رأی شماره ۶۶۶ مورخ ۱۳۹۶/۷/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: وضع عوارض در صلاحیتِ شوراهای اسلامی شهر می‌باشد و شهرداریها در این امر هیچ‌گونه صلاحیتی ندارند
تاریخ دادنامه: ۱۸/۷/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۶۶۶ کلاسه پرونده: ۹۵/۴۷۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی محرابی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال متمم صورتجلسه مورخ ۲۰/۱۰/۱۳۸۸ کمیسیون حل اختلاف شهرداری منطقه یک تهران
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال متمم صورتجلسه مورخ ۲۰/۱۰/۱۳۸۸ کمیسیون حل اختلاف شهرداری منطقه یک تهران «در خصوص نحوه تعیین عوارض» را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، شهرداری منطقه ۱ تهران در راستای صدور پروانه و پایانکار ساختمانی اقدام به صدور مصوبه «متمم صورتجلسه ۲۰/۱۰/۱۳۸۸ ـ۲۰/۱۰/۱۳۸۹» نموده که در آن نسبت به تعیین ضرایب عوارض ساختمانی و تغییر و نوع و میزان آن اقدام نموده که خارج از صلاحیت و حدود اختیارات و برخلاف قوانین و مقررات مربوطه به شرح لایحه پیوستی می‌باشد.
هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: درخواست ابطال مصوبه «متمم صورتجلسه ۲۰/۱۰/۱۳۸۸ ـ ۲۰/۱۰/۱۳۸۹» شهرداری منطقه یک
با سلام
احتراماً به استحضار می‌رساند شهرداری منطقه یک تهران در راستای صدور پروانه و صدور پایانکار ساختمانی که از وظایف ذاتی ایشان می‌باشد اقدام به صدور مصوبه «متمم صورتجلسه ۲۰/۱۰/۸۸ ـ ۲۰/۱۰/۱۳۸۹» نموده که در آن نسبت به تعیین عوارض ساختمانی و نوع و میزان و نحوه محاسبه آن جهت املاک مسکونی و اداری و راسته‌های تجاری که مطابق قانون از وظایف قانونی شورای اسلامی شهر (انجمن شهر) که با عنایت به موارد ذیل‌الذکر برخلاف قانون و مقررات مرتبط می‌باشد:
دلایل و مستندات خلاف قانون:
۱ـ طبق قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ عوارض و نحوه وصول آن و ماده ۱ و ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوبه ۱۳۷۸ موضوع تعیین عوارض ساختمانی فقط توسط شورای اسلامی شهر تعیین و شهرداری فقط ماذون است تا بر اساس آن ضرایب از شهروندان عوارض وصول نماید. (در این مصوبه کارمندان شهرداری منطقه یک تهران اقدام به تغییر ضرایب مصوبات قانونی شورای شهر نموده‌اند!) (به عنوان مثال خوانده عوارض یک واحد کسری پارکینگ تجاری را معادل A ۹۰ تعیین، در صورتی که مطابق مصوبه پنجاه و پنجمین جلسه رسمی علنی فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران (دوره سوم) مورخ ۱۳/۸/۱۳۸۶ این میزان A ۴۵ می‌باشد.) ( A ارزش واگذاری یک مترمربع تراکم مازاد می‌باشد.)
۲ـ به موجب ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها عوارض وجوهی هستند جزء منابع درآمدی شهرداریها که وضع، لغو یا تغییر نوع و میزان آن طبق بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداری بنا به پیشنهاد شهرداری و تصویب آنها طبق بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ از وظایف شورای اسلامی شهر می‌باشد که پس از تصویب شورا توسط شهرداری محاسبه و وصول می‌گردد. همچنین مطابق ماده ۷۴ قانون شهرداری، با تصویب شورای اسلامی شهر، شهرداری آیین‌نامه اجرایی وصول عوارض را تدوین و تنظیم می‌نماید.
