رأی شماره ۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۸۶ مورخ ۱۳۹۶/۲/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال تبصره ۳ ماده ۵ و تبصره‌های ۱ و ۲ ماده ۳۴ تعرفه عوارض شهرداری همدان در سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر همدان
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۲/۱۲ شماره دادنامه: ۸۶ کلاسه پرونده: ۹۴/۵۱۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای عادل فلاح زاده به وکالت از آقای حسین حیدری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۳ ماده ۵ و تبصره‌های ۱ و ۲ ماده ۳۴ تعرفه عوارض شهرداری همدان در سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر همدان
گردش کار:
آقای عادل فلاح زاده به وکالت از آقای حسین حیدری به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۳ ماده ۵ و تبصره‌های ۱ و ۲ ماده ۳۴ تعرفه عوارض شهرداری همدان در سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر همدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً، در اعتراض به قسمتی از مصوبه شورای اسلامی شهر همدان تحت عنوان تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ موضوع تبصره ۳ ماده ۵ و تبصره‌های ۱ و ۲ ماده ۳۴ دایر بر اخذ عوارض و بهای خدمات خارج از چارچوب قانون به استحضار می‌رساند: الف: حسب تبصره ۳ ماده ۵ افرادی که از واحدهای مسکونی به صورت اداری خصوصی استفاده می‌کنند دو برابر جدول شماره ۵ بابت بهره‌برداری از واحدهای مورد نظر محاسبه و وصول گردد…
ب: تبصره ۱ و ۲ ماده ۳۴ که ماحصل آن اخذ بهای خدمات و عوارض حق بهره‌برداری بابت املاک فاقد سابقه تجاری یا پارکینگ تا زمان تعیین تکلیف از سوی مراجع ذیربط است. این در حالی است که: هر دو موضوع فوق در قالب تخلفات ساختمانی بوده و به موجب ماده صد قانون شهرداریها و تبصره‌های آن مرجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی از جمله کاربری غیرمجاز یا خلاف پروانه چه در حالت اداری (موضوع تبصره ماده ۵ مصوبه معترضٌ‌عنه) و چه در حالت تجاری (تبصره‌های ۱ و ۲ ماده ۳۴ مصوبه مذکور) کمیسیون‌های ماده صد می‌باشد که واجد ضمانت اجرای خاص قانونی بوده که حسب مورد و تطابق با هر یک از تبصره‌ها حکم به تعطیلی یا پلمپ، تخریب یا اخذ جریمه در صورت بقاء حالت مذکور صادر خواهد شد. لذا وضع قانون و تعرفه عوارض علی‌حده از سوی شورای اسلامی شهر همدان که اصولاً خارج از صلاحیت شوراها نیز می‌باشد در تضاد با این ماده می‌باشد چه اینکه با لحاظ تکلیف مقرر در ماده صد در خصوص جلوگیری از کاربری خلاف پروانه از طریق ضمانت اجراهای تعیین شده بقاء این گونه واحدها با ذهنیت اخذ عوارض مضاعف خلاف مفاد و فلسفه تصویب ماده صد و تشکیل کمیسیون‌های مربوطه آن می‌باشد. همچنین اخذ هر گونه عوارض بهای خدمات با وصف مذکور اصولاً نقض غرض بوده و صرف نظر از اینکه شهرداری چه نوع خدماتی می‌تواند به واحد کسبی غیرمجاز بدهد تا در قبال آن بهای خدمات اخذ کند تحصیل و وصول هر گونه وجهی در این خصوص نوعی تأیید ضمنی کاربری مغایر و جوازی است بر بقاء و ادامه کار و ایجاد نوعی حق مکتسبه بر آنها است. در این راستا شهرداری همدان با ارسال اخطاریه‌های پیوست که نمونه‌هایی از آن تقدیم می‌شود در صدر اخذ عوارض بر این پایه از مالکین متعدد از جمله موکل بر آمده است که این امر علاوه بر غیرقانونی بودن و خروج از صلاحیت شوراها موجب تحمیل و ورود ضرر و زیان عمده به موکل و سایر شهروندان است و اخذ وجوهی است که مجموع آن رقمی غیرقابل تصور و واجد آثار و تبعات غیرقابل جبران می‌باشد. بر این اساس بدواً تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر توقف عملیات اجرایی و سپس ابطال مصوبه معترضٌ‌عنه مورد استدعاست.»
