رأی شماره ۸۸۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۸۸۱ مورخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال ماده ۱۷ دستورالعمل نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگان توزیع‌کنندگان، دفاتر و شعب شرکت‌های خارجی عرضه‌کننده کالاهای سرمایه‌ای در ایران مصوب ۱۸/۶/۱۳۹۵ وزیر صنعت، معدن و تجارت
تاریخ دادنامه: ۱۴/۹/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۸۸۱ کلاسه پرونده: ۹۵/۱۰۶۱ مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: شرکت فن آوری پاسارگاد منطقه آزاد انزلی با وکالت آقای پیام نعیمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۷ دستورالعمل نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگان، توزیع‌کنندگان، دفاتر و شعب شرکت‌های خارجی عرضه‌کننده کالاهای سرمایه‌ای در‌ایران مصوب ۱۸/۶/۱۳۹۵ وزارت صنعت، معدن و تجارت از تاریخ تصویب
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۱۷ دستورالعمل نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگان، توزیع‌کنندگان، دفاتر و شعب شرکت‌های خارجی عرضه‌کننده کالاهای سرمایه‌ای در‌ایران مصوب ۱۸/۶/۱۳۹۵ وزارت صنعت، معدن و تجارت از تاریخ تصویب را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«۱ـ به موجب قرارداد مورخ ۱۴ نوامبر ۲۰۱۲ و متعاقباً اعطای نمایندگی انحصاری مورخ ۳۰/۳/۱۳۹۳ شرکت اتومبیل‌سازی آئودی از طریق نمایندگی پروجا کشور‌ایتالیا، موکل موفق به اخذ نمایندگی انحصاری جهت فروش و خدمات پس از فروش اتومبیل آئودی در ایران شده است. ۲ـ موکل جهت استفاده و اجرای اختیارات فوق در ایران، به استناد دستورالعمل مورخ ۴/۲/۱۳۹۳ و دستورالعمل شماره ۳۱۵۷۶/۶۰ وزارت صنعت، معدن و تجارت ضمن مراجعه به طرف شکایت و تکمیل فرم تقاضا و تقدیم کلیه مدارک و مستندات لازم مطابق با ماده ۲ دستورالعمل فوق‌الذکر و پس از اخذ استعلامات قانونی و تأییدیه‌های مورد نظر وزارتخانه، تقاضای صدور گواهی فعالیت نموده که طرف شکایت نیز مبادرت به صدور گواهی فعالیت شماره ۹۰۰۵۱۴۷۴۳۱ـ ۸/۱۱/۱۳۹۳ و متعاقباً گواهی شماره ۹۰۰۶۱۱۰۰۳۵ ـ ۱۳/۷/۱۳۹۴ برای مدت ۵ سال بدون هیچ گونه قید و شرطی به نام موکل نموده است. ۳ـ پس از صدور گواهی مذکور موکل فوراً اقدام به سرمایه‌گذاری با صرف هزینه‌های گزاف و‌ایجاد تعهد برای خود نموده است. ۴ـ متأسفانه اخیراً وزارتخانه طرف شکایت در اقدامی غیرقانونی و مغایر با ماده۴ قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان مصوب ۱۳۸۸ و حقوق مکتسبه موکل مبادرت به لغو دستورالعمل نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگی سابق که به موجب آن فعالیت موکل برای مدت ۵ سال و بدون قید و شرط پیش‌بینی گردیده نموده و به جای آن دستورالعمل مورخ ۱۸/۶/۱۳۹۵ تدوین و مصوب نموده که به استناد ماده ۱۷ آن ظرف مدت ۳ ماه به موکل اخطار نموده که اقدام به اخذ مجوز نمایندگی از شرکت اصلی نماید و با انقضای سه ماه مجوز موکل که از شرکت واسط اخذ گردیده باطل خواهد شد. عالیجناب موارد ذیل حائز اهمیت است.
