رأی شماره ۶۳۹ مورخ ۱۳۹۶/۷/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۵ دستورالعمل و بندهای ذیل آن در خصوص کسر درآمد مربوط به پروانه بهره‌برداری وزارت نیرو به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب
تاریخ دادنامه: ۱۱/۷/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۶۳۹ کلاسه پرونده: ۹۵/۵۶۸
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت تولید نیروی جنوب غرب صبا (سهامی عام)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۵ دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره‌برداری وزارت نیرو
گردش‌کار:
شرکت تولید نیروی جنوب غرب صبا به موجب دادخواستی ابطال ماده ۵ دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره‌برداری وزارت نیرو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً به استحضار می‌رساند شرکت تولید نیروی جنوب غرب صبا مالک دو نیروگاه خرمشهر و زرگان اهواز می‌باشد که نیروگاه زرگان را از دولت (شرکت توانیر) خریداری نموده است و در حال حاضر برق تولیدی خود را به وزارت نیرو می‌فروشد هیأت تنظیم بازار برق ایران دستورالعملی را در یکصد و هشتاد و هشتمین جلسه خود به تصویب رسانیده و در ماه ۵ـ۳ آن جریمه‌های برای عدم ارائه تأییدیه پروانه بهره‌برداری موضوع بند ۹ـ۳ دستورالعمل اجرایی پروانه بهره‌برداری منظور نموده است و بدون آن که دستورالعمل مذکور را به شرکتهای تولیدکننده برق ابلاغ نماید تا شرکتهای یاد شده تکلیف خود را از حیث دریافت تأییدیه و پروانه مذکور بدانند جریمه‌های سنگینی را تحت عنوان کسر در آمد مقرر داشته و از طریق شرکت توانیر با کسر کردن از مطالبات فروش برق به این شرکت تحمیل نموده است و شرکت توانیر در نامه‌های ضمیمه دادخواست رسما اعلام نموده که مبالغ ۱۰۶۲۵۴۳۱۵۸۱۰ ریال و ۶۹۸۲۰۷۱۱۸۶۲ ریال بابت نیروگاه خرمشهر و مبالغ ۳۳۶/۶۲۲/۰۴۴/۴۹۰ ریال و ۴۲۵/۷۱۶/۲۳۶/۲۹ ریال و ۸۳۱/۰۹۱/۷۴۳/۴۸ ریال بابت نیروگاه زرگان اهواز، به عنوان جریمه عدم اخذ تأییدیه پروانه بهره‌برداری از مطالبات این شرکت کسر و به حساب بدهکار منظور نموده است. با عنایت به توضیحات فوق مسلم است که مبالغ مندرج در نامه‌های شرکت توانیر تحت عنوان جریمه تلقی شده و جریمه واجد جنبه جزایی است که با استناد به اصول ۳۷، ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد ۱۸، ۱۳، ۱۲ قانون مجازات اسلامی مصوب ۱۰/۲/۱۳۹۲ کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی تعیین انواع جرایم و مطلق تخلفات و میزان آنها از اختیارات قوه مقننه می‌باشد و قوه مجریه (وزارت نیرو و هیأت تنظیم بازار برق ایران) اختیار تدوین چنین دستورالعملی و منظور نمودن جریمه در آن را بدون مجوز قانونی ندارد. توضیحاً اعلام می‌دارد که بند ۹ـ۳ دستورالعمل مستمسکی برای کاهش مطالبات فروشندگان برق است که بدیهی است بر فرض که مرجع مذکور حق وضع جریمه داشته باشد می‌بایستی جریمه را به خزانه واریز کند نه اینکه از مطالبات فروشندگان برق کسر نماید از طرفی هر گاه به ماده ۵ قانون سازمان برق ایران استناد شود پاسخ موضوع در ماده مذکور آمده است یعنی ضمانت اجرای نداشتن پروانه، جلوگیری از فعالیت تولیدکننده برق است نه وضع جریمه.
