رأی شماره ۶۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۶۲۷ مورخ ۱۳۹۶/۷/۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: اعطای تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم به کارکنان شهرداری مغایر با قانون است
تاریخ دادنامه: ۴/۷/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۶۲۷ کلاسه پرونده: ۹۵/۱۱۶۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه دویست و چهلمین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌الـعاده مورخ ۸/۹/۱۳۸۸ شورای اسلامی شـهر تهران (دوره سوم) ابلاغی به شماره ۱۳۴۵۵/۱۳۳۵/۱۶۰ ـ ۱۷/۹/۱۳۸۸ و تبصره ۱۸ از بند (ز) ماده واحده بودجه سال ۱۳۹۵ شهرداری تهران به کد شناسه ۲۱۷۰
گردش کار:
معاون نظارت و بازرسی امور سیاسی و قضایی سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواستی ابطال مصوبه دویست و چهلمین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌العاده مورخ ۸/۹/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران (دوره سوم) ابلاغی به شماره ۱۳۴۵۵/۱۳۳۵/۱۶۰ ـ ۱۷/۹/۱۳۸۸ و تبصره ۱۸ از بند (ز) ماده واحده بودجه سال ۱۳۹۵ شهرداری تهران به کد شناسه ۲۱۷۰ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« حجت الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی
ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و تحیت
در اجرای حکم بازرسی شماره ۱۵۰۴۹ ـ ۳۰/۱/۱۳۹۵ ناظر بر بررسی عملکرد شهرداری تهران در نحوه تأمین مسکن کارکنان و مدیران ملاحظه شد که شهرداری تهران مطابق مصوبه شورای اسلامی شهر به هر یک از کارکنان شهرداری مبلغ ۳۰ میلیون تومان در هنگام صدور پروانه ساختمانی از بابت عوارض متعلقه تخفیف داده است، علیهذا مصوبه شورای اسلامی شهر تهران از حیث انطباق با قوانین مربوط بررسی شد که موارد ذیل قابل ذکر است:
۱ـ شورای اسلامی شهر تهران، طی مصوبه شماره ۱۳۴۵۵/۱۳۳۵/۱۶۰ ـ ۱۷/۹/۱۳۸۸ (دویست و چهلمین جلسه رسمی مورخ ۸/۹/۱۳۸۸) با عنوان «مساعدت به کارکنان رسمی، قراردادی و بازنشسته شهرداری تهران و سازمان‌های تابع در پرداخت عوارض صدور پروانه مسکونی» در قالب ماده واحده و شش تبصره ذیل آن مقرر داشته است:
«در راستای اجرای مفاد سی و چهارم (۳۴) قانون آیین‌نامه استخدامی شهرداری‌ها مصوب ۱۳۵۸ و اصلاحیه بعدی آن به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود نسبت به پرداخت هدیه ساخت مسکن به کارکنان شاغل (اعم از کارمندان و کارگران رسمی و یا کارمندان و کارگران قراردادی شرکت خدمات اداری شهر با حداقل ۵ سال سابقه کار ممتد) و کارکنان بازنشسته شهرداری تهران و همچنین کارمندان و یا کارگران رسمی و قراردادی سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران با حداقل ۵ سال سابقه کار ممتد و کارکنان بازنشسته آنها که عضویت شرکت‌های تعاونی مسکن وابسته به شهرداری تهران و یا سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه را داشته باشند و یا مالکیت تمام و یا بخشی از عرصه یک پلاک را دارند باشند به میزان حق السهم فقط برای یک بار در دوره خدمت خود و صرفاً جهت ساخت مسکن تا سقف مبلغ دویست میلیون (۰۰۰/۰۰۰/۲۰۰) ریال به عنوان کمک در پرداخت عوارض ساخت و ساز اعم از زیربنا، تراکم، پیش آمدگی، ایمنی، حق مشرفیت و تراکم مجاز مازاد بر (۱۲۰%) با لحاظ ردیف‌های مربوط در لوایح بودجه سنواتی شهرداری تهران با رعایت ضوابط و مقررات اقدام نماید.»
۲ـ در اجرای ماده ۸۰ قانون شوراها، مصوبه مزبور به فرمانداری تهران ارسال شده است که فرمانداری تهران طی نامه شماره ۱۱۴۰۳/۱ـ ۱/۱۰/۱۳۸۸ مغایرت متن مصوبه مزبور را با تبـصره (۳) ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷ به شورای اسلامی شهر تهران اعلام نموده است. شورای اسلامی شهرتهران در دویست و چهل و هشتمین جلسه رسمی، مورخ ۱۳/۱۰/۱۳۸۸ در قبال اعتراض فرمانداری تهران به مفاد مصوبه فوق الاشاره ابراز می‌دارد که:
«در این مصوبه هیچگونه معافیت و تخفیفی در میزان عوارض دریافتی مصوب پیش‌بینی و لحاظ نشده است و لذا مشمول مغایرت اعلام شده نمی‌باشد.»
