رأی شماره ۷۶۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۷۶۹ مورخ۱۳۹۵/۱۰/۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: الف – ابطال اطلاق تبصره ۲ و ۳ مصوبه مورخ ۱۳۸۸/۱/۲۴ شورای اسلامی شهر راور از تاریخ تصویب ب – ابطال ماده ۲۴ و تبصره‌های دیگر آن مبنی بر تعیین جدول دریافت درصد رایگان تأسیسات شهری
تاریخ دادنامه: ۷/۱۰/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۷۶۹ کلاسه پرونده: ۸۹/۳۸۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای غلامعلی هدایتی با وکالت آقایان: صادق سعیدی و مهرداد فرهنگ
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۲۴ و تبصره‌های ذیل آن از مصوبه مورخ ۲۴/۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر راور
گردش کار: آقایان صادق سعیدی و مهرداد فرهنگ به وکالت از آقای غلامعلی هدایتی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۲۴ و تبصره‌های ذیل آن از مصوبه مورخ ۲۴/۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر راور را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً، اینجانبان مهرداد فرهنگ و صادق سعیدی وکلای قانونی آقای غلامعلی هدایتی به استحضار می‌رساند: موکل طبق سند مالکیت شماره ۱۵۳۶۰۱ الف/۸۳ مالک ششدانگ یک قطعه زمین پلاک ثبتی ۱۲۷۷ فرعی از ۱۸۹۳ اصلی واقع در شهرستان راور ـ بلوار اربعین کوچه راه قدیم آسیاب به مساحت ۸۴۰۰ مترمربع داخل در محدوده شهری می‌باشد که با مراجعه به شهرداری شهرستان متقاضی تفکیک قطعه زمین مذکور بوده متأسفانه پس از طی مراحل مقدماتی مسؤولان شهرداری با استناد به ماده ۲۴ مصوبه (موسوم به عوارض ناشی از درصد تأسیسات شهری و افزایش جمعیت) مورخ ۲۴/۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر راور اعلام داشته‌اند که موکل جهت تفکیک زمین خود می‌باید ۲۰% از خام زمین را به صورت رایگان و به عنوان (درصد تأسیسات شهری و ارزش افزوده به شهرداری واگذار نماید). توضیح این که شورای شهر راور در مورخ ۲۴/۱/۱۳۸۸ اقدام به تصویب مصوبه‌ای کرده که بر اساس آن صاحبان اراضی که متقاضی تفکیک زمین خود می‌باشند با توجه به مساحت زمین می‌باید درصدی از آن را به طور رایگان به شهرداری واگذار نمایند. بنابراین از آن جا که مساحت زمین موکل ۸۴۰۰ مترمربع است برابر با بند ۶ ماده ۲۴ مصوبه محکوم به انتقال ۲۰% از زمین خود به صورت رایگان به شهرداری می‌باشد حال گذشته از این امر که اجرای این مصوبه به معنی سلب مالکیت بدون مجوز از شهروندان است و از طرفی همان گونه که اساتید گرانقدر استحضار دارند سلب حقوق مالکانه افراد جامعه از آن چنان اهمیت برخوردار است که نیاز به وضع قاعده و قانون آن هم از سوی مراجع ذی‌صلاح چون مجلس شورای اسلامی و از طرفی مواردی که طبق قانون شهرداری حق تملک اراضی افراد را دارد در قانون مشخص گردیده و همان گونه که ملاحظه می‌شود مصوبه مذکور در موارد ذیل نیز مغایرت آشکار با قواعد شرع و قوانین موضوعه دارد که به استحضار می‌رسد:
اولاً: مصوبه شورای اسلامی شهر راور در الزام اراضی به واگذاری رایگان درصدی از زمین خود به هنگام تفکیک برخلاف اصل مالکیت مشروع و اصل تسلیط بوده و شهرداری شرعاً مجاز به تصرف املاک مردم بدون رضایت آنها نمی‌باشد (الناس المسلطون علی اموالهم و انفسهم) و صرف تقاضای تفکیک املاک شرعاً ایجاد حقی برای شهرداری نمی‌نماید و مواردی که قانون به شهرداری اجازه تصرف املاک شهروندان را داده است محدود و مشخص شده است.
