رأی شماره ۶۱۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۶۱۵ مورخ ۱۳۹۶/۶/۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ۱- حق النظاره مهندسین از مصادیق عوارض محلی می‌باشد و در نتیجه شورای شهر در تعیین حق‌النظاره مهندسین واجدِ صلاحیت می‌باشد ۲ـ عوارض حق محاسبه، نقشه‌کشی و نظارت ساختمان از مصادیق ارائه خدمت و ماخذ محاسبه مالیات است و شورای شهر جهتِ تعیین اینگونه عوارض، صلاحیت ندارد
تاریخ دادنامه: ۲۸/۶/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۶۱۵ کلاسه پرونده: ۹۲/۶۵۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان نظام مهندسی ساختمان خراسان شمالی با وکالت آقای محمد خوراشاهی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه‌های عوارض محلی سالهای ۱۳۸۴ الی ۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر شیروان در خصوص اخذ عوارض حق‌النظاره مهندسین
گردش کار:
آقای محمد خوراشاهی به وکالت از سازمان نظام مهندسی ساختمان خراسان شمالی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه‌های عوارض محلی سالهای ۱۳۸۴ الی ۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر شیروان در خصوص اخذ عوارض حق النظاره مهندسین را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«۱ ـ مطابق رأی وحدت رویه شماره ۶۶۴ـ ۲۷/۹/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ماده ۱۸ مصوبه ۶۲۳۹/ش/و ـ ۱۴/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر قم با موضوع اخذ عوارض ۳% حق النظاره خدمات مهندسی را ابطال کرده است.
۲ـ شورای شهر شیروان هم در مصوبات همه ساله خود بر خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب نموده که ۵% عـوارض خـدمات مهندسی تـوسط نظام مهندسی از اعضاء دریافت و به حساب شهرداری واریز شود. حال آن کـه مطابق مـاده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر حق وضع عوارض در خصوص خدماتی که مشمول مالیات و موضوع قانون موصوف هستند را ندارد و دیوان عدالت اداری در رأی صدرالاشاره به درستی چنین برداشتی را از قانون قبول کرده است.
۳ـ شورای شهر شیروان با این مصوبات غیر قانونی خود و شهرداری با استفاده از کمیسیون ماده ۷۷ نظام مهندسی را برخلاف قانون محکوم به پرداخت عوارض مهندسی نموده و خودسرانه وجوهی را از حساب سازمان نظام مهندسی برداشت نموده و تمام برنامه ریزیها و پیش بینی‌های سالانه سازمان را برهم زده است.
۴ـ با توجه به اینکه سابقاً و طی دو پرونده به شماره‌های ۹۰۲۱۹۳ طی دادنامه شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۲۹۰۳۴۱۵ ـ ۲۲/۱۲/۱۳۹۰ و پرونده ۹۱۰۹۰۷ به شماره دادنامه ۹۱۰۹۹۷۰۹۰۲۹۰۳۱۴۷ ـ ۲۲/۸/۱۳۹۱ دعوی نظام مهندسی برای ابطال رأی کمیسیون ماده ۷۷ به علت وجود مصوبه شورای شهر با قرار رد مواجه شده اینک تقاضا دارم بدواً دستور موقت بر منع اجرای مصوبات شورای شهر در خصوص اخذ عوارض از خدمات مهندسی صادر و اجرا و سپس به ماهیت دعوی رسیدگی فرمایید.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ۹۲/۶۵۹ ـ ۱۶/۱۰/۱۳۹۲ پاسخ داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، عطف به اخطاریه ۶/۱۰/۱۳۹۲ در پرونده ۹۲/۶۵۹ به وکالت از سازمان نظام مهندسی ساختمان استان خراسان شمالی معروض می‌دارد:
۱ ـ شورای اسلامی شهر شیروان هر سال عوارض محلی مربوط به صنوف و مشاغل مختلف را با پیشنهاد شهرداری شیروان تهیـه و تصویب می‌نمایـد و پس از تأیید فـرمانداری بـه اجرا می‌گذارد که مع الاسف به دلیل عدم تسلط مسئولان شهر به ضوابط و مقررات قانونی، در اکثر مواقع، تکلیف قانونی انتشار مصوبات انجام نمی‌شود و به یک باره صنوف و اشخاص مختلف با اخطاریه‌های واریز عوارض مواجه می‌گردند.