لذا در متن مصوبه اصلاحات جزئی مبنی بر تعیین ردیف‌های اعتباری در متن ماده واحده انجام شده، لیکن بقیه مفاد مصوبه از جمله مغایرت آن با تبصره (۳) ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده بدون تغییر مانده است.
۳ـ بنابراین به رغم مبرهن بودن مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر تهران با قوانین و مقررات در اعطای تخفیف از عوارض متعلقه، شهرداری تهران از سال ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۴ مبادرت به اعطای تخفیف مبلغ ۲۰ میلیون تومان به کارکنان شهرداری تهران از بابت عوارض صدور پروانه ساختمانی کرده است. به طوری که شورای اسلامی شهر تهران، طی تبصره ۱۸ ماده واحده بودجه سال ۱۳۹۵ شهرداری تهران ضمن افزایش سقف مبلغ مندرج در مصوبه فوق الاشاره از ۲۰ میلیون تومان به ۳۰ میلیون تومان، به شرح ذیل مقرر کرده است: «در راستای اجرای مصوبه «مساعدت به کارکنان شهرداری تهران و سازمان‌های تابعه در پرداخت عوارض صدور پروانه مسکونی) مصوب دویست و چهلمین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران به تاریخ ۸/۹/۱۳۸۸، شهرداری تهران موظف است معادل مبالغ عوارض ساخت و ساز هر یک از کارکنان را (حداکثر تا سقف سیصد میلیون ریال) در ردیف‌های درآمدی مربـوطه ثبت و معادل مبالغ مـذکور را در حسابهای هـزینه‌ای مربـوطه اعمال و مـراتب را در تفـریغ بودجه منعکس نماید.»
۴ـ با مداقه در مفاد مصوبه شورای مزبور و همچنین تبصره ۱۸ بودجه سال ۱۳۹۵ شهرداری تهران مشاهده می‌شود چنان که فرمانداری تهران متعرض گردیده مصوبه مزبور و به تبع آن مفاد تبصره (۱۸) ماده واحده بودجه ۱۳۹۵ شهرداری تهران، مغایر حکم مصرح در تبصره (۳) ماده (۵۰) قانون مالیات بر ارزش افزوده و همچنین تبصره ذیل ماده (۱۸۱) قانون برنامه پنجم توسعه است.
تبصره (۳) ماده (۵۰) یاد شده بیان داشته است: «قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ملغی می‌گردد.»
به علاوه، در تبصره ذیل ماده (۱۱۸) قانون مذکور عنوان شده است: «تبصره ـ هر گونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداری‌ها توسط دولت و قوانین مصوب منوط به تأمین آن از بودجه عمومی سالانه کشور است. در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است.»
۵ ـ هر چند در متن مصوبات مذکور، شورای اسلامی شهر تهران راجع به مساعدت به کارکنان شهرداری تهران و سازمان‌های تابع در پرداخت عوارض صدور پروانه مسکونی به نوعی تلاش شده که عبارات دو پهلو درج نموده و این مساعدت را از شمول حکم ممنوعیتهای قانونی مارالذکر خارج نماید، لیکن آنچه از مدلول این مصوبات بر می‌آید ناظر بر اعمال تخفیف عوارض شهرداری برای کارکنان شهرداری تهران در سقف مقرر است و بر همین مبنا ثمره عملی این مصوبات که در رویه جاری شهرداری تهران حاکم و مجری است، اعمال تخفیف و نه پرداخت تسهیلات در سقف مقرر برای کارکنان شهرداری تهران است. با توجه به اینکه احکام قانونی فوق‌الذکر بر ممنوعیت هرگونه تخفیف و بخشودگی عوارض و حقوق شهرداری‌ها تأکیـد دارد، مآلاً شامل تخفیـفهای اعمال شـده برای کارکنان شـهرداری اسـت و به این ترتیب مصوبات فوق‌الذکر شورای اسلامی شهر تهران، مغایر قوانین فوق‌الاشاره تشخیص داده می‌شود.
