رأی شماره ۷۲۰ مورخ ۱۳۹۵/۹/۲۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع ابطال بخشنامه صندوق بازنشستگی کشوری به دلیل اعمال محدودیت در صدور احکام بازنشستگی پیش از موعد کارکنان
تاریخ دادنامه: ۲۳/۹/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۷۲۰ کلاسه پرونده: ۹۴/۸۷۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : آقای مسعود هوشمند
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخشنامه شماره ۱۹۷۲/د/۲۱۰ ـ ۳/۵/۱۳۹۴ صندوق بازنشستگی کشوری
گردش کار : شاکی طی درخواستی که به شماره ۱۰۲۱ ـ ۳/۸/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
ضمن عرض سلام:
احتراماً به استحضار می‌رساند: اینجانب در مهلت مقرره قانونی (۴/۶/۱۳۹۴) ابلاغ حکم بازنشستگی به شماره ۴۱۰۵۹/۴ ـ ۴/۶/۱۳۹۴ را در راستای قانون بازنشستگی پیش از موعد مصوب ۵/۶/۱۳۸۶ و قانون تمدید آن در سال ۱۳۹۰ و بند (ج) تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور صادره توسط سازمان ثبت احوال کشور موضوع مواد ۵۲ و ۵۳ قانون محاسبات عمومی کشور بدون سنوات ارفاقی دریافت کرده‌ام، این ابلاغ طی شماره ۴۸۰۴۰/۱۱/۴ ـ ۲۹/۶/۱۳۹۴ توسط مدیرکل محترم منابع انسانی و پشتیبانی سازمان ثبت احوال ابقاء شده است. به دریافت حکم موصوف برابر قانون بازنشستگی پیش از موعد مصوب ۵/۶/۱۳۸۶ مجلس شورای اسلامی و قانون تمدید آن در سال ۱۳۹۰ که تا تاریخ ۵/۶/۱۳۹۴ دارای مهلت قانونی بوده است به عمل آمده است. مدیرکل محترم ثبت احوال استان هرمزگان طی نامه ۱۴۶۶/۱/۳۵/۱۴ـ ۳/۵/۱۳۹۴ به صندوق بازنشستگی اعلام می‌نماید که با توجه به درخواست اینجانب به استناد بخشنامه شماره ۵۰۹۶۰ ـ ۳/۴/۱۳۹۴ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور موافقت آن سازمان را به این اداره کل اعلام نمایند، که متأسفانه صندوق بازنشستگی با علم و اطلاع کافی از این که موضوع بخشنامه فوق اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد است و با اطلاع از پایان یافتن تاریخ اعتبار قانون فوق در تاریخ ۵/۶/۱۳۹۴، پنج روز بعد از اتمام مهلت قانونی دقیقاً در تاریخ ۱۰/۶/۱۳۹۴ مبادرت به پاسخ دادن می‌نماید و به این شرح پاسخ می‌دهد: … با توجه به اینکه اجرای تصویب نامه‌ها و بخشنامه‌ها و دستورالعملهایی که متضمن بار مالی برای دولت است ….. تا حصول نتیجه اجرای قانون مذکور امکان پذیر نمی‌باشد.
آن گونه که ملاحظه می‌گردد با بهانه‌ای که در متن نامه است، این بخشنامه از اجرای قانون امتناع و نهایتاً حقوق اینجانب با ۲۶ سال و دو ماه سابقه مورد تضییع واقع شده است، خواهشمند است به موارد ذیل توجه به عمل آید:
۱ـ صدور ابلاغ بازنشستگی برای اینجانب در مهلت قانونی یعنی ۴/۶/۱۳۹۴ توسط سازمان ثبت احوال کشور برابر قانون مورد اشاره.