۲ـ با توجه به اینکه اکثر مصوبات شورای شهر شیروان فاقد شماره می‌باشد و با نامه‌نگاری سازمان نظام مهندسی با شهرداری و شورای اسلامی شیروان، موفق به اخذ تصویر کاملی از مصوبات دارای شماره و تاریخ نشده ایم، معهذا غیر مصدق برخی مصوبات به پیوست تقدیم می‌گردد:
مصوبه شماره ۲۲۶۰۶ ـ ۲۸/۱۰/۱۳۸۴
مصوبه فاقد شماره مورخ ۲۹/۱۱/۱۳۸۵
مصوبه شماره ۲۴۹۳۳ـ ۲۹/۹/۱۳۸۶
مصوبه شماره ۲۴۸۶۳ـ ۱۵/۱۲/۱۳۸۶
مصوبات فاقد شماره مربوط به عوارض سالهای ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۰
مصوبه شماره ۹۸۴۵/۵/۴/۱۳۹۲
۳ـ با توجه به اینکه طبق رأی ۶۶۴ ـ ۲۷/۹/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه مشابه شورای اسلامی شهر قم ابطال گردیده است، تقاضای صدور حکم شایسته را دارم.»
متن تعرفه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۱ـ تعرفه پیشنهادی عوارض حق محاسبه، نقشه‌کشی و نظارت ساختمان (شهرداری شیروان) در سال ۱۳۸۵ شماره مصوبه شورا: ۲۲۶۰۲ـ ۲۸/۱۰/۱۳۸۴
…
شماره مصوبه شورا در سال ۱۳۹۱ ـ ۱۷۶۶ ـ ۱۵/۱۰/۱۳۹۰
عوارض نقشه کشی، محاسبه و نظارت مهندسان ناظر ساختمان تا سهمیه ارجاعی سال ۱۳۹۱:
عوارض طراحی (نقشه‌کشی)، محاسبه و حق نظارت مهندسین طراح و ناظر پروژه‌های عمرانی اعم از راه و ساختمان و تاسیسات و همچنین کلیه مهندسین که بطور جداگانه در معماری و طراحی محاسبه و نظارت طی قراردادی در جزء جزء یک نقشه و یا در اجرای ساختمان یا پروژه مسئولیت دارند مشمول این عوارض می‌گردند که سازمان نظام مهندسی موظف است ۵% از کل مبلغ دریافتی هر مترمربع از هر نقشه، طراحی و … را کسر و پانزدهم هر ماه به حساب درآمد شهرداری واریز نماید.
تبصره: نرخ مصوب هیـأت ۴ نفره سالانه که توسط سـازمان مسکن و شهرسازی جهت حق الزحمه مهندسین تأیید می‌شود ملاک عمل می‌باشد.
شماره مصوبه شورا در سال ۱۳۹۲ـ ۱۵۵۹ ـ ۱۴/۹/۱۳۹۱
عوارض نقشه کشی، محاسبه و نظارت مهندسان ناظر ساختمان تا سهمیه ارجاعی سال ۱۳۹۲:
عوارض طراحی (نقشه‌کشی)، محاسبه و حق نظارت مهندسین طراح و ناظر پروژه‌های عمرانی اعم از راه و ساختمان و تاسیسات و همچنین کلیه مهندسین که بطور جداگانه در معماری و طراحی محاسبه و نظارت طی قراردادی در جزء جزء یک نقشه و یا در اجرای ساختمان یا پروژه مسئولیت دارند مشمول این عوارض می‌گردند که مهندسین عضو نظام مهندسی موظف اند ۵% از کل تعرفه مصوب جهت هر مترمربع از هر نقشه، طراحی و … را هم زمان با ارسال نقشه به حساب شهرداری واریز نماید.
تبصره: در صورت عدم پرداخت به موقع عوارض بیش از ۱۵ روز گذشته باشد ۲۰% جریمه دیرکرد به مبلغ عوارض اضافه می‌گردد.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیروان به موجب لایحه شماره ۳۹۴/ش ـ ۶/۱/۱۳۹۳ توضیح داده است که:
«موضوع مورد دعوی از شمول ماده ۸۹ قانون تشکیلات و آیین دادرسی قانون دیوان عدالت اداری خارج است، چرا که در پرونده‌های ۹۰۲۱۹۳ و ۹۱۰۹۰۷ شعب دیوان عدالت اداری قرار رد دعوی سازمان نظام مهندسی صادر گردیده و این مقوله در ردیف چهارم در صفحه دوم دادخواست خواهان که در کلاسه ۹۱۲۸۵۴ شعبه ۲۹ دیوان عدالت اداری مطرح گردیده، به اقرار خواهان تأیید شده است، لذا رأی مشابه در موضوع واحد صادر شده است و بنابراین ماده ۸۹ پیش گفته قابلیت اعمال ندارد.