لذا نظر به اینکه هیأت تنظیم بازار برق ایران خارج از حدود اختیارات خود به وضع جریمه برای عدم ارائه پروانه بهره‌برداری برای تولید برق پرداخته و مبالغ فوق‌الذکر به عنوان جریمه از مطالبات این شرکت کسر گردیده است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال ماده ۵ دستورالعمل مورد شکایت را دارد.»
متن دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:
دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه‌ی بهره‌برداری
(برای تولید برق)
تاریخ صدور: ۲/۶/۱۳۹۰
تاریخ تجدیدنظر: ۲/۶/۱۳۹۱
…….
…….
…….
۵ـ کسر درآمد ناشی از عدم رعایت مفاد دستورالعمل اجرایی پروانه بهره‌برداری (برای تولید برق)
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره ۴۱۰/۳۱۷۲۱/۹۵ ـ ۱۷/۷/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
« مدیر دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
با احترام، بازگشت به ابلاغیه دارای شماره کلاسه پرونده ۹۵/۵۶۸ ـ۳۰/۵/۱۳۹۵ دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص دادخواست ابطال ماده ۵ دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره‌برداری برای تولید برق مصوب هیأت تنظیم بازار برق وزارت نیرو به استحضار می‌رساند:
۱ـ ادعای شاکی متضمن این موارد است که الف ـ بدون ابلاغ دستورالعمل مورد اعتراض و یا اینکه توافقی بر روی آن صورت گیرد، مبالغی از مطالبات شاکی کسر شده است. ب ـ کسر مبالغ به عنوان جریمه تلقی و مطابق مقررات، وضع آن خارج از صلاحیت واضع می‌باشد.
همچنان که ملاحظه می‌فرمایند، ایراد شاکی به کسر مبالغ بدون تحقق شرایط مذکور می‌باشد و بر خلاف ادعا هیچگونه لفظ و یا عبارتی بعنوان «جریمه» در متن دستورالعمل مورد اعتراض پیش‌بینی نشده است و از منطوق و مفهوم آن نیز چنین استنباطی بدست نمی‌آید، بلکه نوعی تضمین کیفی و کمی برای اجرای تعهدات قراردادی است.
لذا طرح موضوع از باب ابطال، فاقد محمل قانونی می‌باشد و شاکی می‌بایست خواسته خویش با لحاظ ماهیت ترافعی آن در مرجع صالح طرح نماید برای مزید استحضار نحوه ابلاغ مصوبات و رویه‌های و دستورالعمل‌های هیأت تنظیم به این نحو می‌باشد: جلسات هیأت تنظیم عموماً هر دو هفته یک بار تشکیل می‌شوند و مصوبات و تصمیمات جلسه بلافاصله چند روز بعد، با امضای اعضای هیأت تنظیم بر روی سایت http://regulatory.moe.gov.ir در بخش صورتجلسات ـ هیأت ـ تنظیم بارگذاری و ابلاغ می‌شود. این سایت برای شرکت مدیریت شبکه و تمامی فعالان در بازار برق در حکم ابلاغ می‌باشد به طوری که اگر مصوبه هیأت به هر دلیلی با چند روز تأخیر بارگذاری شود تعداد زیادی از شرکت‌ها و نیروگاه‌ها پیگیر موضوع خواهند بود تا از محتویات جلسه مطلع شوند. شرکت مدیریت شبکه نیز به محض بارگزاری مصوبات روی سایت فوق، آن را برای اجرا در بازار در حکم ابلاغ می‌داند. همچنین تعهد دارنده پروانه به رعایت آیین‌نامه‌ها، مقررات و رویه‌های هیأت تنظیم بازار برق در پروانه صادره پیش‌بینی شده است.
۲ـ قرارداد فروش برق فی مابین شاکی و شرکت توانیر منعقد شده و در صورتیکه بنا به ادعا، کسر درآمد بدون ابلاغ و یا توافق طرفین انجام می‌گیرد، رسیدگی به اختلاف عارض در صلاحیت مراجع دادگستری است.
