رأی شماره ۸۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: مصوبه شورای عالی شهرسازی که مقرر داشته بر تمام اراضی با مساحت بیش از یک هزار مترمربع در منطقه ۲۲ شهر تهران به صورت ۳۰% سهم مالکین و ۷۰% سهم شهرداری برای تأمین خدمات عمومی عمل گردد، توسط شورای نگهبان به دلیل غیرشرعی بودنِ مصوبه، ابطال می‌گردد
تاریخ دادنامه: ۲۳/۸/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۸۱۴ کلاسه پرونده: ۹۵/۶۰۶
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقای فریدون قراگوزلو
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱۱ مصوبه مورخ ۵/۸/۱۳۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی به شماره ۳۰۰/۴۱۳۶۴ ـ ۶/۸/۱۳۹۳
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۱۱ مصوبه مورخ ۵/۸/۱۳۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغی به شماره ۳۳۰/۴۱۳۶۴ ـ ۶/۸/۱۳۹۳ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استناد اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ضمن تقدیم دادخواست و ضمائم آن به استحضار می‌رساند: براساس نظر فقهای معظم شورای نگهبان در جلسه مورخ ۲۹/۳/۱۳۹۲ که براساس نامه شماره ۵۱۰۶۷/۳۰/۹۲ ـ ۱/۴/۱۳۹۲ قائم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص مغایرت بند ۳ صورت جلسه شماره ۳۵۷ کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با شرع مقدس اسلام، مبنی بر«تفکیک اراضی و صدور هرگونه پروانه ساختمانی جهت اراضی محدوده منطقه ۲۲ با مساحت بیش از ۱۰۰۰ مترمربع، در صورت عدم تمایل مالکان به واگذاری رایگان ۷۰% اراضی خود به شهرداری منوط به تأمین عرصه و اجرای فضاهای خدماتی و عمومی توسط مالکان ( طبق سرانه‌های طرح جامع مصوب ۱۳۷۰) و براساس میزان واحدپذیری و جمعیت‌پذیری، مجاز خواهد بود»، به شرح زیر اعلام نظر نموده اند:
«بند ۳ صورتجلسه مورد شکایت در مواردی که خلاف ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب ۲۸/۱/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی است، پس از تاریخ مذکور (۲۸/۱/۱۳۹۰) نمی‌تواند ملاک عمل قرار گیرد و همچنین نسبت به ما قبل (قبل از تاریخ ۲۸/۱/۱۳۹۰) نیز اطلاق تأمین اراضی در داخل محدوده و دیگر اراضی بدون موافقت مالک در مواردی که عین زمین مورد نیاز نیست، خلاف موازین شرع شناخته شد»، متعاقباً به موجب دادنامه شماره ۴۸۸ (کلاسه پرونده ۹۱/۱۴۷ ـ ۲۹/۷/۱۳۹۲) هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال آن مصوبه از تاریخ تصویب صادر و اعلام گردیده است).