ثانیاً: در ماده ۱۰۱ قانون شهرداریها به صراحت بیان داشته که معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلق به شهرداری است لذا مصوبه شورای اسلامی شهر راور مبنی بر واگذاری بیش از میزان مقرر در ماده ۱۰۱ مغایر با قانون مارالذکر می‌باشد.
مضافاً به این که در تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی شهرداریها مصوبه ۲۹/۸/۱۳۶۷ مجمع تشخیص مصلحت نظام به شهرداریها اجازه داده شده که فقط در قبال موافقت با تقاضای صاحبان اراضی خارج از محدوده شهر در قبال ورود به محدوده شهر تا ۲۰% اراضی را رایگان دریافت نمایند در حالی که در مصوبه معترض‌عنه اعطای بیش از ۲۰% اراضی که از اول هم داخل محدوده شهر قرار داشته‌اند پیش‌بینی شده که در مغایرت با تبصره ۴ قانون مذکور است.
ثالثاً: چنانچه شهرداری برای اجرای طرحهای عمرانی خود نیاز به تملک املاک مردم دارد. در اجرای قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری مصوبه ۲۸/۸/۱۳۷۰ می‌بایست قیمت روز املاک را پرداخت نموده و سپس به تملک آن اقدام نماید. مصوبه شورای اسلامی شهر راور در جهت تملک مجانی زمین اشخاص مغایر با قانون نحوه تقویم ابنیه اراضی مورد نیاز … می‌باشد.
رابعاً: مصوبه شورای شهر راور در الزام مالکین به واگذاری رایگان درصدی از اراضی خود به هنگام تفکیک برخلاف بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شوراها بوده چرا که قانونگذار بر مبنای اصول و قواعد حقوقی شوراها را مجاز به وضع عوارض در چهارچوب قوانین موضوعه کرده است در حالی که شورای شهر راور به شرح صدر لایحه تقدیمی برخلاف قوانین مربوطه و خارج از حیطه اختیارات خود قصد سلب مالکیت اشخاص را دارد.
خامساً: مصوبه شورای اسلامی شهر راور مغایرت آشکار با اصل ۱۰۵ قانون اساسی کشورمان دارد چرا که صراحت این اصل بیان می‌دارد که تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلامی و قوانین کشور باشد و این در حالیست که همان گونه که ملاحظه می‌شود مصوبه مذکور در چنین مورد خلاف صریح با مقررات شرع و قوانین موضوعه دارد.
سادساً: مصوبه شورای اسلامی شهر راور خارج از حدود اختیارات شورا بوده و طبق بند ۱ ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری قابل ابطال در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد. النهایه با توجه به مراتب که به استحضار اساتید گرانقدر رسید ابطال مصوبه غیرقانونی و غیرشرعی شورای اسلامی شهر راور به تاریخ ۲۴/۱/۱۳۸۸ از محضر قضات محترم مورد استدعاست.»
متن مصوبه در قسمت های مورد اعتراض به قرار زیر است:
تبصره۱ـ اراضی تا متراژ دو هزار مترمربع بهای کارشناسی زمین بر اساس درصد مشخص شده در جدول بالا به حساب شهرداری واریز شود.
تبصره۲ـ اراضی از ۲۰۰۰ مترمربع به بالا می‌بایست بر اساس درصد مشخص شده در جدول بالا از مساحت کل زمین از قطعات تفکیکی به شهرداری واگذار گردد.
تبصره ۳ـ مالک یا مالکین اراضی که ملک خود را جهت تفکیک به کمیسیون ماده ۱۰۱ ارائه می‌دهند موظفند علاوه بر درصدهای فوق‌الذکر به شهرداری بهای آن را یا زمین واگذاری می‌نمایند سرانه‌های عمومی و خدماتی آموزشی به فضای سبز، ورزشی فرهنگی مذهبی و غیره بر اساس ضوابط و دستورالعملهای طرح جامع و یا طرح تفضیلی شهر به ارگانهای ذی‌ربط واگذار نمایند.
تبصره۴ـ اراضی تا پنج هزار مترمربع از واگذاری درصد سرانه‌های فوق‌الذکر معاف خواهند بود.
