رأی شماره ۹۲۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۹۲۲ مورخ ۱۳۹۶/۹/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: وضع عوارضِ تفکیک، از حیطه صلاحیت شوراهای اسلامی خارج است
تاریخ دادنامه: ۲۱/۹/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۹۲۲ کلاسه پرونده: ۹۵/۸۵۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: خانم کشور مدحت بجنورد با وکالت آقای غلامرضا زهانی قائینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره ۳ و ۶ تعرفه عوارض محلی دفترچه شماره ۱۳ مصوب سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر بجنورد از تاریخ تصویب
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۳ و ۶ تعرفه عوارض محلی دفترچه شماره ۱۳ مصوب سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر بجنورد از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با احترام اینجانب غلامرضا زهانی قائینی به وکالت از خانم کشور مدحت بجنورد مادر شهید سعید بهنیا در شرح شکایت و خواسته به استحضار می‌رساند: موکل به موجب سند پلاک ثبتی ۹۳۶ از ۱۶۴ اصلی بخش ۲ بجنورد مالک ششدانگ زمین به مساحت ۳۶۰ مترمربع بوده که در سال ۱۳۷۸ توسط اداره زمین شهری به ایشان واگذار گردیده است. موکل جهت صاحبخانه شدن احد از فرزندانش که ازدواج می‌نماید مقدار ۱۲۰ مترمربع از زمین را در سـال ۱۳۷۸ تفکیک و سند جـداگانه صادر که فرزندش سالها قبل آن را فروخته است همزمان از ۲۴۰ مترمربع باقیمانده سندی به پلاک ثبتی ۳۲۳۶ فرعی مجزی شده از ۹۳۶ از ۱۶۴ اصلی به متراژ ۱۱۹ مترمربع که در سند قید محوطه محصور (حیاط منزل) را داشته، از طریق ماده ۱۴۷ قانون ثبت تفکیک و جدا می‌شود و از سند مادر به پلاک ۹۳۶ از۱۶۴ اصلی ۷۵/۱۱۹ مترمربع باقی می‌ماند که به لحاظ تک برگی شدن، حسب مندرجات آن در راستای استاندارد‌سازی پلاکها به پلاک ۶۲۹۳ تغییر یافته و سند مطابق ماده ۲۲ قانون ثبت صادر شده است. موکل جهت صاحبخانه شدن فرزندان دیگرش، هر دو سند و به عبارتی کل منزل خود به متراژ ۷۵/۲۳۸ مترمربع را به فروش می‌رساند در هنگام انتقال سند به نام خریدار و در استعلام انجام شده توسط محضر اسناد رسمی که از شهرداری منطقه ۲ بجنورد صورت می‌گیرد. این مرجع از سند محوطه به پلاک ۳۲۳۶ مبلغ ۷۷۶/۷۱۴/۱۹۰ ریال و از سند باقیمانده به پلاک ۹۳۶ که علت تغییر پلاک همان گونه که به عرض رسید به لحاظ تک برگی شدن سند بوده است نیز مبلغ ۲۳۸/۵۵۳/۱۸۷ ریال بابت عوارض ماده ۱۴۷ قانون ثبت من غیرحق اخذ می‌نماید با مراجعه به شهرداری و طرح شکایت در این خصوص که مستند قانونی آن مرجع جهت وصول عوارض را اعلام نمایند، شهردار منطقه ۲ بجنورد به عنوان سرپرست اداره حقوقی، به موجب نامه مورخ ۱۱/۳/۱۳۹۵ پاسخ داده می‌شود که طبق دفترچه عوارض محلی تبصره ۳ و ۶ تعرفه شماره ۱۳ محاسبه و وصول شده است با مراجعه به اداره حقوقی در ظهر همین نامه و در یک یادداشت بدون امضا قید می‌شود که اعتراض ایشان به مصوبه شورای شهر می‌باشد و ابطال آن فقط از طریق شکایت به دیوان عدالت اداری میسر می‌باشد.
به عرض آن هیأت معظم می‌رسانم حقوق قانونی شهرداری‌ها مطابق ماده ۱۰۱ قانون منحصراً تملک رایگان معابر و شوارع حاصل از تفکیک است قانونگذار در این ماده قانونی و سایر قوانین مجوز اخذ وجه جهت هر عنوانی جهت موافقت با تفکیک یا عوارض تفکیک غیرمجاز به شهرداری را نداده است و با عنایت به اینکه در احکام مواد ۱۴۷ و ۱۴۸ قانون اصلاحی قانون ثبت تکلیفی به استعلام از شهرداری و یا پرداخت وجه به آن مرجع باشد ملاحظه نمی‌شود الزام مالک به پرداخت هرگونه وجه به شهرداری در قبال تفکیک بر خلاف اصل تسلیط به شرح اصل ۲۲ قانون اساسی و در تعارض با حق مالکیت مشروع اشخاص و خارج از اختیارات شوراها در بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۷۵ می‌باشد. زیرا همان گونه که مستحضرید تأمین نیازمندیهای شهرداری جز در موارد مصرح در قانون، مستلزم رعایت مراحل قانونی خاص خودش می‌باشد. مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ و تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹ اخذ هرگونه وجه وکالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار می‌باشد.