همچنین در خصوص مغایرت بند ۲۹ ـ ۱۶ ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در مورد منطقه ۲۲ تهران با شرع مقدس اسلام، از حیث الزام به رعایت مفاد بند ۳ صورتجلسه ۳۵۷ کمیسیون ماده ۵، که براساس نامه شماره ۲۶۵/۱۰۲/۹۳ ـ ۳۱/۱/۱۳۹۳ قائم مقام دبیر شورای نگهبان چنین اعلام نظرگردیده که: «بند ۳ مصوبه شماره ۳۵۷ قبلاً توسط فقهای محترم خلاف موازین شرع شناخته شده و مراتب طی نامه شماره ۵۱۰۶۷/۳۰/۹۲ ـ ۱/۴/۱۳۹۲ به آن دیوان اعلام گردیده است و لذا بند ۲۹ ـ ۱۶ از این جهت خلاف موازین شرع می‌باشد»، نیز متعاقباً به موجب دادنامه شماره ۱۰۸۵ (کلاسه پرونده ۹۲/۹۶۸ ـ ۱۰/۹/۱۳۹۴) هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال بند ۲۹ ـ ۱۶ ضوابط و مقررات طرح تفصیلی منطقه ۲۲ تهران از تاریخ تصویب صادر و اعلام شده است. متأسفانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با امضای معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی و دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در مصوبه شماره ۴۱۳۶۴/۳۰۰ ـ ۶/۸/۱۳۹۳ پیرامون عدم انطباق طرحهای جامع و تفصیلی تهران، با علم و اطلاع و آگاهی کامل از اینکه این جریان که فی نفسه یک موضوع واحد بوده ولی تحت عنوان مصوبات و بخشنامه‌های مختلف از طرف مراجع مختلف صادر گردیده بوده، مربوط به یک موضوع واحد واگذاری رایگان اراضی به شهرداری است که قبلاً کراراً تحت مصوبات با شماره‌های مختلف به تصویب کمیسیون و شورای عالی رسیده بوده و توسط هیأت‌عمومی دیوان عدالت و شورای نگهبان کراراً مورد رسیدگی قرار گرفته و خلاف شرع مقدس اسلام شناخته شده و توسط دیوان ابطال گردیده است و توسط شعبات اجرای احکام دیوان به ریاست و اعضای کمیسیون ماده ۵ که همان اعضای سازمانها و وزارتخانه‌های عضو شورای عالی شهرسازی و معماری نیز می‌باشند، ابلاغ گردیده است، متأسفانه در بند(۱۰) آن مصوبه، اقدام به حذف بند ۲۹ ـ ۱۶ ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در مورد منطقه ۲۲ تهران را نموده اند، ولی در بند (۱۱) همان مصوبه بر خلاف نظرات فقهای معظم شورای نگهبان و بر خلاف آراء هیأت دیوان عدالت اداری و بر خلاف موازین شرع مقدس اسلام، مجدداً همان بند باطل شده و خلاف شرع شناخته شده ۲۹ـ۱۶ضوابط و مقررات طرح تفصیلی در مورد منطقه ۲۲ تهران را که مالکین اراضی با مساحت بیش از یک هزار مترمربع در منطقه ۲۲ تهران را اجباراً، ملزم و مکلف به واگذاری رایگان ۷۰% اراضی خود به شهرداری برای تأمین خدمات عمومی شهری می‌نموده، را احیاء و ابقاء کرده اند، که عمل و اقدام آنان، بغیر از بی اعتبار و بی اثر کردن آراء مراجع قانونی و شرعی کشور و اقدام به عملی غیر قانونی و غیر شرعی، هیچ توجیه دیگری ندارد.
با توجه به اینکه قبلاً به این موضوع با شماره مصوبات گوناگون و تکراری شورای عالی شهرسازی و معماری و کمیسیون ماده ۵ که موضوع همه آنها فی نفسه یکی است، ولی با شماره مصوبات مختلف از طرف کمیسیون ماده ۵ یا شورای عالی شهرسازی و معماری تاکنون بارها صادر گردیده و بارها هم ابطال گردیده، و بارها و کراراً در شورای نگهبان و هیأت عـمومی دیـوان عدالت اداری مورد رسیدگی قرار گرفته و موضوع آن کراراً خلاف شرع شناخته شده و ابطال شـده است، ولی هر بار با طرق مختلف بدون توجه و با عدم رعایت آراء علما و مراجع و فقهای معظم و عدم رعایت موازین شرع مقدس اسلام و عدم اجرای آراء دیوان عدالت همان موضوع باطل شده تکراری را توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، جهت پشتیبانی از کمیسیون ماده ۵ و احیاء مصوبات خلاف قانونی آن کمیسیون، مجدداً ابقاء و احیاء نموده اند، و این چرخه گردون همچنان ادامه دارد که هر بار که موضوع مصوبه کمیسیون ماده ۵ در دیوان باطل می‌گردد، متأسفانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به پشتیبانی از کمیسیون ماده ۵ اقدام به ابقاء و احیاء مجدد آن موضوع و آن مصوبه می‌نماید و باید به این وضعیت و این موضوع تکراری که موجب لطمات شدید به اقتصاد کشور و اتلاف وقت مراجع و مقامات و دستگاه‌های رسیدگی کننده به شکایات گردیده، برای همیشه خاتمه داده شود و دیگر تکرار نگردد.
