رأی شماره ۶۶۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۶۶۵ مورخ ۱۳۹۶/۷/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد ابلاغی در خصوص دریافت عوارض ۳۵% بهای اراضی به جای ۲۰% اراضی به لحاظ مغایرت با شرع و قانون
تاریخ دادنامه: ۱۸/۷/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۶۶۵ کلاسه پرونده: ۹۴/۵۳۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۲۳۰۱/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۲۳۰۱/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند: شورای شهر مشهد در تاریخ ۲۹/۲/۱۳۹۴ اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره۲۳۰۱/۹۴/۴/ش درخصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب می‌نماید. در این مصوبه، در مورد میزان عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شهرداری مشهد اجازه داده شده در مناطق یاد شده، اقدام به اخذ عوارض ورود به محدوده را بر اساس ۳۵% قیمت کارشناسی روز برای اراضی مشاعی و قولنامه‌ای نماید. شهرداری نیز به استناد این مصوبه، علاوه بر میزان حقوقات قانونی شهرداری در ورود به محدوده املاک، مبالغ هنگفتی را از شهروندان تحت عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت می‌نماید. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را به دلیل غیرشرعی و غیرقانونی بودن آن از تاریخ تصویب خواستارم:
دلایل غیرشرعی بودن مصوبه معترض عنه:
با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره) خرید و فروش املاک و خروج اموال از ید هر شخص، می‌باید اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیراین صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد. این مفهوم بر مبنای قواعد فقهی از جمله «الناس مسلطون علی اموالهم»، «من اتلف مال الغیر، فهو له ضامن»، «من طلب الخراج بغیر اماره اخرب البلاد و اهلک العباد»، «حرمه مال المومن کحرمه دمه»، «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» و … می‌باشد. به عبارتی دیگر در موازین اسلام و قوانین جاری اخذ مجانی نداریم و هرگونه خروج مال از دارایی اشخاص، می‌باید با دلیل شرعی صورت پذیرد.
مصوبه معترض‌عنه نیز بدون تجویز قانونی و برخلاف شرع مقدس است. زیرا شورای شهر مشهد بدون آن که اختیار قانونی داشته باشد، عملاً شهروندان را بالاجبار، ملزم به پرداخت رایگان بهای ۳۵ درصد قیمت ملک خود برای ورود به محدوده می‌نماید که این موضوع مسلماً برخلاف اصل تسلیط و حرمت اموال اشخاص و همچنین بر خلاف متن تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب ۱۳۶۷ است که صرفاً به شهرداری‌ها اجازه اخذ ۲۰% ملک را می‌دهد.
دلایل غیرقانونی بودن مصوبه معترض عنه:
الف: بر مبنای تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها، شهرداری در هنگام ورود املاک به محدوده شهری، حق خواهند داشت حداکثر تا ۲۰% این اراضی را به منظور تأمین معوض تملکات خود از مالکان دریافت نماید. حال آن که در این مصوبه اولاً: درصد تعیین شده در متن تبصره فوق‌الذکر از ۲۰% به ۳۵% افزایش یافته و تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر و بدون تجویز قانونی می‌باشد و دوماً: علیرغم اینکه در متن تبصره یاد شده، شهرداری مکلف به دریافت ۲۰% ملک گردیده است، مصوبه معترض‌عنه شهروندان را مجبور به پرداخت مبلغ آن می‌نماید. در صورتی که ممکن است شهروندی بر اساس قانون، تمایل به واگذاری ۲۰% از اصل ملک به شهرداری را داشته باشد. بنابراین از این جهت مصوبه معترض‌عنه برخلاف قانون به تصویب رسیده است.
ب: موضوع افزایش سهم شهرداری در ورود به محدوده املاک، قبلاً نیز در مصوبات شورای شهر سایر شهرها تکرار شده بود که برخی از این مصوبات نیز در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بررسی و ابطال گردید. به عنوان مثال می‌توان به رأی شماره ۳۴۶ ـ ۲۳/۱۰/۱۳۸۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال بند ۳ از طرح تفصیلی شهر کاشان، رأی شماره ۱۵۳ـ ۳۰/۲/۱۳۹۲ در ابطال بند ۲ ذیل ماده ۲۴ از عوارض محلی تبریز و رأی شماره ۱۹۵۸ ـ ۱۱/۱۲/۱۳۹۳ در ابطال ماده ۴۳ تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل اشاره نمود. به عبارتی دیگر علیرغم اینکه مطابق ماده ۵۳ قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۸/۱۲/۱۳۷۸ و ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، شهرداری و شورای شهر مشهد ملزم به رعایت مفاد رأی صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده‌اند، لیکن بدون توجه به مفاد این آراء، اقدام به تصویب مصوبه‌ای مشابه نموده و از این باب حقوق شهروندان را تضییع می‌نمایند.
نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض‌عنه با قواعد شرعی مذکور و همچنین تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها و همچنین با توجه به سابقه ابطال این گونه مصوبات در رأی شماره ۳۴۶ ـ ۲۳/۱۰/۱۳۸۰ و ۱۵۳ـ ۳۰/۲/۱۳۹۲ و ۱۹۵۸ ـ ۱۱/۱۲/۱۳۹۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای گلستانی فرد
فرماندار محترم شهرستان مشهد
موضوع: عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب
سلام علیکم
با احترام، لایحه شماره ۱۷۴۵۹۴/۲۱ـ ۲۱/۱۰/۱۳۹۳ در ارتباط با عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب در جلسه علنی مورخ ۲۹/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح شده و به شرح زیر به تصویب رسید:
متن مصوبه:
«ماده واحده: به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می‌شود عوارض ورود به محدوده قطعات تا مساحت ۲۰۰۰ (دو هزار) مترمربع از اراضی محدوده خین عرب، مطابق نقشه (مهر شده توسط شورای اسلامی شهر مقدس مشهد) را بر اساس ۳۵% قیمت کارشناسی روز برای زمینهای مشاعی، قولنامه‌ای یا زمینهایی که واگذاری سهم شهرداری زیر حد نصاب تفکیک می‌باشد، دریافت نماید.
۱ـ حوزه درآمدی بافت مسکونی ساخته شده سه و بقیه محدوده خین عرب حوزه درآمدی دو می‌باشد.
۲ـ شهرداری مشهد مقدس موظف است مجوزهای لازم را از مراجع ذیصلاح اخذ نماید.
۳ـ هرگونه اقدام در خصوص اراضی محدوده خین عرب، منوط به ذکر نام یا شماره این مصوبه خواهد بود.»
بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم‌الاجراست.ـ نایب رئیس شورای اسلامی شهر مشهد»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۱۰۲۶۰/۹۴/۴/ش ـ ۲۵/۷/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه ۹۴/۵۳۲
سلام علیکم
با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۲۸۰ مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره ۲۳۰۱/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب به استحضار می‌رساند:
شاکی که وکیل دادگستری می‌باشد و سابقاً از کارشناسان و مشاوران حقوقی شهرداری بوده از ابتدای سال ۱۳۹۳ به صورت هدفمند برای پانزدهمین بار است که ابطال یکی از مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در اغلب دادخواستها مسایل خلاف واقع مطرح کرده است.
اما در دفاع از مصوبه معترض‌عنه معروض است: تبدیل املاک بزرگ مقیاس به خصوص زمینهای با کاربری کشاورزی به املاک ریزدانه به دلیل عدم رعایت اصول و ضوابط شهرسازی و صرفاً با هدف کسب منافع اقتصادی توسط سرمایه داران و صاحبان املاک بزرگ انجام می‌شود که این امر علاوه بر ایجاد مشکلات عمده در زمینه مسایل شهرسازی و مدیریت شهری به ویژه در بافت حاشیه شهر، ارائه خدمات از سوی شهرداری‌ها را نیز با موانعی مواجه می‌نماید. با توجه به اینکه در گذشته برای جلوگیری از ریزدانه شدن قطعات در اراضی پهنه خین عرب و حفظ حقوق شهروندان، عوارض ورود به محدوده بر اساس مصوبات مربوط به عوارض ورود به محدوده در قالب تفاهم‌نامه دریافت می‌شده است، به منظور تسریع در پاسخ گویی به املاک با مساحت کمتر از حد تفکیک و همچنین تعیین تکلیف اراضی قولنامه‌ای مقرر شد تا به شرح مصوبه شماره ۲۳۰۱/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۲/۱۳۹۴ اقدام گردد. در محدوده اراضی خین عرب با مساحت ۳۴۴۶۸۲۰ مترمربع (۳۴۴ هکتار) که کاربری آن کشاورزی می‌باشد قطعاتی وجود دارد که بدون پرداخت حق تفکیک و عوارض ورود به محدوده صرفاً به صورت غیرقانونی به قطعات کوچکی تقسیم شده و توسط مالکان قولنامه‌ای ساخته شده‌اند و در حال حاضر به صورت کارگاه، مراکز تجاری و منزل مسکونی مجزا محل کار و سکونت افراد و خانواده‌های زیادی می‌باشند. در چنین شرایط این خانواده‌ها از خدمات شهری به دلیل عدم تعیین تکلیف ملک مسکونی بی‌بهره‌اند و شهرداری نیز برای ارائه خدمات دچار مشکل خواهد بود و عملاً محلی برای در نظر گرفتن سرانه فضاهای عمومی و خدماتی و سرانه شوارع و معابر و دریافت قدرالسهم شهرداری وجود ندارد.