از طرفی شهرداری در خصوص موضوع تفکیک و افراز ارائه‌دهنده خدمتی نیست تا مطابق ماده ۵ قانون مالیات بر ارزش افزوده، امکان برقراری عوارض برای آن خدمت را داشته باشد. اختیارات شوراهای اسلامی صرفاً به تبصره ۱ ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم و… محدود می‌شود و وضع هرگونه عوارض توسط شوراهای اسلامی سراسر کشور خارج از محدوده تبصره ۱ ماده ۵ قانون مذکور بوده و خلاف قانون وخلاف اختیارات قانونی به استناد رأی هیأت عمومی به شماره ۳۶۱ـ ۹/۹/۱۳۸۲ است. مصوبه شورای شهر بجنورد یک اقدام تقنینی می‌باشد که در صلاحیت خاص مجلس شورای اسلامی است. وضع قانون و گام نهادن در بخش اخذ عوارض به عنوان ماده ۱۴۷ قانون ثبت برخلاف اصل ۱۰۵ و ۵۱ قانون اساسی نیز می‌باشد و منوط به تجویز قانونگذار است و مطابق تبصره ۳ ماده ۱۰۱ اصلاحی قانون شهرداری مصوب ۱۳۹۰ دریافت عوارض ناشی از تفکیک از این حیث که شامل اراضی کمتر از ۵۰۰ مترمربع می‌شود مغایر حکم فعلی مقنن است و این امر تهدیدی بر دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار است و وجوه دریافتی از ناحیه شهرداری منطقه ۲ بجنورد فاقد وجاهت قانونی و خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت شوراهای شهر و شهرداری است. چرا که باید مادری که قصد دارد در زمان حیات خود با فروش تنها مایملک خود، فرزندانش را صاحب خانه کند شهرداری فقط مستند به یک مصوبه شورای شهر مبلغ هنگفتی از مال وی را من غیر حق تصاحب کند؟ لازم به ذکر است منزل موکل در حاشیه بلوار ۳۰ متری قرار داشته که یک سمت آن به کوچه ۸ متری می‌باشد که شهرداری مقدار ۴ مترمربع از زمین موکل را جهت پخی کوچه، رایگان نیز تصرف نموده است لذا با عنایت به مراتب معروضه و دادنامه‌های صادره به شماره ۲۷۵ ـ ۱۶/۵/۱۳۹۰، ۴۹۲ـ ۴/۱۱/۱۳۸۹، ۳۹۳ـ ۲۹/۹/۱۳۸۹، ۴۹۵ ـ ۲۰/۱/۱۳۸۵، ۲۱۸ ـ ۹/۴/۱۳۸۷ و ۹۶۴ـ ۱۱/۹/۱۳۸۸ از ناحیه آن مرجع قضایی، صدور حکم بر ابطال تبصره ۳ و ۶ تعرفه عوارض محلی دفترچه شماره ۱۳ مصوب سال ۱۳۹۴ شورای اسلامی شهرستان بجنورد از تاریخ تصویب و اجرا مورد استدعاست. »
متن مقرره مورداعتراض به قرار زیر است:
«تبصره(۳): ردیف شماره ۵ جدول بالا مربوط به املاکی است که به شهرداری مراجعه و طبق ضوابط یا پس از تأیید کمیته فنی کمیسیون ماده ۵ تفکیک انجام می‌گیرد. کسری عرصه تا حد نصاب تفکیک در املاک فاقد مجوز از شهرداری در منطقه a برابر ( p .۳۵)، منطقه b برابر ( p .۲۵) و منطقه c برابر ( p .۱۵) منوط به داشتن یکی از انشعابات و دارای اعیانی قبل از تاریخ سال ۱۳۹۳ دریافت گردد در صورتی که زمین خالصه و فاقد بنا باشد در کلیه بلوکها برابر p .۳۵ محاسبه و اخذ می‌گردد.