اولاً: وزارتخانه موصوف در زمان حاکمیت مقررات و دستورالعمل مربوطه مجوز موکل که از شرکت واسط اخذ شده بود را معتبر دانسته و بر همان اساس نیز برای موکل گواهی فعالیت برای مدت ۵ سال صادر نموده است. ثانیاً: در مقررات مربوطه سابق هیچگونه حق یا شرطی برای وزارتخانه در ابطال مجوز صادره در‌این خصوص پیش‌بینی نشده است و حتی قبل از صدور گواهی فعالیت، آن وزارتخانه اقدام به اخذ تعهد از موکل نموده و در آن نیز هیچگونه تذکری در مراجعه به شرکت اصلی برای اخذ مجوز در چنین شرایطی قید نشده است. ثالثاً: مقنن در صدور گواهی موصوف، حقوقی برای موکل مقرر نموده که به موجب آن قادر به انتفاع از مجوزش در کشور گردد و‌این حقوق مکتسبه دارای ضمانت اجرایی قانونی است که هیچ شخص حقیقی یا حقوقی نباید متعرض آن گردد و یا با تدوین دستورالعملی شرایطی بر خلاف حقوق ماخوذه قبلی‌ایجاد نماید که موجب تضییع حق یا تزلزل آن گردد زیرا موکل بر اساس همان مجوز اقدام به تاسیس مراکز فعالیت و انعقاد قرارداد با افرادی نموده که تعهداتی در پی داشته که دستورالعمل مورد شکایت موجب تضییع حق موکل و تحمیل خسارات فراوانی به‌ایشان خواهد بود و از سویی چون مجوز فعالیت موکل برای مدت ۵ سال و بدون هیچگونه قید و شرطی صادر گردیده، موکل نیز برای مدت موصوف اقدام به سرمایه‌گذاری نموده است اما طرف شکایت بدون مجوز قانونی و بر اساس نظر شخصی ضمن نقض ماده ۴ قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان مصوب ۱۳۸۸ که داشتن مجوز نمایندگی بدون قید مستقیم یا مع‌الواسطه را کفایت برای فعالیت در کشور دانسته، با تدوین دستورالعمل متنازع فیه سعی در از بین بردن حق قانونی و مکتسبه موکل دارد و عجیب تر آن که زمان اجرای آن نیز تاریخ تدوین اعلام نموده که‌این امر به صراحت حکایت از دستپاچگی و تعجیل آنان برای اجرای دستورالعمل موصوف دارد که دلیل دیگری بر غیرقانونی بودن آن دارد. لذا چون مدت اعتبار فعالیت شرکت موکل ۵ سال تمام و بدون قید و شرط می‌باشد که بر اساس قانون صادر گردیده و تصمیم اخیر طرف شکایت تضییع‌کننده حق موکل خواهد بود بدواً استدعای دستور موقت بر منع اجرای دستورالعمل مورخ ۱۸/۶/۱۳۹۵ و اجرای آن قبل از ابلاغ و سپس استدعای صدور حکم بر ابطال آن را دارم.»
وکیل شاکی به موجب لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:
«ریاست و قضات محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام واحترام، در خصوص پرونده کلاسه ۹۵/۱۰۶۱ موضوع دادخواست موکل (شرکت فن‌آوری پاسارگاد منطقه آزاد انزلی) به طرفیت وزارت صنعت، معدن و تجارت، مبنی بر ابطال دستورالعمل مورخ ۱۸/۶/۱۳۹۵ نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگان، توزیع‌کنندگان، دفاتر و شعب شرکت‌های خارجی عرضه‌کننده کالاهای سرمایه‌ای در‌ایران، مراتب ذیل در تبیین منجز خواسته تقدیم می‌گردد.
۱ـ چون طرف شکایت در متن ماده ۱۷ دستورالعمل متنازع‌فیه، متأسفانه حقوق مکتسبه موکل را تضییع نموده و ماده مرقوم را بدون مجوز قانونی، عطف به ماسبق نموده لذا خواسته موکل منجزاً استدعای صدور حکم بر ابطال ماده ۱۷ دستورالعمل متنازع فیه به شرح دلایل مندرج در دادخواست و مدارک و مستندات تقدیمی ذیل می‌باشد.
۲ـ به استناد ماده۴ قانون مدنی «اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد…» قطع نظر از نص صریح قانون مرقوم، قضات هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در موارد مشابه و به موجب دادنامه‌های تقدیمی ذیل که پیوست لایحه می‌باشد، مبادرت به انشاء حکم در بی اثر بودن عطف به ماسبق نمودن دستورالعمل و بخشنامه‌های دستگاههای دولتی نموده‌اند که به عنوان نمونه به دادنامه‌های شماره ۲۹۵ ـ ۵/۵/۱۳۹۵ در کلاسه ۹۴/۸۷۴ و دادنامه شماره ۷۸۴ـ ۲۶/۴/۱۳۹۴ در کلاسه ۹۱/۹۱۹ و دادنامه شماره ۸۳۲ ـ ۹/۱۱/۱۳۹۱ در کلاسه ۹۰/۷۸۰ استناد می‌نمایم که در کلیه دادنامه‌های فوق که دستگاههای دولتی اقدام به تدوین دستورالعمل مشابه با دستورالعمل متنازع‌فیه نموده‌اند حکم بر ابطال صادر گردیده است.