بنا به مراتب فوق ضمن ارسال تصویر مدارک و مستندات مربوط، شایسته است دستور فرمایید در اجرای تبصره ۲ بند «د» ماده (۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، نسبت به ابطال مصوبه از طریق طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اقدام و نتیجه به این سازمان اعلام شود. »
متن مصوبه و تبصره مورد اعتراض به قرار زیر است:
«متن مصوبه
«مساعدت به کارکنان رسمی، قراردادی و بازنشسته شهرداری تهران و سازمان‌های تابعه در پرداخت عوارض صدور پروانه مسکونی»
«مشتمل بر ماده واحده و شش تبصره ذیل آن»
مصوب دویست و چهلمین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران (دوره سوم) به تاریخ یکشنبه هشتم آذر ماه سال ۱۳۸۸ (۵/۲۴۰/۳/۸۸)
ماده واحده:
در راستای اجرای مفاد ماده سی و چهارم (۳۴) قانون آیین‌نامه استخدامی شهرداری‌ها مصوب ۱۳۵۸ و اصلاحیه بعدی آن به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود نسبت به پرداخت هدیه ساخت مسکن به کارکنان شاغل (اعم از کارمندان و کارگران رسمی و یا کارمندان و کارگران قراردادی شرکت خدمات اداری شهر با حداقل ۵ سال سابقه کار ممتد) و کارکنان بازنشسته شهرداری تهران و همچنین کارمندان و یا کارگران رسمی و قراردادی سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران با حداقل ۵ سال سابقه کار ممتد و کارکنان بازنشسته آنها که عضویت شرکت‌های تعاونی مسکن وابسته به شهرداری تهران و یا سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه را داشته باشند و یا مالکیت تمام و یا بخشی از عرصه یک پلاک را دارند باشند به میزان حق السهم فقط برای یک بار در دوره خدمت خود و صرفاً جهت ساخت مسکن تا سقف مبلغ دویست میلیون (۰۰۰/۰۰۰/۲۰۰) ریال به عنوان کمک در پرداخت عوارض ساخت و ساز اعم از زیربنا، تراکم، پیش آمدگی، ایمنی، حق مشرفیت و تراکم مجاز مازاد بر (۱۲۰%) با لحاظ ردیف‌های مربوط در لوایح بودجه سنواتی شهرداری تهران با رعایت ضوابط و مقررات اقدام نماید.»
کد شناسه: ۲۱۷۰ رده‌بندی مصوبه: ۱/۲۴۰/۹۴/۴
ماده واحده: بودجه سال ۱۳۹۵ شهرداری تهران :
ز) انجام کلیه پروژه‌های مشارکتی با راهبری سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکتهای مردمی صورت پذیرد.
تبصره هجدهم (۱۸): در راستای اجرای مصوبه «مساعدت به کارکنان شهرداری تهران و سازمان‌های تابعه در پرداخت عوارض صدور پروانه مسکونی» مصوب دویست و چهلمین جلسه رسمی ـ علنی ـ فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران به تاریخ ۸/۹/۱۳۸۸، شهرداری تهران موظف است معادل مبالغ عوارض ساخت و ساز هر یک از کارکنان شهرداری تهران و شورای اسلامی شهر تهران را (حداکثرتا سقف سیصد میلیون ریال) در ردیف‌های درآمدی مربوطه ثبت و معادل مبالغ مذکور را به سرجمع اعتبار ردیف ۶۱۷۰۲۰۱ بودجه هزینه‌ای این مصوبه افزوده و مراتب را در تفریغ بودجه منعکس نماید. »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره ۳۳۸۸۳/۱۶۰ ـ ۱۷/۱۲/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«برادر ارجمند حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: پرونده کلاسه ۹۵/۱۱۶۷ با شماره پرونده ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۰۰۰۰۷۵۵
سلام علیکم
احتراماً، عطف به پرونده کلاسه ۹۵/۱۱۶۷ با شماره ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۰۰۰۰۷۵۵ مـوضوع مـکاتبه مـورخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۵ مدیریت دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده با شماره ۲۹۰۵۲/۱۶۰ ـ ۱۱/۱۱/۱۳۹۵ در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به خواسته «ابطال مصوبه شماره ۱۳۴۵۵/۱۳۳۵/۱۶۰ ـ ۱۷/۹/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران در خصوص مساعدت به کارکنان رسمی، قراردادی و بازنشسته شهرداری تهران و سازمان‌های تابع در پرداخت‌عوارض صدور پروانه‌مسکونی» مراتب‌ذیل را در رد خواسته یادشده به استحضار می‌رساند:
۱ـ همان گونه که در شماره ۲ متن ارسالی از سوی سازمان بازرسی کل کشور ملاحظه می‌فرمایند مصوبه مورد شکایت مراحل تقنینی خود را طی کرده است.
۲ـ تبـصره ۳ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده صرفاً قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری‌ها را تا سال ۱۳۸۷ ملغی کرده است و هیچگونه دلالتی بر ممنوعیت وضع مقررات برای تخفیفهای بعدی ندارد.
۳ـ تبصره ذیل ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجم توسعه صرفاً در خصوص تخفیف و بخشودگی حقوق و عوارض شهرداری‌ها توسط دولت است و در خصوص اعطای تخفیف از سوی شورای اسلامی شهر دلالتی ندارد. با توجه به مراتب معروضه رد شکایت بلاوجه شاکی مورد استدعاست. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۴/۷/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق حکـم تبصره ۳ مـاده ۵۰ قانون مالیات بـر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ملغی شده است و در تبصره ماده ۱۸۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ که از ۱/۱/۱۳۹۰ لازم‌الاجرا شده مقرر گردیده: «هر گونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداری‌ها توسط دولت و قوانین مصوب به تأمین بودجه آن از بودجه عمومی سالانه کشور است. در غیراین صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری‌ها ممنوع است.» با توجه به مراتب مصوبه شماره ۱۳۴۵۵/۱۳۳۵/۱۶۰ ـ ۱۷/۹/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر تهران، مبنی بر کمک به کارکنان شهرداری و اعطاء تخفیف در پرداخت انواع عوارض و تراکم، مغایر احکام قانونی فوق‌الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