تبصره۵ ـ اراضی که جهت تفکیک به کمیسیون ماده ۱۰۱ ارائه می‌گردند در صورتی که قسمتی از زمین در مسیر طرحهای شهرداری قرار گیرد معادل مساحت زمین در مسیر طرح از درصد سرانه‌های (موضوع تبصره بند ۳) کم گردد.
تبصره: بهاء کارشناسی برای هر مترمربع زمین موضوع تبصره یک فوق ۵۰ برابر ارزش منطقه‌ای خواهند بود.»
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکیان ارسال شده بود، ایشان به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۱۱۳/۷۱۱/د۴۱ـ ۲۶/۵/۱۳۸۸ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده‌اند که:
«محضر محترم ریاست هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و آرزوی قبولی طاعات و عبادات
احتراماً بازگشت به اخطار رفع نقص مورخ ۲۶/۴/۱۳۸۹ به استحضار می‌رساند: همان گونه که اساتید دانشمند استحضار کامل دارند حتی تصاحب یک متر از املاک شهروندان بدون پیش‌بینی قانونگذار محترم و جز در موارد قانونی مخالف با تمام اصول شرعی و قانونی می‌باشد لذا با توجه به ادله مذکور به شرح دادخواست تقدیمی و مراتب فوق‌الذکر تقاضای ابطال کل ماده ۲۴ مصوبه و کلیه تبصره‌های آن از محضر محترم عزیزان مورد استدعاست.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر راور به موجب لایحه شماره ۸۷۶/۱ـ ۲۵/۱۰/۱۳۸۹ توضیح داده‌اند که:
«هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً: عطف به پرونده شماره ۸۹/۳۸۲ـ ۳/۱۰/۱۳۸۹، (موضوع شکایت آقای غلامعلی هدایتی علیه مصوبه عوارضی سال ۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر راور و درخواست نامبرده جهت ابطال آن)، بدین وسیله دفاعیات و مستندات شورای اسلامی جهت دفاع از مصوبه مورد نظر به شرح لایحه دفاعی ذیل و مدارک پیوست تقدیم می‌شود.
استحضار دارید که شهرداریها نهادهای مردمی هستند که فعالیت و خدمات آنان به صورت مستقیم با امور زندگی روزمره مردم ارتباط دارند و شاید تنها دستگاه اداری هستند که باید اعتبارات مورد نیاز خود را بر اساس خدماتی که ارائه می‌دهند مطابق قوانین و مقررات جاری کشور از شهروندان وصول و در نهایت بر اساس ردیفهای بودجه سالیانه هزینه نمایند. بخشی از این درآمدها، درآمد حاصل از تفکیک و تغییر کاربری املاکی است که خام بوده و تبدیل آنها به صورتی که قابلیت استفاده مسکونی را داشته باشند نیازمند صدور مجوزهای مربوطه و اعمال ضوابط شهرسازی شامل: تعبیه معابر ـ آماده‌سازی و غیره است که با صدور این مجوزها رشد ناگهانی در حدود ۸۵۰ درصد مشمول این املاک می‌شود و پس از تفکیک و تبدیل اراضی دارای کاربری غیرمسکونی به مسکونی وظایفی شامل: شن‌ریزی، آسفالت معابر، ایجاد فضای سبز و تأسیسات مورد نیاز پلاک کوبی و شماره‌گذاری و سایر خدمات روزانه بر دوش شهرداری گذارده می‌شود. قانونگذاران محترم با وقوف بر این موارد در قوانین مربوط به تفکیک اراضی عوارضی را تحت عنوان درصد تأسیسات شهری و عوارض تغییر کاربری بر این املاک وضع کرده‌اند که از ابتدای تأسیس شهرداری راور تا سال ۱۳۸۷ این عوارض بر اساس جدول ضمیمه دریافت و وصول می‌شده، با لغو قانون تجمیع عوارض و بر اساس مصوبه قانون مالیات بر ارزش افزوده وظیفه و اختیار وضع قوانین مربوطه جهت وصول عوارض شهرداریها بر عهده شوراها گذارده شده است که تعرفه عوارض شهرداری راور متناسب با وضعیت درآمدی شهروندان جهت تأمین بخشی از نیازهای اعتباری شهرداری وضع که املاک حاصل از اجرای آن صرف ادای دیون معوقه شهرداری به افرادی می‌شود که سالها قبل املاک آنان در مسیر احداث خیابان قرار گرفته و یا در آینده قرار می‌گیرد. وجوه حاصله نیز تماماً صرف ارائه خدمات روزمره از جمع آوری زباله و تنظیف گرفته تا ایجاد فضای سبز و غیره می‌شود.