۳ـ مطابق مفاد دادنامه شماره ۵۹ ـ ۹/۴/۱۳۷۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، دبیر شورای نگهبان در خصوص موضوعی مشابه طی نامه شماره ۸۴ـ ۱۰/۱۳۷۴ و ۰۵۶۹/۲۱/۷۵ ـ ۲۶/۲/۱۳۷۵ اعلام داشته‌اند عطف به نامه شماره ۵/۱۵۹۷۲ـ ۲۹/۵/۱۳۷۴ موضوع ادعای خلاف شرع بودن بند (۲) بخش دوم و بند (۵) بخش سوم دستورالعمل آماده‌سازی اراضی متعلق به نهادها، ارگانها، تعاونیها و اشخاص حقیقی و حقوقی در کلیه شهرها و شهرکهای کشور در جلسه مورخ ۱۳/۱۰/۱۳۷۴ فقهای شورای نگهبان مطرح و مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر آقایان فقها بدین شرح اعلام می‌گردد: «در صورتی که دریافت وجه در مورد سوال فقط به موجب دستورالعمل و آیین‌نامه انجام گیرد، نه به موجب قانون، با موازین شرعی مغایر است.» لذا اخذ وجوه مازاد بر قانون (مصوبات شورای شهر تهران) به طریق اولی فاقد وجاهت قانونی و مغایر با موازین شرعی می‌باشد. ضمناً دادنامه شماره ۳۵۴ الی ۳۵۸ ـ ۱۴/۱۱/۱۳۸۰ صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم وجود اختیار شهرداری من باب تعیین عوارض ساختمانی بوده که مشخص می‌نماید تعیین عوارض خارج از حدود اختیار خوانده بوده و صرفاً در اختیار شورای اسلامی شهر تهران می‌باشد. همچنین دادنامه شماره ۵۶۳ سال ۱۳۹۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکتهای دولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوطه تعیین شده یا می‌شود را ممنوع کرده است. النهایه با امعان نظر به کلیه موارد مارالذکر، ابطال مصوبه «متمم صورتجلسه ۲۰/۱۰/۸۸ ـ ۲۰/۱۰/۱۳۸۹» شهرداری منطقه ۱ تهران را از محضر آن هیأت خواستارم.»
متن متمم صورتجلسه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«پیرو مصوبه مورخ ۲۰/۱۰/۱۳۸۸ در خصوص نحوه محاسبه و اخذ عوارض تجاری و اداری و تراکم مسکونی در قالب سرمایه‌گذاری مالک و به منظور ترغیب مالکین و سرمایه‌گذاران به احداث و توسعه بناهای مختلط و خدماتی در سطح شهر و گسترش راسته‌های کار و فعالیت از تاریخ ۲۰/۱۰/۱۳۸۹ عوارض تجاری و اداری و تراکم مسکونی به شرح زیر در دو برگ تنظیم گردید:
عوارض تغییرکاربری مسکونی پس از تدقیق پهنه بر مبنای A ۵/۱ از عرصه اخذ خواهد شد.
در صورت تأیید شورای معماری و برنامه‌ریزی و تثبیت جهت اخذ عوارض کسری پارکینگ مسکونی عوارض بر اساس (ضریب محله × ۰۰۰/۰۰۰/۳۵۰ ریال) اخذ خواهد شد.
در خصوص املاک واقع در گروه چهارم در صورت پرداخت نقد عوارض تغییر کاربرد با اعمال ضریب محله محاسبه خواهد شد.
در صورت پرداخت نقدی، عوارض براساس گروه با یک درجه کمتر محاسبه خواهد شد (املاک واقع در گروه چهارم از شمول این بند مستثنی می‌باشد.)
در خصوص املاکی که درخواست احداث بنا براساس ضوابط پارکینگهای طبقاتی (صورتجلسه شماره ۴۳۶ کمیسیون ماده ۵) را دارند، تجاری مجاز مذکور در صورت جلسه براساس A ۱۶ و مازاد بناهای انتفاعی براساس جدول فوق محاسبه می‌گردد.