به همین دلیل شهرداری مشهد مقدس لایحه اخذ ۳۵% قیمت کارشناسی روز برای فقط زمینهای مشاعی و قولنامه‌ای یا زمینهایی که واگذاری سهم شهرداری زیر حد نصاب تفکیک می‌باشد را پیشنهاد نمود که اعضای شورای اسلامی شهر مشهد مقدس نیز با درایت کامل و عدم مغایرت با قانون و به استناد بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ اقدام به تصویب آن نمود. قضات مستحضرند که در غیراین صورت هیچ کدام از املاک مورد اشاره در شرایط فعلی شان قادر به تأمین قدرالسهم شهرداری (با توجه به ساخت و سازهای انجام شده) نیستند و شهرداری نیز با توجه به نبود عرصه کافی امکان ارائه خدمات شهری شامل فضای سبز، خیابانها و …) را نخواهد داشت که تبعات این موضوع ایجاد حاشیه شهر و مسایل نامطلوب امنیتی و بهداشتی را به دنبال خواهد داشـت.
این مصوبه تنها راهکار به دست آمده در خصوص حل مشکل شهروندان است که با استقبال آنان نیز روبرو شده است. با اجرای این مصوبه درآمد ناشی از اخذ ۳۵% قیمت کارشناسی روز، جهت تملکات لازم برای اجرای طرح‌های شهرداری مصرف می‌شود و بدین ترتیب روند پاسخگویی به املاک متقاضی منطقه خین عرب سرعت قابل ملاحظه‌ای خواهد گرفت. البته در بند ۲ مصوبه معترض‌عنه شهرداری مکلف شده است تا نسبت به اخذ مجوزهای لازم از جمله کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای ارائه پایانکار به املاک متقاضی اقدام نماید.
شاکی به برخی قواعد فقهی اشاره کرده است و مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را مغایر این قواعد دانسته و خلاف شرع می‌داند که اعلام می‌دارد دریافت عوارض ورود به محدوده به هیچ وجه منافاتی با تسلط مالکانه و حق مالکیت اشخاص نداشته و مالکیت شرعی، رسمی و قانونی افراد بر اموال خود برای همه اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله شورای اسلامی شهر مشهد مقدس لازم و قابل احترام می‌باشد. هدف شورا از تصویب این عوارض جنبه درآمدی نبوده بلکه راهکاری در راستای حل مشکل شهروندان برای پاسخگویی سریعتر و همچنین تشویق ایشان برای تعیین تکلیف املاک و مستحدثات و جلوگیری از تبعات منفی متعدد حاشیه‌نشینی شهر شامل مشکلات حقوقی نقل و انتقال املاک قولنامه‌ای، مسایل زیست‌محیطی ناشی از عدم ارائه خدمات توسط شهرداری، مشکلات امنیتی و اجتماعی بافت نابسامان این منطقه می‌باشد. در خصوص ادعای شاکی مبنی بر نقض تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها توسط شورای اسلامی شهر مشهد مقدس معروض است:
در تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مقرر گردیده در صورت تقاضای مالک برای استفاده از مزایای ورود به محدوده شهری، می‌باید علاوه بر تأمین اراضی مورد نیاز جهت تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی و آماده‌سازی زمین، معادل بیست درصد از خالص زمین را نیز به شهرداری واگذار نماید و با عنایت به اینکه خدمت عمومی دقیقاً در طرح جامع و تفصیلی شهرها دارای مصادیق خاص خود می‌باشد و از طرفی تفکیک اراضی بر مبنای ضوابط طرح‌های جامع و تفصیلی یکی از مهمترین مصادیق استفاده از مزایای ورود به محدوده خدمات شهری خواهد بود به همین دلیل نیز در تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها به موضوع تأمین اراضی مورد نیاز جهت فضاهای خدمات اشاره شده است. اگر شهرداری حقوق مزایای ورود به محدوده را مستقل از میزان زمین موضوع تبصره ۳ و ۴ ماده ۱۰۱ اصلاحی دریافت نماید و هر کدام را به صورت مجزا محاسبه نماید در این صورت درصد قابل توجهی از زمین مالک باید به شهرداری واگذار شود به عبارت دیگر سرانه‌های طرح