۳ـ چون طرف شکایت بر اساس ماده ۴ قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان مصوب ۱۳۸۸، گواهی فعالیت شماره ۹۰۰۶۱۱۰۰۳۵ ـ ۱۳/۷/۱۳۹۴ برای مدت ۵ سال به موکل اجازه فعالیت داده، تصویب هرگونه مقررات که محدود کننده‌این حق باشد مغایر با قانون می‌باشد خصوصاً آن که دستورالعمل موصوف را نیز عطف به ماسبق نموده است که‌این امر مغایرت آشکار با قانون می‌باشد.
۴ـ قطع نظر از موارد فوق، چون مقنن در ماده ۴ قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان مصوب ۱۳۸۸ اجازه فعالیت به نمایندگان شرکت‌های خارجی را به طور اطلاق تجویز نموده و هیچ قید و شرطی نیز در اخذ نمایندگی به طور مستقیم و یا واسط در قانون مرقوم پیش‌بینی نگردیده لذا از‌این جهت نیز اقدام طرف شکایت در الزام موکل بر اخذ نمایندگی از شرکت اصلی نیز فاقد وجاهت قانونی است که از آن هیأت و قضات استدعای صدور حکم بر ابطال ماده ۱۷ دستورالعمل دارد.»
متن مقرره مورد شکایت:
«ماده۱۷ـ دارندگان گواهی فعالیت که دارای قرارداد با شرکت‌های واسط می‌باشند از تاریخ تصویب‌این دستورالعمل ۳ ماه فرصت دارند نسبت به تطبیق شرایط و مدارک خود با مفاد‌این دستورالعمل اقدام و گواهی فعالیت جدید دریافت نمایند. بدیهی است پس از تاریخ مقرر کلیه گواهی‌های صادره مذکور از درجه اعتبار ساقط می‌گردند.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس کل اصناف و بازرگانان‌ایران و دبیر هیأت عالی نظارت وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۲۵۰۹۹۶/۶۰ ـ ۱۹/۱۱/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، بازگشت به ابلاغیه شماره ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۱۰۲۴ـ ۷/۱۰/۱۳۹۵ موضوع کلاسه پرونده ۹۵/۱۰۶۱ پیرامون دادخواست شرکت فن‌آوری پاسارگاد منطقه آزاد انزلی با خواسته ابطال دستورالعمل نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگان، توزیع‌کنندگان، دفاتر و شعب شرکت‌های خارجی عرضه‌کننده کالاهای سرمایه‌ای در‌ایران مورخ ۱۸/۶/۱۳۹۵ بدین وسیله ادله و مستندات ذیل در جهت تنویر اذهان قضات محترم هیأت عمومی تقدیم می‌گردد:
۱ـ همان طور که مستحضرید در راستای اجرای مفاد ماده (۴) قانون حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان اصلاحیه دستورالعمل نحوه صدور گواهی نمایندگی رسمی شرکت‌های خارجی مربوط به زمان تحریم در تاریخ ۲۹/۱/۱۳۹۴ مورد تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت قرار گرفته که بر اساس مفاد بند ۳ و ۴ ذیل ماده ۲ دستـورالعمل موصوف ارائه اصل قرارداد با شرکت اصلی و همچنین تعهدنامه شرکت اصلی مبنی بر تضمین ارائه خدمات پس از فروش و تأمین قطعات یدکی کالاهای سرمایه‌ای وارداتی از سوی متقاضی، یکی از شرایط تحصیل گواهی نمایندگی توسط شرکت‌های‌ایرانی بوده است و به جهت شرایط خاص ناشی از اعمال تحریم‌های بین‌المللی و تاثیر آن بر روابط تجاری با شرکت‌های خارجی تبصره ۱ ذیل همان ماده مقرر می‌دارد «در شرایط تحریم و در صورت عدم امکان تحقق شرایط مندرج در بندهای مذکور، صدور تعهدنامه توسط شرکت واسط به همراه اصل قرارداد متقاضی با آن شرکت بلامانع است» در‌این راستا همان طور که قضات محترم امعان نظر دارند بر اساس مراتب مذکور در ابتدا اخذ گواهی نمایندگی از سوی متقاضیان منوط به ارائه قرارداد و تعهدنامه شرکت اصلی است لکن تبصره مارالذکر در شرایط تحریم ارائه اسناد مذکور را مستثنی نموده است.