۳ـ مطابق ماده ۵ قانون سازمان برق ایران مصوب ۱۳۴۶ « … هیچ شخصی اعم از حقوقی و یا حقیقی نمی‌تواند بدون موافقت وکسب پروانه از وزارت آب و برق در توسعه یا ایجاد و احداث و بهره‌برداری تاسیسات تولید و انتقال و توزیع نیروی برق به منظور مصرف در امور کشاورزی و صنعتی و تجاری اقدام نماید…» همچنین به استناد ماده ۷ قانون مذکور، کلیه موسسات برق ملزم به رعایت مقررات وضعی وزارت نیرو وکسب پروانه‌های لازم می‌باشند. لذا اساساً تدوین و ابلاغ مقررات مربوطه جزو صلاحیت ذاتی وزارت نیرو بوده و از جمله آن فعالیت شرکتهای تولید برق منوط به کسب پروانه از وزارت نیرو می‌باشد.
۴ـ بر اساس بند ۳ـ۹ قرارداد نیروگاه زرگان و ماده ۳ـ۱ـ۵ شرایط اختصاص قرارداد خرید برق موضوع ابلاغیه شماره ۳۵۰/۲۸۲۲۹/۹۳ ـ ۱۲/۶/۱۳۹۳ (قرارداد تیپ نیروگاه خرمشهر)، مالک این نیروگاه‌ها موظف و ملتزم به دریافت و حفظ اعتبار پروانه‌ها و مجوزهای مربوط به احداث و بهره‌برداری از نیروگاه می‌باشند.
۵ـ اساساً کسر درآمدهای مربوط به عدم دریافت و تمدید پروانه بهره‌برداری برای تضمین و حصول اطمینان از تأمین و شرایط لازم برای تداوم عرضه برق به صورت امن و مداوم توسط وزارت نیرو بوده است، بنابراین در صورت عدم تمدید پروانه، برق تولیدی از کیفیتی نازلتر برخوردار بوده و لذا برق تولیدی با قیمتی پایین‌تر خریداری می‌شود. همان طور که در دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره‌برداری (برای تولید برق) مصوب جلسه ۱۸۸ هیأت تنظیم بازار برق این کسر درآمد وابسته به میزان انرژی تزریقی روزانه نیروگاه به شبکه می‌باشد و از جنس جریمه که مبلغی ثابت است نمی‌باشد، همچنین به این منظور در بند۱ مصوبه جلسه ۲۴۲ هیأت تنظیم تأکید شده است که این کسر در آمد معادل ۵% از درآمد نیروگاه تعیین شده است.
با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت مطروحه از آن مقام قضایی مورد استدعاست.
ضمنا وزارت نیرو آمادگی دارد در صورت صلاحدید، جهت ادای توضیحات لازم، نمایندگان خود را به جلسه دادرسی معرفی نماید.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱/۷/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۵ قانون سازمان برق ایران مصوب سال ۱۳۴۶ مقرر شده است، از تاریخی که وزارت آب و برق برای هر منطقه اعلام می‌نماید، هیچ شخصی اعم از حقوقی یا حقیقی نمی‌تواند بدون موافقت و کسب پروانه از وزارت آب و برق در توسعه یا ایجاد یا احداث و بهره‌برداری تأسیسات تولید و انتقال و توزیع نیروی برق به منظور مصرف در امور کشاورزی و صنعتی و تجاری اقدام نماید. در صورت تخلف وزارت آب و برق می‌تواند از شروع و یا ادامه کار آنها جلوگیری نماید. مقامات انتظامی موظف هستند با درخواست مأمورین مجاز وزارت آب و برق از ایجاد و بهره‌برداری این قبیل مالیات جلوگیری نمایند. نظر به اینکه بند ۵ دستورالعمل مورد اعتراض و بندهای پنجگانه آن، عدم اخذ و تأخیر در تأیید پروانه بهره‌برداری تولید برق، نیروگاه‌های تولید برق را مشمول کسر درآمد پایه قرار داده که خود نوعی مجازات است که مطابق اصول ۳۷، ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد ۱۸، ۱۳، ۱۲ قانون مجازات اسلامی مصوب۱۳۹۲ تعیین انواع جرایم و مجازات از اختیارات قوه مقننه می‌باشد و وزارت نیرو چنین اختیاری ندارد، بنابراین بند ۵ دستورالعمل و بندهای ذیل آن مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وزارت نیرو تصویب شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