۲ـ استعلام اداره کل ثبت احوال هرمزگان از صندوق بازنشستگی در مهلت قانونی به شماره ۱۴۶۶/۱/۳۵/۱۴ ـ ۳۱/۵/۱۳۹۴
۳ـ ثبت‌نامه اداره کل ثبت احوال هرمزگان در دفتر صندوق بازنشستگی هرمزگان در مهلت قانونی مورخ ۲/۶/۱۳۹۴ تحت شماره ۴۷/۹۲۴
۴ـ ارسال جوابیه خارج از مهلت قانونی صندوق بازنشستگی هرمزگان به شماره ۲۰۴/۹۳۴ ـ ۱۰/۶/۱۳۹۴ به شرح موصوف و مغایرت آن با قانون بازنشستگی پیش از مـوعد و مغایرت آن بـا قانون اساسی در خصوص عـدم اعتبار بخشنامه مغایر با قوانین، همچنین اصل ۴۰ قانون اساسی که اشعار می‌دارد هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیرقرار دهد کما آن که اینجانب حکم بازنشستگی دریافت نموده‌ام و عدم تأمین منابع مالی سازمانی نمی‌تواند بهانه عدم اجرای قوانین باشد. علاوه بر آن، محل تأمین اعتبار بازنشستگی پیش از موعد در بند ج تبصره ۱۸ بودجه سال ۱۳۹۴ لحاظ شده است و بدهکاری صندوق ارتباطی با موضوع فوق نداشته و چنان چه بودجه‌ای هم در این خصوص از قبل در نظر گرفته نشده باشد ارتباطی با بازنشستگان نداشته و مسؤولیت مدنی تأمین آن نیز بر عهده بازنشستگان نیست، علاوه بر آن برابر قانون بازنشستگی پیش از موعد مصوب سال ۱۳۸۶ عده‌ای از بازنشستگان محترم با ارفاق ۵ سال سنوات بازنشسته شده‌اند و حال که قانون اجازه بازنشستگی بدون سنوات ارفاقی را داده است آیا عادلانه است که بنده نتوانم بدون سنوات ارفاقی به حق قانونی خود برسم؟ علاوه بر این دستگاه متبوع من و اینجانب حق سهم صندوق بازنشستگی را در ۲۶ سال و دو ماه سابقه اشتغالم را پرداخته و بدهکار صندوق نیستم علی‌ای‌حال با توجه به مراتب فوق به لحاظ اینکه بخشنامه شماره ۱۹۷۲/د/۲۱۰ ـ ۳/۵/۱۳۹۴ صندوق بازنشستگی کشوری به جای اینکه اشاره به اجرای قانون فوق‌الذکر نماید آمده است به جای آن به اجرای بخشنامه ۵۰۹۶۰ ـ ۳/۴/۱۳۹۴ سازمان مدیریت اشاره کرده و گفته است اجرای تصویب‌نامه و بخشنامه که متضمن بار مالی برای دولت و صندوقهای بازنشستگی مقدور نمی‌باشد با زیرکی به جای اجرای قانون از اجرای بخشنامه صحبت کرده است. چون به خوبی می‌دانسته که بخشنامه نمی‌تواند ناقض قانون باشد و به اصل ۱۳۸ قانون اساسی اشراف داشته است.
اجرای قانون بازنشستگی پیش از موعد که در بند ج تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ تا سقف حداکثر پنج درصد صرفه جویی ناشی از کاهش نیروها که میزان آن به تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌رسد که می‌بایستی از محل بودجه دستگاه اداری متبوع بازنشسته تأمین شود مربوط به پاداش سنوات خدمتی و سایر طلبهای مستخدم بازنشسته نظیر مرخصی‌های استفاده نشده می‌باشد و سازمان ثبت احوال کشور با موافقت و صدور حکم بازنشستگی به شماره فوق تلویحاً با تأمین آن نیز موافقت کرده است و ربطی به تعهدات صندوق بازنشستگی برای صدور حکم و پرداخت حقوق بازنشستگی ندارد.
کما اینکه سازمان ثبت احوال و اینجانب هر دو سهم خود را به صندوق پرداخت کرده‌ایم صندوق قانوناً و شرعاً موظف به برقراری حقوق می‌باشد چه بازنشستگی پیش از موعد، در موعد یا بعد از موعد و عنوان کردن بدهکاری صندوق و داشتن بار مالی بازنشستگان پیش از موعد تنها به خاطر فرار از تعهدات بوده است و هیچ گونه توجیه قانونی در آن متصور نیست.
با توضیحات موصوف و اسناد ضمیمه و مدارک و قوانین موجود من‌جمله بند ۹ اصل ۳ و اصل ۴۰ و اصل ۱۳۸ قانون اساسی و ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال بخشنامه ۱۹۷۲د/۲۱۰ ـ ۳/۵/۱۳۹۴ صادر شده از رئیس محترم صندوق بازنشستگی کشوری به جهت مغایرت با قانون و احقاق حقوق حقه اینجانب که در مهلت قانونی و برابر قانون بازنشسته شده‌ام مورد استدعا است.»