ارزش املاک شهر راور پس از زلزله اسفند ماه ۱۳۸۴ راور و زرند به دلیل اعطای هزاران مورد تسهیلات بازسازی به شهروندان به شدت رونق یافته است به نحوی که در طول ۵ سال یاد شده املاک شهر راور با رشد قیمتی حدود ۹۰ درصد مواجه شده‌اند، به همین دلیل بسیاری از ارزشمندترین باغها و فضاهای سبز شهری که برای شهر کویری چون راور حیات بخش هستند بدون رعایت ضوابط مربوطه به سرعت توسط افراد سودجو تخریب و به منظور فروش و تبدیل به مسکن درخواست تغییر کاربری می‌یابند که ملک مورد ادعای آقای غلامعلی هدایتی نیز که استعداد کاملی برای بهره برداری کشاورزی دارد پس از ریشه‌کنی و قطع اشجار ارزشمند و از بین بردن کل آثار کشت و زرع بدون طی مراحل قانونی و بدون در نظر گرفتن تبعاتی که تغییر کاربری آن برای فضای سبز شهری دارد و با اعمال نفوذ مالک که خود در شهرداری مسؤولیت تنظیم و تکمیل و ارسال پرونده‌ها را به کمیسیون بر عهده داشته و مدارکی از تهیه نامه‌ها توسط خود نامبرده (استعلام اوقاف پاراف نامه‌ها توسط نامبرده که قبلاً تقدیم شده است) و سرانجام فریب دادن کمیسیون ماده ۵ تغییر مغایرتهای مسکن و شهرسازی، تغییرکاربری یافته است و مالک در صدد است با ایراد اشکال به مصوبه شورای اسلامی شهر راور از پرداخت حقوق قانونی شهرداری که حق عموم مردم است و به استناد قانون اختیار تصویب آن به شوراهای اسلامی شهرها تفویض شده است شانه خالی نماید. در شرایطی که احداث مسکن در این قطعه ملک و سایر املاکی که به این طریق تفکیک شده است وظایف و هزینه‌های سنگینی را بردوش شهرداری می‌گذارد. وصول این عوارض به عنوان تنها ممر درآمدی شهرداری راور بسیار حیاتی است زیرا شهر راور فاقد هرگونه مشاغل تولیدی و صنعتی، معادن و غیره بوده و پس از لغو قانون تجمیع عوارض شهرداریها از کمکهای دولتی نیز محروم شده‌اند و تداوم خدمات به شهروندان، وابسته به وصول عوارضی است که با بررسی و مطالعه دقیق وضع شده است و در تهیه آن تمامی جوانب مربوطه به نحوی که حقی از شهروندان نیز ضایع نشود، لحاظ شده است لذا با توجه به موارد فوق‌الذکر و بندهای اعتراض وکلای شاکی توضیحات شهرداری به شرح ذیل تقدیم می‌شود. در بند یک شکوائیه وکلای محترم آقای غلامعلی هدایتی عنوان شده است که دریافت عوارض از مالک مغایر اصل مالکیت نامبرده بوده و در جایی از قانون به آن اشاره نشده که این امر به هیچ وجه واقعیت نداشته زیرا مالک به خاطر نیازی که املاک تازه تفکیک به خدمات شهرداری دارند به شهرداری مراجعه و شهرداری با پذیرفتن تمام مسؤولیتهای ناشی از تفکیک که شامل ارائه خدمات مختلف و هزینه بر است تفکیک مالک را انجام می‌دهد و به عهده گرفتن همین هزینه‌های سنگین و مزمن است که قیمت ملک تفکیکی را تا ۱۰ برابر ملک خام افزایش می‌دهد و بر همین اساس مسؤولیت وضع قوانین سازگار با محل به عهده نمایندگان مردم در شوراها نهاده شده است در خصوص بند دوم شکوائیه (ثانیا) به استحضار می‌رساند که شهرداری از بابت تملک کوچه‌ها هیچ نفعی غیراز هزینه‌های گزاف آماده‌سازی آسفالت تهیه نقشه‌های زیر بنایی شهری و غیره عایدش نمی‌شود زیرا کوچه نه قابل فروش و نه قابل استفاده درآمدی هستند و تنها برای عبور و مرور مالکینند و ضمن این که مالک بدون احداث کوچه راهی جهت دسترسی به قطعات تفکیکی ندارد. در خصوص سایر بندها که وکلای محترم با دلایل مخلتف آنها را مغایر با اصل مالکیت مالک و اصول مختلف قانون اساسی بر شمرده‌اند به استحضار می‌رساند که اختیار تصویب مصوبات مورد بحث توسط مجلس محترم شورای اسلامی به شوراها واگذار شده است که این مصوبات پس از وضع و در نهایت تصویب توسط استانداری و عدم مغایرت با قوانین کشور تصویب و ابلاغ می‌شوند. حال با عنایت به موارد فوق استدعا دارد ضمن رد دادخواست نامبرده رأی بر قانونی بودن مصوبه عوارض شورای اسلامی شهر راور صادر فرمایید.»