خواهشمندم دستور فرمایید به موضوع این دادخواست که تحت عنوان شهرفروشی و تراکم فروشی لقب گرفته و حرام شرعی می‌باشد و طی سالیان متمادی، عامل اصلی رکود اقتصادی در پایتخت و کشور و موجب توقف ساخت و ساز و غیره، بوده و هست به صورت خارج از نوبت رسیدگی نموده و حکم به ابطال، بند (۱۱) مصوبه شماره ۳۰۰/۴۱۳۶۴ ـ ۶/۸/۱۳۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیرامون عدم انطباق طرحهای جامع و تفصیلی تهران، را صادر و اعلام فرمایند و شورای عالی طرف شکایت و کمیسیون ماده ۵ آن را مکلف به رعایت و اجرای مادام العمر آن حکم در تمام موارد و مصوبات آتی و بعدی فرمایید.»
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«۱۱ ـ تمام اراضی با مساحت بیش از یک هزار مترمربع در منطقه ۲۲ شهر تهران به صورت ۳۰% سهم مالکین و ۷۰% سهم شهرداری برای تأمین خدمات عمومی عمل گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۷۳۰/۳۷۵۰۴ ـ ۵/۸/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
عطف به اخطاریه کلاسه پرونده ۹۵/۶۰۶ در خصوص ارسال دادخواست آقای فریدون قراگوزلو به خواسته ابطال بند ۱۱ مصوبه مورخ ۵/۸/۱۳۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به جهت واگذاری رایگان ۷۰% اراضی به شهرداری تهران برای تأمین خدمات عمومی شهری حسب پاسخ مواصله از دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طی نامه شماره ۱۵۱۸۰۸/۳۱۰/۹۵/د ـ ۲۵/۷/۱۳۹۵ به استحضار می‌رساند:
استنباط خواهان مبنی بر اجبار مالکان بر انتقال و واگذاری مبتنی بر تفسیر شخصی از مصوبه شورای عالی جهت نیل به اهداف مورد نظر بوده است، این برداشت از مصوبه به دو علت خلاف واقع بوده و محکوم به رد است:
نخست آن که بند ۱۱ مصوبه ۵/۸/۱۳۹۳ برابر جواز حاصل از بند ۴ ماده ۲و بند ۵ ماده ۴ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای تصویب «معیارها و ضوابط و آیین‌نامه»های شهرسازی، بوده است و موضوع تعیین «سرانه» مورد نیاز برای کاربریهای خدماتی برای هر شهر امری است که از جنبه فنی و تخصصی برخوردار بوده و خاصه اینکه مصوبات مربوط به تعیین سرانه، با در نظر داشتن جمیع جهات از جمله تعداد جمعیت، موقعیت و شرایط سیاسی و اقتصادی و غیره برای هر شهر تعیین و ابلاغ می‌گردد. از طرفی نظر به اهمیت و جایگاه شهر تهران به عنوان «مرکز» سیاسی، تجاری و خدماتی کشور به لحاظ تأمین سرانه‌های خدماتی از دیگر نقاط کشور از اهمیت بیشتری برخوردار است و تبعاً به دلیل نیاز بیشتر، اراضی زیادتری ـ به اصطلاح علم شهرسازی درصد بیشتری ـ باید به این کاربری اختصاص داده شود.