در خصوص املاکی که درخواست احداث بنای تجاری در قالب امتیازات تشویقی بناهای سینمایی، فرهنگی و ورزشی دارند، به میزان متراژ تجاری تعلق گرفته ناشی از کاربریهای سینمایی، فرهنگی و ورزشی با ضریب A ۱۶ و مازاد بناهای انتفاعی براساس جدول فوق محاسبه می‌گردد.
تعیین تراکم مجاز در املاک تجاری و اداری بر اساس مساحت مفید کاربردها صورت می‌گیرد و اخذ عوارض مازاد تراکم براساس مجموع مساحت مفید و غیرمفید ملاک عمل می‌باشد.
به منظور تشویق سرمایه‌گذاران در احداث مجتمع‌های بزرگ تجاری و اداری و مسکونی جهت املاکی که مبلغ کل عوارض آن بیش از ۲۰ میلیارد تومان می‌باشد، علاوه بر تسهیلات فوق تسهیلات تشویقی با پیشنهاد شورای معماری، برنامه‌ریزی و تثبیت و تائید شهردار منطقه قابل لحاظ می‌باشد.
با توجه به اینکه املاک مسکونی جزء تراکم لحاظ نمی‌گردد و صرفاً تراکم مفید مسکونی ملاک عمل می‌باشد و به منظور رعایت سقف تراز اعطاء مازاد تراکم مسکونی به شرح زیر جهت کلیه املاک با عرض گذر بیشتر یا مساوی ۶ متر امکان‌پذیر است که عوارض به شرح زیر خواهد بود.
…
در صورت تشخیص ملک به صورت باغ وتدقیق پهنه، صدور پروانه براساس تراکم پهنه و رعایت سطح اشغال باغات و تعیین تکلیف تعداد طبقات از تقسیم تراکم پهنه بر سطح اشغال و لحاظ طبقه تشویقی مذکور در آیین‌نامه ماده ۱۴ ملاک اقدام می‌باشد. (در این حالت نیز تراکم مفید مسکونی ملاک عمل است).
در خصوص برج باغ‌ها (باغ مسکونی) تسهیلات تا سقف ۹ طبقه مسکونی روی همکف یا ۱۰ طبقه مسکونی روی زیر زمینها قابل اقدام می‌باشد.
…
املاکی که از نظر رعایت اصلاحی جزء طرح‌های اولویت‌دار باشد یا در باقیمانده ملک پس از اصلاحی صرفاً به صورت مجموعه تجاری اداری درخواست اخذ مجوز داشته باشند به‌منظور تشویق مالکین به رعایت اصلاحی در ازاء میزان جزء گذر مساحت تجاری و اداری به‌صورت زیر به مالکین اعطاء می‌گردد و محاسبه کلیه پارامترها از جمله تراکم، تراکم پایه مالی و سطح اشغال همچنان براساس مساحت ملک طبق سند مالکیت صورت می‌گیرد.
مساحت تجاری معاف از پرداخت عوارض پذیره و کاربرد = × مساحت عرصه واقع در طرح
مساحت اداری معاف از پرداخت عوارض پذیره و کاربرد = × مساحت عرصه واقع در طرح
هرگونه توافق قبلی که منجر به پرداخت کامل نقدی یا اقساطی عوارض متعلقه شده باشد از شمول مصوبه فوق خارج خواهد بود و سایر توافقات قبلی به قوت خود باقی و قابلیت محاسبه و پرداخت براساس این مصوبه خواهد بود. اعتبار این مصوبه فعلاً تا زمان ابلاغ طرح تفضیلی جدید منطقه یک و تا پایان سال جاری می‌باشد.
با توجه به اینکه سطوح راه پله و آسانسور در املاک مسکونی جزء تراکم لحاظ نمی‌گردد و صرفاً تراکم مفید مسکونی ملاک عمل می‌باشد و به منظور رعایت سقف تراکمی مجاز اعطاء مازاد تراکم مسکونی به شرح زیر جهت کلیه املاک با عرض گذر بیشتر یا مساوی ۶ متر امکان پذیر است که عوارض به شرح زیر خواهد بود.