۲ـ متعاقباً با توجه به رفع موانع بین‌المللی و تحریم‌ها، در تاریخ ۱۸/۶/۱۳۹۵ دستورالعمل جدید وضع و مورد تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت قرار گرفته که در این راستا ماده ۱ دستورالعمل مذکور در تعریف شرکت خارجی مقرر می‌دارد «مالک نام نشان تجاری (برند) که خارج از قلمرو جغرافیایی و سیاسی جمهوری اسلامی‌ایران به ثبت رسیده و یا شرکتی که اختیار اعطای نمایندگی یا تعیین توزیع‌کننده به منظور فروش و خدمات پس از فروش محصولات از سوی مالک نام نشان تجاری به آن تفویض شده باشد» از طرفی وفق مفاد ماده (۱۵) دستورالعمل موصوف دارندگان گواهی فعالیت که دارای قرارداد با شرکت‌های واسطه می‌باشند از تاریخ تصویب دستورالعمل جدید ۳ ماه فرصت دارند نسبت به تطبیق شرایط و مدارک خود با مفاد‌این دستورالعمل اقدام و گواهی فعالیت جدید دریافت نمایند و‌این امر مغایر با قوانین جاری کشور و حقوق فرضیه شاکی نمی‌باشد چرا که حق مکتسب زمانی واجد اثر قانونی است که به طور مطلق ایجاد گردیده و مشروط به شرط نباشد در مانحن فیه نظر به‌اینکه در زمان حاکمیت دستورالعمل سابق صدور گواهی نمایندگی رسمی شرکت‌های خارجی برای برخی از متقاضیان که به جهت وضع تحریم‌ها و موانع بین‌المللی عاجز از ارائه قرارداد منعقده با شرکت اصلی بوده‌اند، حق مکتسب متصور نیست و با رفع موانع مذکور مکلف به ارائه قرارداد و تعهدنامه جدید جهت اخذ گواهی می‌باشند.
۳ـ صرف نظر از مراتب مذکور شرکت خواهان با ارائه قرارداد شماره ۵۵۲۸۵۳ـ ۳۰/۳/۱۳۹۳ تا ۲۳/۸/۱۳۹۸ مبادرت به انعقاد قرارداد نمایندگی انحصاری برای توزیع خودروهای سواری تحت برند audi با شرکت audi zentrum Perugia (دارای تابعیت‌ایتالیا) نموده که متعاقباً پس از ارائه قرارداد موصوف گواهی فعالیت نمایندگی شرکت خارجی به شماره ۹۰۰۶۱۱۰۰۳۵ از تاریخ ۱۳/۷/۱۳۹۴ تا ۲۶/۹/۱۳۹۸ را از‌این مرکز دریافت می‌نماید.
۴ـ متعاقباً شرکت audi zentrum Perugia طی نامه شماره سری ۲۱۲۲۱۱ تا ۲۱۲۲۱۴ خطاب به وزارت صنعت، معدن و تجارت اعلام می‌دارد که‌این شرکت هیچ اختیاری برای انتصاب واردکننده رسمی آئودی در‌ایران را ندارد و فقط شرکت مادر ( audi ag ) با تابعیت کشـور آلمان مجاز است که‌این قبیل حقوق را اعطا نماید و به صراحت بیان می‌دارد که شرکت آئودی زنتروم پروجیا، شرکت فن‌آوری پاسارگاد در منطقه آزاد انزلی را عنوان واردکننده یا نماینده توزیع برای خودروهای سواری آئودی در‌ایران منصوب ننموده است و هیچگونه مسئولیتی برای فراهم‌سازی خودروهای موصوف و تأمین قطعات و… را به عهده ندارد و‌این موضوع از سوی آن شرکت مجدداً طی نامه مورخ ۱۶/۴/۱۳۹۵ نیز به وزارت متبوع اعلام می‌گردد.
۵ ـ از طرفی قرارداد منعقده با شرکت فن‌آوری پاسارگاد صرفاً ناظر بر فروش و بازاریابی خودروها و موتورهای دست دوم و کارکرده تحت برند audi می‌باشد که طی نامه شماره سری ۳۹۲۵۶۹ تا ۳۹۲۵۷۱ در تاریخ ۱۶/۴/۱۳۹۵ فسخ گردیده است. مضاف بر آن شرکت مادر ( audi ag ) با انعقاد وکالتنامه شماره سری ۲۶۶۶۱۴ تا ۲۶۶۶۱۷ وکلای خود را جهت پیگیری و بی اعتبار نمودن قرارداد ارائه شده از سوی شرکت فن آوری پاسارگاد در‌ایران را منصوب می‌نماید.