بـه تجویز مـاده ۵۷ قـانون شهرداریها، خواهان می‌باید پس از ابـلاغ مصوبـه مطمح نظر خـود، رعـایت تشریفات و ضروریات مقرر در این ماده قانونی را می‌نمود که رعایت ننموده و فی الواقع طرح دعوی فارغ از اعمال ماده ۵۷ یاد شده در دیوان عدالت اداری فاقد وجاهت قانونی است و محضر عالی واقف است که در صدر آخر ماده ۵۷ قانون شهرداریها، النهایه صلاحیت را به دادگاههای عمومی تفویض کرده است. اما در ماهیت هـمان طـور که در نـامه فوق اشـاره شـده شورای اسلامی شهر شـیروان لایـحه‌ای به شماره ۳۹۹/ش ـ ۲/۳/۱۳۹۲ در پاسخ به شکایت شاکی در شعبه ۲۹ دیوان عدالت اداری تهیه، که به همراه مدارک و مستندات لازم ارسال داشته که در آن به طور واضح به شرح وظایف شورا در زمینه مصوبات عوارضها تاکید داشته است علی‌ایحال مجدداً در پاسخ لایحه شـاکی مورخ ۱۶/۱/۱۳۹۲ معروض مـی‌دارد: همچنین شـورای اسـلامی به استناد بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و در راستای وظایف خود هر ساله عوارضات پیشنهادی شهرداریها را در شورا مطرح و پس از بحث و بررسی، آن را مصوب و جهت تأیید به فرمانداری و سپس به استانداری ارسال، تا پس از بررسی بندهای مصوب شورای اسلامی شهر توسط فرماندار و استاندار تأیید که پس از تأیید مصوبات شورای شهر قابلیت اجرا، خواهند داشت، (اعمال ماده ۸۳ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و ماده ۴۷ قانون شهرداریها) بر این اساس شورای اسلامی شهر شیروان نیز به استناد مراتب پیش گفته هر ساله عوارضات را تأیید و پس از تأیید توسط استاندار جهت اجرا به شهرداری ابلاغ می‌کند که شهرداری نیز قبل از اجرا کلیه مصوبات را اعلان عمومی (صدر آخر ماده ۴۷ قانون شهرداریها) می‌کند، علاوه بر آن شهرداری به تجویز ماده ۵۷ قانون شهرداریها مصوبات را در زمینه عوارض حق النظاره مهندسین ناظر به طور کتبی و جداگانه به سازمان نظام مهندسی ابلاغ داشته تا سازمان مزبور به مهندسان زیر مجموعه خود ابلاغ نماید که این مقوله به اقرار خواهان نیز تأیید شده است که علاوه بر اجرای وظایف فراتر از قانون از سوی شهرداری، سازمان نظام مهندسی در خصوص اخذ عوارض مصوب شده در شورای اسلامی شهر و استانداری رأساً از مدیرکل امور شهرداریهای کشور استعلام، که مدیرکل دفتر امور حقوقی در پاسخ به استعلام صورت گرفته به صراحت اعلام داشته که اخذ عوارض ۳% حق‌النظاره مهندسان ناظر بر اساس (بند الف ماده ۲۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین) هیچ گونه مغایرتی با قانون ندارد و شوراهای اسلامی نیز بر اساس بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شورا می‌توانند عوارض وضع و تعیین کنند، سپس وصول نمایند. که وضع عوارض بر درآمد مهندسان توسط شورای اسلامی طبق آیین نامه مغایرتی با سیاستهای عمومی دولت ندارد که معافیت از پرداخت عوارض مستلزم حکم قانون است که بر اساس آن طی نامه شماره ۶۱/۲۴۶۷۳ـ ۲۶/۱/۱۳۸۳ به مدیرکل امور شهرداریهای وزارت کشور جهت استحضار و اقدام لازم ارسال شده است.