…
در صورت تشخیص ملک به صورت باغ و تدقیق پهنه، صدور پروانه براساس تراکم پهنه و رعایت سطح اشغال باغات و تعیین تکلیف تعداد طبقات از تقسیم تراکم پهنه بر سطح اشغال و لحاظ طبقه تشویقی مذکور در آیین‌نامه ماده ۱۴ ملاک اقدام می‌باشد. (در این حالت نیز تراکم مفید مسکونی ملاک عمل است).
درخصوص برج باغ‌ها (باغ مسکونی) تسهیلات تا سقف ۹ طبقه مسکونی روی همکف یا ۱۰ طبقه مسکونی روی زیرزمینها قابل اقدام می‌باشد.
…
املاکی که از نظر رعایت اصلاحی جزء طرح‌های اولویت‌دار باشد یا در باقیمانده ملک پس از اصلاحی صرفاً به صورت مجموعه تجاری اداری درخواست اخذ مجوز داشته باشند به منظور تشویق مالکین به رعایت اصلاحی در ازاء میزان جزء گذر مساحت تجاری و اداری به صورت زیر به مالکین اعطاء می‌گردد و محاسبه کلیه پارامترها از جمله تراکم، تراکم پایه مالی و سطح اشغال همچنان براساس مساحت ملک طبق سند مالکیت صورت می‌گیرد.
…
مساحت تجاری معاف از پرداخت عوارض پذیره و کاربرد = × مساحت عرصه واقع در طرح
مساحت اداری معاف از پرداخت عوارض پذیره و کاربرد = × مساحت عرصه واقع در طرح
…
هرگونه توافق قبلی که منجر به پرداخت کامل نقدی یا اقساطی عوارض متعلقه شده باشد از شمول مصوبه فوق خارج خواهد بود و سایر توافقات قبلی به قوت خود باقی و قابلیت محاسبه و پرداخت براساس این مصوبه خواهند بود.
اعتبار این مصوبه فعلاً تا زمان ابلاغ طرح تفضیلی جدید منطقه یک و تا پایان سال جاری می‌باشد.»
در پاسخ بـه شکایت مـذکور، مدیرکل حقوقی شهرداری تهران بـه موجب لایحه شماره ۱۵۸۳۳۳۵/۳۱۷ـ ۱۴/۱۲/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«پاسخ به دادخواست تقدیمی:
۱ـ با عنایت به ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، خواسته شاکی منبی بر ابطال متمم صورتجلسه کمیسیون حل اختلاف شهرداری منطقه یک و اعتراض مشارالیه به نحوه تعیین عوارض، قابلیت طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را ندارد و رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.
۲ـ به موجب ماده ۷۷ قانون شهرداری (مصوب ۱۳۳۴ اصلاحی ۱/۵/۱۳۹۵)، رفع هرگونه اختلاف میان مودی و شهرداری در مورد عوارض و بهای خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن، به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر (شورای شهر فعلی) ارجاع می‌شود و تصمیم کمیسیون مزبور قطعی است. طبق بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رسیدگی آن مرجع به اعتراضات و شکایات از آراء قطعی کمیسیونهایی مانند کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری مقرر گردیده است. لذا اعتراض شاکی نسبت به نحوه تعیین عوارض ابتدا قابل طرح در کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری می‌باشد، متعاقباً، رأی قطعی کمیسیون مذکور قابل شکایت در شعب بدوی دیوان عدالت اداری است.
۳ـ شاکی مستندی که مغایرت مصوبه موضوع شکایت با قانون یا شرع باشد را ارائه ننموده‌اند. لذا مستند به ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، دعوای مطروحه قابلیت طرح و رسیدگی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را ندارد.