شاکی متعاقباً طی لایحه تکمیلی که به شماره ۱۲۳۰ ـ ۱/۹/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً پیرو شکایت تقدیمی به شماره ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۴۴۹ با ردیف فرعی ۱ ارجاع گردیده است. اعلام می‌نمایم علاوه بر توضیحات مندرج نامه اصلی، در صفحه آخر که صندوق را قانوناً و شرعاً موظف به برقراری حقوق بازنشستگی دانسته‌ام، منظور از واژه شرعاً: چون قوانین کشور اسلامی ما بر اساس شرع مقدس اسلام تدوین گردیده است می‌باشد و خواسته اینـجانب همان قانون اساسی و اصولی که ذکر شد. علاوه بر آن با ۱ـ اصل ۲۹ قانون اساسی ۲ـ قانون عادی: مواد ۷۱، ۷۲، ۷۳، ۱۰۰ و ۱۰۲ قانون استخدام کشوری همچنین با قانون بازنشستگی پیش از موعد دولت مصوب ۵/۶/۱۳۸۶ و قانون تمدید آن و بند ج تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ و آیین‌نامه اجرایی قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت موضوع تصویب نامه شماره ۲۱۳۱۹۱ت۳۸۴۳۴ک ـ ۲۷/۱۲/۱۳۸۶ که در آن اذعان شده پرداخت مابه‌التفاوت حقوق بازنشستگی و کسور بازنشستگی مربوط به سنوات ارفاقی می‌باشد بنابراین پرداخت مابه‌التفاوتها و بار مالی بدون سنوات ارفاقی (مانند بند ج تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ در آن آیین‌نامه تصریح نشده، مغایر است. لذا استدعای رسیدگی و صدور حکم مقتضی برابر قانون عادلانه می‌باشم و شرعاً موردنظر اینجانب نمی‌باشد.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«کلیه معاونتها ـ ادارات کل و مدیریتهای استانی صندوق
موضوع: بازنشستگی پیش از موعد سال ۱۳۹۴
سلام علیکم:
طبق بند (ج) تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور که مقرر گردیده است:
بازنشستگی پیش از موعد کلیه مشمولان قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب ۵/۶/۱۳۸۶ و قانون تمدید آن در دستگاههای اجرایی دولتی با موافقت بالاترین مقام اجرایی دستگاه یا مقام مجاز موضوع مواد (۵۲) و (۵۳) قانون محاسبات عمومی کشور و بدون سنوات ارفاقی مجاز است اجرای این حکم از محل اعتبارات هزینه‌ای مصوب دستگاهها تا سقف حداکثر پنج درصد (۵%) با صرفه جویی ناشی از کاهش نیروها که میزان آن به تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور می‌رسد، قابل تأمین و پرداخت است. لذا با توجه به وضعیت خاص صندوق بازنشستگی کشوری و کسری اعتبار سه هزار میلیارد تومانی برای پرداخت حقوق بازنشستگان در سال ۱۳۹۴ از یک طرف و افزایش تعهدات صندوق بازنشستگی به لحاظ اجرای بازنشستگی‌های زودرس از طرف دیگر اجرای مفاد بنـد مزبور بدون تأمین بار مالی مربوط فراهم نمی‌باشد. مضافاً اینکه در اجرای مواد ۲۸ و ۲۹ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۹۳، تصویب نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعملها در صورتی که متضمن بار مالی برای دولت و صندوقهای بازنشستگی باشد در صورتی قابل طرح و تصویب و اجرا است که بار مالی ناشی از آن در گذشته محاسبه و در قانون بودجه کل کشور تأمین شده باشد لذا صدور احکام بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت در سال جاری و اقدام برای اجرای بخشنامه شماره ۵۰۹۶۰ ـ ۳/۴/۱۳۹۴ معاون محترم رئیس جمهور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور که تصویر آن پیوست می‌باشد صرفاً پس از تأمین اعتبار لازم از سوی دستگاههای اجرایی امکان پذیر خواهد بود، بنابراین مراتب برای تأمین بار مالی مربوط برای صندوق بازنشستگی کشوری به مراجع ذی‌ربط منعکس شده است که پس از حصول نتیجه جهت اقدام لازم متعاقباً به اطلاع خواهد رسید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل امور حقوقی صندوق بازنشستگی کشوری به موجب لایحه شماره ۱۹۴۶۵/ص/۲۳۵ ـ ۲۵/۹/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام واحترام:
بازگشت به کلاسه پرونده ۹۴/۸۷۶ ـ ۲۴/۸/۱۳۹۴ متضمن دادخواست آقای مسعود هوشمند در مقام دفاع به استحضار می‌رساند:
به طوری که عنایت دارند بازنشستگی پیش از موعد متضمن ایجاد بار مالی گزافی برای صندوق بازنشستگی می‌باشد به همین جهت بند (ج) تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور که مقرر کرده است بازنشستگی پیش از موعـد کلیه مشمولان قانون بـازنشستگی پیش از موعـد کارکنان دولت مصوب ۵/۶/۱۳۸۶ و قانون تمدید آن در دستگاههای اجرایی دولتی با موافقت بالاترین مقام اجرایی دستگاه یا مقام مجاز موضوع مواد (۵۲) و (۵۳) قانون محاسبات عمومی کشور و بدون سنوات ارفاقی مجاز است اجرای این حکم از محل اعتبارات هزینه‌ای مصوب دستگاهها تا سقف حداکثر پنج درصد (۵%) با صرفه‌جویی ناشی از کاهش نیروها که میزان آن به تأیید سازمان مدیریت برنامه‌ریزی کشور می‌رسد، قابل تأمین و پرداخت است.