متن تبصره‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:
ماده ۵ ناظر بر عوارض زیربنای واحدهای اداری و خصوصی است که تبصره ۳ آن به قرار زیر می‌باشد:
«تبصره۳: افرادی که از واحدهای مسکونی به صورت اداری خصوصی استفاده می‌کنند دو برابر جدول شماره ۵ بابت بهره‌برداری از واحد مورد نظر محاسبه و وصول گردد. ضمناً عوارض سالیانه طبق تعرفه محاسبه و وصول خواهد شد. بدیهی است وصول حق بهره‌برداری هیچ گونه حقی از نظر تغییر کاربری برای مودی ایجاد نخواهد کرد. مشروط به عدم مغایرت با ذیل تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها و در طول مدت بهره‌برداری قابل وصول است. »
متن ماده ۳۴ و تبصره‌های ۲ و ۱ آن به قرار زیر است:
«تعرفه مصوب عوارض سال ۱۳۹۳ شهرداری همدان
ماده ۳۴
در خصوص فعالیت آن دسته از املاکی که فاقد سابقه تجاری هستند و در کاربری غیرمجاز قرار دارند چنانچه در مسیر نباشد معادل ps ۵ و چنانچه در مسیر باشد معادل ps ۷ به عنوان بهای خدمات بهره‌برداری تا زمان تعیین و تکلیف از سوی مراجع ذیربط از مالک به صورت سالیانه به علاوه بهای خدمات پسماند دریافت گردد. ضمناً پرداخت این وجوه سابقه‌ای محسوب نشده و هیچ گونه حقی برای مودی ایجاد نمی‌کند.
۱ـ جهت محاسبه عوارض کسب املاکی که دارای پروانه در کاربری مجاز و فاقد پایانکار هستند. در صورتی که واحد مذکور مطابق نقشه و پروانه صادره از شهرداری ساخته شده باشد عوارض سالیانه و سایر عوارض مطابق ۱۳۰% تعرفه محاسبه و وصول گردد.
تبصره۱: در صورتی که واحد مذکور بر خلاف نقشه و پروانه ساخته شده باشد تا زمان تعیین و تکلیف از سوی مراجع ذیربط معادل ps ۵ به عنوان بهای خدمات بهره‌برداری از ملک دارای تخلف دریافت گردد.
تبصره۲: املاک فاقد سابقه تجاری بندهای ۱ و ۲ یا املاکی که طبق پروانه پارکینگ مورد نیاز را تأمین نکرده‌اند تا زمان تعیین تکلیف از سوی مراجع قانونی و تسویه با شهرداری عوارض حق بهره‌برداری از معبر به عنوان پارکینگ، به ازای هر پارکینگ تأمین نشده سالیانه برای املاک واقع در رینگ اول ۰۰۰/۰۰۰/۱۰ ریال و رینگ دوم ۰۰۰/۰۰۰/۸ ریال و رینگ سوم ۰۰۰/۰۰۰/۵ ریال و املاک خارج از رینگ و داخل محدوده ۰۰۰/۵۰۰/۲ ریال محاسبه و وصول گردد. ضمناً در صورت تأمین پارکینگ عوارض مذکور لغو می‌گردد و در مورد واحدهای موضوع تبصره ۱ بند ۳ معادل ۲ برابر عوارض مندرج در این تبصره اخذ شود.