حال اینکه در بند ۱ لایحه شاکی اشاره شده شورای اسلامی شهر شیروان هر سال عوارض محلی مربوط به صنوف و مشاغل مختلف را با پیشنهاد شهرداری تصویب و تأیید می‌نماید و سپس به فرمانداری و استانداری جهت تأیید ارسال می‌دارد نه تنها ایراد و اشکال قانونی وارد نیست بلکه دقیقاً عوارضات محلی هر شهر باید توسط شهرداری آن شهر تهیه و به شورای اسلامی شهر ارسال تا مصوب شود سپس قبل از اجرا برای عموم مردم اعلان عمومی می‌شود.
ولیکن در بند ۲ لایحه اشاره داشتند مصوبات شورا فاقد شماره و تاریخ است خلاف واقع می‌باشد، چون کلیه مصوبات با درج شماره و تاریخ به فرمانداری و استانداری ارسال می‌شود، ضمن این که هر بار مصوبات تأیید شده طی نامه به سازمان نظام مهندسی ابلاغ و رسید دریافت شده است، که جهت مزید اطلاع کلیه مصوبات در خصوص نحوه محاسبه عوارض حق نقشه‌کشی و محاسبه و نظارت مهندسان ناظر ساختمان به تفکیک تا سقف سهیم و خارج از سهیم تقدیم حضور می‌گردد. (توضیح اینکه جمیع ضمائم درخواست سازمان نظام مهندسی که در تبادل لوایح، نسخ ثانی آن به این مرجع واصل شده دارای شماره و تاریخ است، هر چند که یک یا دو مورد چه بسا در تصویربرداری درج نشده باشد) اما در خصوص رأی استنادی شاکی که مربوط به مصوبه شورای اسلامی شهر قم می‌باشد گرچه پیشتر در لایحه شماره ۳۹۹/ش ـ ۳/۳/۱۳۹۲ پاسخ لازم ارائه شده مجدد معروض می‌دارد رأی صادره فقط مختص مصوبه شورای شهر قم بوده که چه بسا مرجع مخاطب نتوانسته به موقع یا به صورت کافی دلایل بر رد شکایت شاکی ابراز نماید و ایراد شکلی و ماهوی شکایت را احراز نماید، ضمن اینکه در پایان معروض می‌دارد مستفاد از درخواست سازمان نظام مهندسی خراسان شمالی، مسجل است که شاکی (خواهان) در اصل موضوع یعنی تعیین عوارض، خدشه‌ای وارد ننموده و اصل عوارض را قبول دارد، چون ایراد وارده شاکی فقط به فاقد شماره بودن مصوبات است که خود این مهم را در زمره اقرار به تلویح مبین می‌سازد. دلیل دیگر بر رد شکایت شاکی اینکه حسب مکاتبات مکرر با سازمان نظام مهندسی در خصوص پرداخت عوارض مزبور، مودی بدهکار هیچ اعتراضی وارد ننموده بنابراین موضوع در کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداریها مطرح و منجر به صدور تصمیم شده است و چون مودی بدهکار به تادیه بدهی اقدام ننموده، لذا وفق ضوابط از طریق اجرائیات ثبت اقدام شده است.
لذا در پایان، نظر به مراتب مذکور و مدارک و مستندات موجود در سوابق شعبه ۲۹ دیوان عدالت اداری از محضر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و صدور حکم به رد خواسته شاکی مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۶/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ مطابق استدلال مندرج در دادنامه شماره ۸۰۲ـ ۱۳/۱۱/۱۳۸۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، با عنایت به بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۲۲/۱۰/۱۳۸۱، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن و همچنین وضع عوارض جدید محلی و افزایش عوارض محلی با رعایت شرایط و ضوابط قانونی مربوط در زمره وظایف شورای اسلامی شهر قلمداد شده است، بنابراین تعیین عوارض حق النظاره مهندسین در تعرفه‌های عوارض سالهای ۱۳۸۴، ۱۳۸۵، ۱۳۸۶ و ۱۳۸۷ مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر شیروان نمی‌باشد.
ب ـ نظر به مواد ۵۰ و ۵۲ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها تعیین شده است و برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع شده است، بنابراین وضع عوارض حق محاسبه، نقشه‌کشی و نظارت ساختمان به موجب تعرفه‌های عوارض محلی سالهای ۱۳۸۸، ۱۳۸۹، ۱۳۹۰ و ۱۳۹۲ از این حیث که مواد مذکور از مصادیق ارائه خدمت و ماخذ محاسبه مالیات است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