جامع و تفصیلی شهر در خصوص محاسبه تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی به علاوه ۲۰ درصد خالص موضوع تبصره ۴ ماده واحده بالغ بر ۵۶ درصد خواهد بود و از طرفی اگر مالک همین زمین را نیز تفکیک نماید بر اساس گفته خود شاکی باید ۴۳ درصد ملک را به شهرداری واگذار نماید که جمعاً ۹۹ درصد خواهد بود که به هیچ عنوان با عدالت سازگاری نخواهد داشت لذا شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در جهت جلوگیری از ورود زیان بیشتر به مالکین اقدام به تصویب ماده ۳۷ از دفترچه ضوابط درآمدی نموده و مقرر شده شهرداری جهت مزایای ورود به محدوده و انجام عملیات تفکیک حداکثر ۷۵/۴۳ درصد از زمین را دریافت و مجوز تفکیک را صادر نماید و بنا به دلایلی که بیشتر ارائه شد مصوبه معترض‌عنه را جهت مساعدت بیشتر به شهروندان و حل مشکلات جاری ایشان و منطقه به تصویب رسانید که تنها ۳۵% از ارزش روز ساختمان را شامل می‌شود و حتی کمتر از ۷۵/۴۳ درصد قبلی نیز می‌باشد. بنابراین ملاحظه می‌فرمایید نه تنها در حق مالکین اجحافی صورت نگرفته بلکه این مصوبه به نفع مردم بوده و نهایت مساعدت را در حق مردم اعمال کرده است که بذل عنایت ویژه هیأت به این مهم را تقاضامند است.
در پایان ضمن ارائه لایحه دفاعیه فوق که مؤید قانونی بودن مصوبه شماره ۲۳۰۱/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس می‌باشد مستدعیست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست شاکی عنایت نموده و شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را در پیشبرد اهداف والای مدیریت شهری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند.»
در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره ۲۳۰۱/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد با شرع مقدس اسلام، قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۶۸۹/۱۰۲/۹۵ ـ ۵/۵/۱۳۹۵ اعلام کرده است که:
«اگر چه قانون حق جعل عوارض را به شورای اسلامی شهرداده است اما نظر به اینکه شاکی مدعی شده در خصوص مورد بحث این حق به واسطه تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۷ تقیید می‌گردد، علیهذا در این صورت اخذ عوارض چون بدون مجوز قانونی است خلاف موازین شرع می‌باشد. البته تشخیص خلاف قانون بودن با آن دیوان است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۷/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها مصوب سال ۱۳۶۷ مراجع قانونی می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ۲۰% از اراضی آن‌ها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرح‌های موضوع قانون و همچنین اراضی عوض طرح‌های نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت کنند. نظر به اینکه در مصوبه ۲۹/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد که طی شماره ۲۳۰۱/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۲/۱۳۹۴ ابلاغ شده به جای ۲۰% اراضی، ۳۵% بهای اراضی به عنوان عوض دریافت می‌شود، این حکم مغایر تبصره ۴ قانون فوق‌الذکر است و با لحاظ نظریه شماره ۱۶۸۹/۱۰۲/۹۵ ـ ۵/۵/۱۳۹۵ قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان، چون مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون تشخیص شد مغایر شرع نیز می‌باشد با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و تبصره ۲ ماده ۸۴ و مواد ۸۷ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، حکم بر ابطال مصوبه از تاریخ تصویب آن صادر می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