۴ـ صورتجلسه ۳۳۶ کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، در راستای رفع موانع و مشکلات شهروندان، به تصویب رسیده و به موجب دادنامه شماره ۳۳۳ـ۷/۵/۱۳۹۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و رأی مورخ ۵/۱۰/۱۳۹۵ هیأت تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری، مورد تأیید قرار گرفت. صورتجلسه مورخ ۲۰/۱۰/۱۳۸۸ کمیسیون حل اختلاف شهرداری منطقه یک و همچنین متمم صورتجلسه مذکور (موضوع شکایت مطروحه)، در خصوص نحوه محاسبه و اخذ عوارض تجاری و اداری جهت توافق با مالکین و تثبیت بنا و در راستای صورتجلسه ۳۳۶ کمیسیون ماده ۵ تنظیم گردیده و مغایر قانون نمی‌باشد. ضمن اینکه کلیه توافقات حاصله فی مابین شهرداری و مالک وقت، مستند به ماده ۱۰ قانون مدنی وفق ضوابط و مقررات قانونی تنظیم شده است و مالک فعلی (شاکی) به عنوان وکیل مالک قبلی ذیل کلیه توافقنامه‌ها را امضا نموده‌اند. ضمن اینکه رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها از مسائل حقوقی بوده و می‌باید به صورت ترافعی در محاکم دادگستری مورد رسیدگی قرار گیرد، لذا دعوای مطروحه مستند به ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و آراء وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قابلیت طرح و بررسی دیوان عدالت اداری را ندارد.
۵ـ آراء وحدت رویه مورد استناد شاکی هیچ گونه ارتباطی با موضوع شکایت مشارالیه ندارد. علی‌الخصوص دادنامه شماره ۵۹ ـ ۹۴/۱۳۹۵ در خصوص ابطال برخی از بندهای دستورالعمل آماده‌سازی اراضی متعلق به نهادها، ارگانها، تعاونیها و اشخاص حقیقی و حقوقی در کلیه شهرها و شهرکهای کشور اصدار یافته و شورای نگهبان در خصوص «الزام متقاضیان تفکیک به دادن تعهد در خصوص واگذاری رایگان قسمتی از اراضی ملکی خود به منظور تأمین فضای آموزشی و خدماتی» اظهار نظر نموده است. لذا کلیه توافقات به عمل آمده در پرونده حاضر مبنی بر واگذاری جزء گذر به شهرداری در ازای حقوق مالکانه‌ای که به سبب ضرورت اجرای طرح گذر بیش از حد به مالک پرداخت شده است، هیچ ارتباطی به ضوابط تفکیک که در سال ۱۳۷۵ جهت اراضی متعلق به برخی ارگانها به تصویب رسیده و به موجب رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است، ندارد.
۶ـ طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران در ابتدای سال ۱۳۹۱ جهت اجرا به شهرداری تهران ابلاغ گردید و با توجه به ضوابط طرح تفصیلی جدید شهر تهران اصلاحیه بند ج ماده سوم مصوبه واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان و پارکینگ ابلاغی به شماره ۱۵۶۹۳/۹۸۰/۱۶۰ ـ ۱۴/۹۱۳۸۶ با عنوان «اصلاحیه ضرایب k برای کاربریهای تجاری و اداری مناطق بیست و دوگانه شهر تهران موضوع تبصره یکم ذیل ماده واحده مصوبه «اصلاحیه بند (ج) ماده سوم مصوبه ارزش واگذاری امتیاز تراکم و تعرفه تغییر کاربری ساختمان و پارکینگ»، مصوب یکصد و چهلمین جلسه رسمی ـ علنی فوق‌العاده شورای اسلامی شهر تهران به تاریخ ۲۳/۱۲/۱۳۹۴ به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسید که در حال حاضر ملاک عمل شهرداریهای مناطق می‌باشد، علی هذا، مستند به بند ج ماده ۵۳ و ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری شکایت شاکی قابلیت رسیدگی در آن مرجع را ندارد. بنا به مراتب معنونه از قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعای رد شکایت مطروحه را دارد. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۷/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به عدم وجود جایگاه قانونی برای شهرداری منطقه یک تهران در تصویب مصوبه و با عنایت به اینکه به موجب بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵، وضع عوارض با شوراهای اسلامی شهر می‌باشد و نه شهرداری، بنابراین مصوبه مورد اعتراض به لحاظ خارج بودن از حدود اختیارات شهرداری مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