۶ ـ همچنین شرکت مادر ( audi ag ) طی نامه شماره سری ۲۶۷۲۲۸ تا ۲۶۷۲۳۲ ثبت نمایندگی به نام شرکت خواهان را غیرقانونی و غیرمجاز تلقی نموده و اعلام می‌دارد که به هیچ عنوان به شرکت آئودی زنتروم پروجیا‌ایتالیا مجوزی برای اعطای نمایندگی یاد شده به شرکت فن آوری پاسارگاد منطقه آزاد انزلی یا به هر شخص ثالث دیگری به منظور واردات محصولات آئودی و قطعات یدکی آن به جمهوری اسلامی‌ایران ارائه ننموده است و در‌این راستا خواهان لغو نمایندگی و ابطال فوری گواهی صادره می‌باشد که‌این موضوع طی نامه شماره ۳۴۰۲۵۴/۱۱ـ ۶۰۰/۲۰۸۳ـ ۲۵/۴/۱۳۹۴ از سوی سرکنسولگری جمهوری اسلامی‌ایران در فرانکفورت مورد تأیید قرار گرفته است.
۷ـ پیرو دستور وزیر صنعت، معدن و تجارت مبنی بر لزوم انقعاد قرارداد با شرکت‌های اصلی خارجی با توجه به رفع موانع بین‌المللی، موضوع طی مکاتبه شماره ۲۴۰۹۸۸/۶۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۹۴ به شرکت خواهان اعلام گردید لکن تاکنون هیچگونه اسناد و مدارک مثبته دال بر انعقاد قرارداد با شرکت مالک نشان تجاری ارائه نگردیده است. همچنین براساس مفاد ماده (۱۵) دستورالعمل نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگان، توزیع‌کنندگان، دفاتر و شعب شرکت‌های خارجی عرضه‌کننده کالای سرمایه‌ای در ایران مصوب ۱۸/۶/۱۳۹۵ وزیر صنعت، معدن و تجارت، دارندگان گواهی فعالیت که دارای قرارداد با شرکت‌های واسط می‌باشند از تاریخ تصویب دستورالعمل موصوف ۳ ماه فرصت دارند نسبت به تطبیق شرایط و مدارک خود با مفاد‌این دستورالعمل اقدام و گواهی فعالیت جدید دریافت نمایند. بدیهی است پس از تاریخ مقرر کلیه گواهی‌های صادره از درجه اعتبار ساقط می‌گردند. در‌این راستا‌این مرکز طی نامه شماره ۱۴۵۲۳۷/۶۰ ـ ۲۷/۶/۱۳۹۵ مراتب فوق را به شرکت خواهان اعلام نموده است. علی‌ایحال ضمن پیوست مدارک با عنایت به مراتب صدرالذکر رد دادخواست خواهان مورد استدعا می‌باشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴/۹/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۴ قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان مصوب سال ۱۳۸۸ مقرر شده است کلیه عرضه‌کنندگان اعم از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاهای سرمایه‌ای از جمله خودرو (سنگین یا سبک)، ماشین آلات صنعتی، کشاورزی، راهسازی، لوازم خانگی، مصنوعات الکتریکی و الکترونیکی، صوتی، تصویری و وسایل ارتباطی به داشتن نمایندگی رسمی و تعمیرگاه مجاز، تأمین قطعات یدکی و ارائه سرویس و خدمات بعد از فروش مکلف می‌باشند. نظر به‌اینکه نمایندگی رسمی مصرح در‌این ماده قانونی اطلاق دارد و شامل دارندگان نمایندگی رسمی مستقیم و نمایندگی رسمی با واسطه می‌باشد، حکم مقرر در ماده ۱۷ دستورالعمل نحوه صدور گواهی فعالیت نمایندگان، توزیع‌کنندگان، دفاتر و شعب شرکت‌های خارجی عرضه‌کننده کالاهای سرمایه‌ای در‌ایران مصوب ۱۸/۶/۱۳۹۵ وزیر صنعت، معدن و تجارت که در آن مقرر شده دارندگان گواهی فعالیت که دارای قرارداد با شرکت‌های واسط می‌باشند مکلفند ظرف مدت ۳ ماه نسبت به تطبیق شرایط و مدارک خود با مفاد‌این دستورالعمل اقدام کرده و در غیر‌این صورت گواهی فعالیت صادره قبلی از درجه اعتبار ساقط اعلام شده، به لحاظ اینکه حقوق دارندگان نمایندگی رسمی با واسطه را تضییع می‌کند مغایر اطلاق ماده ۴ قانون صدرالذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