بازنشستگی پیش از موعد موجب می‌شود، علاوه بر وصول منابع (دریافت کسور بازنشستگی) به تناسب سنوات زودرس از موعد مقرر، صندوق مجبور به پرداخت حقوق بازنشستگی غیرقابل پیش بینی گردد.
از آنجا که در اجرای بخشنامه شماره ۵۰۹۶۰ ـ ۳/۴/۱۳۹۴ معاون محترم رئیس‌جمهور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور عنوان کلیه دستگاههای مشمول قانون بازنشستگی پیش از موعد در خصوص اجرای قانون مزبور در سال جاری به موضوع تأمین بار مالی برای صندوق بازنشستگی کشوری اشاره نگردیده است و حال آن که در بند قانونی یادشده این موضوع بالصراحه ذکر شده است و از طرفی به استناد مواد ۲۸ و ۲۹ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۴/۱۲/۱۳۹۳، ایجاد هرگونه تعهد بیمه‌ای که متضمن بار مالی برای دولت و صندوق بازنشستگی باشد، در صورتی قابل طرح و تصویب و اجرا است که بار مالی ناشی از آن در گذشته محاسبه و در قانون بودجه کل کشور تأمین شده باشد» مراتب توسط معاونت محترم حقوقی رئیس جمهور مورد بررسی و مداقه قرار گرفته و به منظور اجرای حکم مقرر در قسمت اخیر بند (ج) تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور در راستای تأمین بار مالی ناشی از اجرای بند مزبور برای صندوق بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی به میزان سنواتی که مشمولین واجد شرایط زودتر بازنشسته می‌شوند پیش‌نویس تصویب نامه‌ای تهیه و طی نامه شماره ۴۵۳۸۱/۲۷۱۵۹ ـ ۱۶/۸/۱۳۹۴ معاونت مزبور جهت طرح و تصویب به دولت ارسال کرده‌اند که هم اکنون در دستور کار دولت قرار دارد و به محض حصول نتیجه، در مورد آن عده از کارکنان دستگاههای اجرایی که تا تاریخ ۵/۶/۱۳۹۴ ابلاغ بازنشستگی آنان صادر شده است تصمیم لازم اتخاذ خواهد گردید. به پیوست تصویرنامـه مزبور جهت مزید اطلاع ارسال می‌گردد. بنابراین و با عنایت به صراحت قانون در خصوص هزینه‌های اجرایی بازنشستگی پیش از موعد در سال جاری بر یادآوری مدیرعامل محترم صندوق طی نامه شماره ۱۹۷۲/د/۲۱۰ ـ ۳/۵/۱۳۹۴ عنوان واحدهای اجرایی صندوق به منظور پاسخگویی به دستگاههای اجرایی ایراد متصور نبوده و تقاضای رد دعوی مطروحه مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳/۹/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با عنایت به اینکه مقنن در بند ج تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۴ و مواد ۲۸ و ۲۹ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۹۳، هیچ‌گونه اختیاری به صندوق بازنشستگی اعطاء نکرده تا از صدور احکام بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت ممانعت کند، بنابراین بخشنامه شماره ۱۹۷۲/د/۲۱۰ ـ ۳/۵/۱۳۹۴ مدیرعامل صندوق بازنشستگی کشوری که صدور احکام بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت، صرفاً به تأمین اعتبار از سوی دستگاه اجرایی موکول کرده است، مغایر قانون بوده و از حدود اختیارات مرجع مصوب آن خارج است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