در خصوص ادعای مغایرت موضوع ماده ۲۴ و تبصره‌های ذیل آن از مصوبه مورخ ۲۴/۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر راور، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۵۰۳۹۴/۳۰/۹۲ـ ۲۳/۲/۱۳۹۲ اعلام کرده است که:
«با توجه به ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب ۲۸/۱/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی اگر چه مصوبه شورای شهر راور مصوب ۲۴/۱/۱۳۸۸می باشد، نمی‌توان این مصوبه را در مواردی که خلاف ماده ۱۰۱ اصلاحی مذکور باشد پس از تاریخ ۲۸/۱/۱۳۹۰ ملاک عمل قرار داد و همچنین نسبت به ماقبل (قبل از مورخ ۲۸/۱/۱۳۹۰) نیز اطلاق دریافت عین اراضی (از دو هزار متر به بالا مذکور در تبصره‌های ۲ و ۳ مصوبه شورای مزبور) بدون موافقت مالک درمواردی که عین زمین مورد نیاز نیست خلاف موازین شرع شناخته شد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۷/۱۰/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۵۰۳۹۴/۳۰/۹۲ـ ۲۳/۲/۱۳۹۲ در خصوص ماده ۲۴ و تبصره‌های آن از مصوبه مورد اعتراض، نظر فقهای شورای نگهبان را به شرح زیر اعلام کرده است: «با توجه به ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب ۲۸/۱/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی، اگر چه مصوبه شورای شهر راور مصوب ۲۴/۱/۱۳۸۸ می‌باشد، نمی‌توان این مصوبه را در مواردی که خلاف ماده ۱۰۱ اصلاحی مذکور باشد، پس از تاریخ ۲۸/۱/۱۳۹۰ ملاک عمل قرار داد و همچنین نسبت به ماقبل (قبل از مورخ ۲۸/۱/۱۳۹۰) نیز اطلاق دریافت عین اراضی (از دو هزار متر به بالا مذکور در تبصره‌های دو و سه مصوبه شورای مزبور) بدون موافقت مالک در مواردی که عین زمین مورد نیاز نیست، خلاف موازین شرع شناخته شد.» در اجرای تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و در جهت تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، حکم بر ابطال اطلاق تبصره ۲ و ۳ مصوبه مورد اعتراض در قبل از ۲۸/۱/۱۳۹۰ و مستند به ماده ۱۳ قانون یاد شده از تاریخ تصویب صادر و اعلام می‌شود.
ب ـ طبق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری، فقط معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلق به شهرداری بوده و در قبال آن وجهی به مالکان پرداخت نمی‌شود و اخذ زمین رایگان یا وجهی از جهت سرانه‌های خدماتی تحت هر عنوانی که باشد طبق آراء متعدد هیأت عمومی از جمله رأی شماره ۱۰۸۶ ـ ۱۰/۹/۱۳۹۴ به لحاظ مغایرت با قانون و خارج بودن از اختیار شورای اسلامی شهرها ابطال شده است، بنابراین ماده ۲۴ مصوبه شورای اسلامی شهر راور و تبصره‌های آن مبنی بر تعیین جدول دریافت درصد رایگان تأسیسات شهری، مغایر قانون و آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