بنابراین همان گونه که از عنوان مصوبه مورد نظر نیز معلوم است ـ مغایرتهای طرح جامع و تفصیلی ـ در واقع مصوبه مورد نظر در خصوص تعیین سرانه خدماتی با توجه به مغایرتهای به وجود آمده برای منطقه ۲۲ شهر تهران است تا من بعد مهندسان مشاور، شهرسازان و سایر افراد و مراجع ذیصلاح با توجه به آن معیار ـ فارغ از مالکیت ملک و باتوجه به مبانی فنی و تخصصی ـ اقدام به تهیه نقشه‌های طراحی شهری و یا اخذ تصمیمات لازم در آن خصوص نمایند، به همین منظور شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در همان مصوبه (۵/۸/۱۳۹۳) ضمن لغو بند ۱۰ که دقیقاً نظر به انتقال مالکیت به شهرداری داشته، بلافاصله در بند بعدی (۱۱) با استفاده از واژه «عمل» در متن مصوبه، اقدام به تعیین سرانه خدماتی (۷۰%) برای منطقه ۲۲ تهران می‌نماید که این افزایش سرانه متاسفانه به دلیل اقدام شهرداری در گسترش بلند مرتبه سازی و بدون لحاظ برنامه‌های طرح جامع مصوب بوده است که نتیجه این اقدامات انباشت جمعیت کثیری در یک مساحت محدود (منطقه ۲۲) خواهد شد که فراتر از جمعیت پیش‌بینی شده در طرح جامع بوده و این ساکنین اضافه شده به عنوان شهروندان ـ حق خواهند داشت که برابر استانداردهای شهرسازی از حداقل خدمات مورد نیاز بهره‌مند گردند لذا راهی جز افزایش «سهم سرانه» خدماتی نسبت به دیگر کاربریها ـ و نه انتقال ـ برای کل منطقه وجود ندارد که این امر معمول و از الزامات و راه حلهای شهرسازی می‌باشد.
«بند ۱۱ مصوبه ۵/۸/۱۳۹۳ شورای عالی: تمام اراضی با مساحت بیش از یک هزار مترمربع در منطقه ۲۲ شهر تهران به صورت ۳۰% سهم مالکین و ۷۰% سهم شهرداری برای تأمین خدمات عمومی «عمل» گردد.»
دوم اینکه نه تنها اختیار تعیین سرانه‌های خدماتی ـ معیارها و استانداردهای شهرسازی ـ در مواد پیش گفته به شورای عالی به عنوان یک مرجع عمومی و مقرره گذار در امر شهرسازی اعطاء گردیده است که در بررسی تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها و سایر قوانین که بدانها اشاره خواهد شد لزوم این تکلیف تکرار شده است.
«تبصره ـ۴ـ در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده‌های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قـرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ۲۰۵ از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.»
همان گونه که ملاحظه می‌گردد تکلیف مالکین در تبصره ۴ قانون موصوف بر سه اصل استوار است:
۱ـ تعهد مالک بر انجام آماده سازی اراضی.
۲ـ واگذاری سطوح لازم تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی (سرانه کاربری خدماتی).
۳ـ واگذاری ۲۰% از اراضی توسط مالکین برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع قانون
از طرفی:
برابر ماده ۱۵ قانون زمین شهری ـ هرگونه تفکیک و تقسیم اراضی بایر جهت عمران و احداث بنا با رعایت «ضوابط و مقررات» وزارت مسکن و شهرسازی و مواد این قانون بلااشکال است. همچنین در قسمت اخیر ماده ۲۶ آیین‌نامه قانون زمین شهری آمده است: «دستورالعمل تعیین سرانه تأسیسات روبنایی توسط وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود» در مصوبه ۱۰/۳/۱۳۸۹ شورای عالی با عنوان تدقیق تعاریف و مفاهیم کاربریهای شهری و تعیین سرانه آنها آمده است: «شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در جلسه مورخ ۱۰/۳/۱۳۸۹ خود پیرو صورتجلسه مورخ ۹/۳/۱۳۸۹ کمیته فنی، طرح تحقیقاتی تدقیق تعاریف و مفاهیم کاربریهای شهری و تعیین سرانه آنها را بررسی نهایی و پس از اصلاحات مربوطه تصویب نمود.