تبصره۳: در صورت تأمین پارکینگ عوارض مذکور لغو می‌گردد. »
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر همدان به موجب لایحه شماره ۳۶۳۶۷۶/۱/۷۰ ـ ۲۵/۷/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: جوابیه دیوان (آقای حسین حیدری)
با سلام:
احتراماً بازگشت به اخطاریه پرونده کلاسه ۹۴/۵۱۴ به شماره پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۹۰۵۸۰۰۲۶ ـ ۲۵/۵/۱۳۹۴ راجع به دادخواست آقای حسین حیدری با وکالت آقای عادل فلاح زاده مراتب بی‌اساسی دادخواست به استحضار می‌رسد:
۱ـ تصویر وکیل از عدم امکان وصول عوارض بهای احداثی جدای از تأسیس ماده ۱۰۰ قانون شهرداری کاملاً اشتباه می‌باشد چرا که آراء کمیسیون ماده صد هم شامل تخریب، هم جریمه و هم در مواردی پلمپ می‌باشد حال چنانچه رأی کمیسیون ماده صد به علت تخلفات ساختمانی دایر بـر جریمه متخلف علاوه بـر پرداخت جریمه بـه جهت ابقاء میزان احداثی مازاد بر پروانه مکلف به پرداخت عوارض مربوطه می‌باشد و این امر هیچ تضادی با محکومیت صادره از کمیسیون ماده صد (در غیراز موارد حکم به تخریب) ندارد به بیان دیگر شان و مقام کمیسیون ماده ۷۷ که در مقام رفع اختلاف فیمابین مودی و شهرداری است با کمیسیون ماده صد که در موارد خاص تخلفات ساختمانی تأسیس گردیده‌اند از هم جدا و مستقل می‌باشند. همان گونه که شاکی هم به پیوست مدارک منضم کرده‌اند عوارض متعلقه بابت زیربنای مورد بهره‌برداری است و بر خلاف اظهارات شاکی به معنای جواز تغییر کاربری نمی‌باشد اتفاقاً وضع عوارض خاص بر موضوع مورد اعتراض مادامی که تغییر کاربری به صورت قانونی انجام نپذیرد امری منطقی است در غیراین صورت شاهد افزایش تخلفات این چنینی خواهیم بود.
۲ـ نکته قابل تامل در دادخواست آن است که هویت و ذی‌نفعی شخص خواهان نامعلوم و اسناد منضم به دادخواست مربوط به اشخاص خارج از اصحاب این پرونده و بی‌ارتباط با موضوع می‌باشند. علی ایحال نظر به مراتب اخیر تقاضای رد دعوای شاکی را می‌نماید.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۲/۱۲ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
الف ـ هر چند مطابق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته بـه آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداریها از جمله وظایف شورای اسلامی شهر می‌باشد، اما نظر به این که تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری است و در خصوص احداث بنا بر خلاف نقشه و پروانه ساختمان و نیز عدم تأمین پارکینگ طبق پروانه تا زمان تعیین تکلیف از سوی مراجع ذیربط قانونی شهرداری خدمت مستقیمی ارائه نمی‌کند تا استحقاق دریافت بهای آن را داشته باشد، بنابراین تبصره‌های ۱ و ۲ ماده ۳۴ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر همدان که در خصوص موارد مذکور بهای خدمات بهره‌برداری تعیین کرده است خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ب ـ به موجب ماده ۵ اصلاحی قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال ۱۳۵۱، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آنها در هر استان به عهده کمیسیون مقرر در ماده ۵ قانون مذکور محول شده است. مطابق شق ۳ ماده ۱ قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب سال ۱۳۵۳ طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهری و نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر، موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هر یک از آنها تهیه و تنظیم می‌شود و بر اساس تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مصوب سال ۱۳۳۴، شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تعیین شده مکلف است طبق ضوابط نقشه مذکور در پروانه ساختمانی نوع استفاده از ساختمان را قید کند. در صورتی که بر خلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری محل کسب و پیشه و یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره ۱ ماده ۱۰۰ این قانون مطرح می‌نماید تا در صورت احراز تخلف مالک یا مستاجر، توسط کمیسیون بـا رعایت سایر شرایط در مورد تعطیلی محل کسب و پیشه یا تجارت اتخاذ تصمیم شود. بـا عنایت به تاکیدات قانونگذار در رعایت طرح تفصیلی و پروانه ساختمانی که بر این اساس صادر می‌شود، تبصره ۳ ماده ۵ تعرفه عوارض سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر همدان که در آن به محاسبه و وصول مبلغی تحت عنوان بهره‌برداری از واحدهای مسکونی که به صورت اداری، خصوصی استفاده می‌کنند خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر همدان تشخیص و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رحیم باقری‌زیاری – معاون قضایی دیوان عدالت اداری