تبصره۱: سرانه‌های موضوع این مصوبه برای شهرهایی مورد عمل قرار می‌گیرد که ویژگی خاصی از نظر نقش و عملکرد و اقلیم نداشته باشند. در صورتی که در فرآیند تهیه طرح و به استناد مطالعات آن لزوم تغییر در سرانه‌های مصوب برای هر یک از شهرها از سـوی مشاور تهیه کننده تشخیص داده شـود بـا توجیهات فنـی و مستندات لازم می‌تواند در مرجع تصویب کننده طرح مورد توجه و تصویب قرار گیرد.» بنابراین هم از محتوای ماده مذکور هم بنا بر تبصره ۱ مصوبه ۹/۳/۱۳۸۹ شورای عالی می‌توان نتیجه گرفت که تعیین سرانه‌های خاص برای هر شهر از جمله سرانه خدمات عمومی در چارچوب اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بوده و مصوبه مورد نظر خواهان در واقع تعیین سرانه خدماتی برای متخصصان و دست اندرکاران و شهرداری جهت تهیه و اجرای طرحهای شهرسازی و لحاظ خدمات مورد نیاز برای ساکنان منطقه ۲۲ تهران است و لاغیر و این مصوبه فارغ از نوعیت مالکیتها (دولتی، خصوصی و…) براساس موارد مذکور، تهیه و ابلاغ شده است. با توجه به مراتب معنونه استدعای رسیدگی و رد شکایت نامبرده را دارد. در پایان آقای رضا محمدی جهت ثبت لایحه به حضور معرفی می‌شوند.»
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت بند ۱۱ مصوبه شماره ۳۰۰/۴۱۳۶۴ ـ ۶/۸/۱۳۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با شرع مقدس اسلام، دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۵۷۶/۱۰۰/۹۶ ـ ۳۱/۳/۱۳۹۶ اعلام کرده است که:
«۱ـ بند مورد شکایت خلاف شرع دانسته شد.
توضیح این که اگر مراد از بند ۱۱ مورد شکایت آن است که فقط جهت تهیه نقشه به ۷۰% درصد اراضی مردم توجه شود و این به معنای اخذ این اراضی از مردم به صورت مجانی و بدون رضایت ایشان نیست، بند ۱۱ خلاف شرع نمی‌باشد و این مطلب در جواب وزارت راه و شهرسازی آمده است. لکن این استظهار خلاف ظاهر بند ۱۱ است و ظاهر آن، اخذ ۷۰% اراضی مردم به صورت مجانی و بدون رضایت آنان می‌باشد و لذا بند ۱۱ مورد شکایت خلاف شرع می‌باشد.
۲ـ همان گونه که در نامه قائم مقام دبیر شورای نگهبان به شماره ۵۱۰۶۷/۳۰/۹۲ ـ ۱/۴/۱۳۹۲ آمده است با توجه به تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب ۲۸/۱/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی، تکلیف اراضی با مساحت بالای پانصد مترمربع مشخص شده است و لذا قانوناً وجهی برای تصویب بند ۱۱ مصوبه مورد شکایت نبوده و آن مصوبه نمی‌تواند ملاک عمل قرار گیرد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۳/۸/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه مطابق حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، نظر فقهای شورای نگبهان برای هیأت عمومی لازم‌الاتباع است و دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۵۷۶/۱۰۰/۹۶ ـ ۳۱/۳/۱۳۹۶ اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان بند ۱۱ مصوبه شماره ۳۰۰/۴۱۳۶۴ ـ ۶/۸/۱۳۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را مغایر شرع تشخیص داده اند، بنابراین در اجرای احکام قانونی مذکور و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، حکم بر ابطال بند ۱۱ مصوبه شماره ۳۰۰/۴۱۳۶۴ ـ ۶/۸/۱۳۹۳ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران از تاریخ تصویب صادر و اعلام می‌شود. با ابطال مصوبه از بُعد مغایرت با موازین شرعی، موجبی برای اتخاذ تصمیم از حیث مغایرت با قانون وجود ندارد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