تبصره(۶): برای تفکیک اراضی و املاک زیر ۵۰۰ مترمربع با کاربری مسکونی که در محدوده خدماتی شهر قرار دارند و از طریق شهرداری تفکیک نشده‌اند در زمان مراجعه به شهرداری دو برابر جدول فوق اخذ خواهد شد در صورت عبور معابر پیش‌بینی شده در طرح تفصیلی از داخل زمین، شهرداری مکلف به پرداخت خسارت بوده و تأمین معابر پیش‌بینی نشده در طرح تفصیلی با مالک می‌باشد و بیش از ۵۰۰ مترمربع برابر ماده واحده اصلاحیه ۱۰۱ قانون شهرداری اقدام گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر بجنورد به موجب لایحه شماره ش/۹۶/۵/۷۶۹ ـ ۲۵/۲/۱۳۹۶ توضیح داده است که:
« ریاست محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه شورای اسلامی شهر بجنورد به شماره کلاسه ۹۵/۸۵۶
سلام علیکم
احتراماً بازگشت به ابلاغیه واصله به شورای اسلامی شهر بجنورد به کلاسه پرونده ۹۵/۸۵۶ ـ ۱۶/۱۲/۱۳۹۵ که در تاریخ ۳۰/۱/۱۳۹۶ در این شورا به ثبت دبیرخانه رسیده است، به استحضار آن مقام می‌رساند: در خصوص شکایت آقای زهانی بابت اخذ عوارض از موکل ایشان باید اذعان داشت:
۱ـ موکل ایشان به صورت غیرمجاز و بدون مراجعه به شهرداری و از طریق اداره ثبت اسناد نسبت به تفکیک ملک خویش اقدام نموده است. در تفکیک ملاک محاسبه متراژ مساحت اولیه ملک می‌باشد و در تفکیک انجام شده مزبور علاوه بر اینکه خارج از ضوابط شهرسازی تفکیک ملک رخ داده است، قطعاً تفکیکی مشمول کسری عرصه تا حد نصاب مساحت مقنن در ضوابط شهرسازی نیز گردیده است.
۲ـ محاسبات پرونده شاکی طبق دفترچه عوارض محلی تبصره ۳ و ۶ تعرفه شماره ۱۳ محاسبه شده است ملک مزبور علی القاعده می‌بایست وفق تبصره ۳ تعرفه شماره ۱۳ تفکیک می‌شد که چون این روند را طی نکرده عوارض وفق تبصره ۶ همین تعرفه اخذ می‌گردد چه آن که در تبصره ۳ صراحتاً عنوان گردیده املاک جهت تفکیک می‌بایست به شهرداری مراجعه کنند و طبق ضوابط پس از تأیید کمیته فنی کمیسیون ماده ۵ تفکیک انجام گیرد کسری عرصه تا حد نصاب تفکیک در املاک فاقد مجوز از شهرداری در منطقه A برابر p ۳۵ و… می‌باشد. در ادامه تبصره ۶ اذعان می‌دارد: رأی تفکیک اراضی و املاک زیر ۵۰۰ متر با کاربری مسکونی که در محدوده خدمات شهری قـرار دارند (یعنی مـورد مـانحن فیه که از خـدمات شهر و شهرداری بهره‌مند هستند و شرایـط فوق را دارا می باشند) و از طریق شهرداری تفکیک نشده‌اند در زمان مراجعه به شهرداری دو برابر جدول فوق اخذ خواهد شد. در صورت عبور معبر پیش‌بینی شده در طرح تفصیلی از داخل زمین، شهرداری مکلف به پرداخت خسارت بوده که در مورد اخیرالذکر معبری از ملک شاکی عبور ننموده که شهرداری مکلف به پرداخت خسارت باشد.
۳ـ در لایحه ارائه شده توسط شاکی عنوان گردیده «مطابق ماده ۱۰۱ قانون شهرداری‌ها، حق شهرداری منحصراً تملک رایگان معابر حاصله از تفکیک است و مجوز اخذ وجه تحت هر عنوان جهت عوارض تفکیک غیرمجاز به شهرداری داده نشده است» که این مطلب شاکی صحت نداشته و هیچ کجای قانون شهرداری‌ها چنین چیزی مشاهده نمی‌شود بلکه در مصوباتی که کاملاً روند قانونی آنها جهت تصویب طی شده است متضاد و عکس این مطلب را از مفهوم مخالف و منطق برخی مواد می‌توان برداشت نمود.
۴ـ نظر شورای نگهبان در بازگشت به نامه ۹۰۰۰/۲۱۰/۳۷۶۰۵/۲۰۰ ـ ۱۲/۳/۱۳۹۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که اعلام گردیده نیز مهر تأیید و مبنای عمل و تصویب این تعرفه می‌باشد چه آن که با تفکیک، ملک شاکی ارزش افزوده یافته که می‌بایست حق این شهر از قبل آن به شهرداری وفق نظر شورای نگهبان پرداخت گردد. فی النهایه رد دعوای مزبور و جلوگیری از تضییع حقوق بیت المال مستدعی است. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۹/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه به موجب آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آراء شماره ۶۸۳ـ ۲۵/۷/۱۳۹۶، ۶۸۶ الی ۶۹۵ ـ ۱۶/۹/۱۳۹۵، ۱۰۱۸ ـ ۱۷/۶/۱۳۹۳، ۲۷۵ ـ ۱۶/۵/۱۳۹۱، ۶۲۷ـ ۲۰/۹/۱۳۹۱، ۴۹۲ ـ ۴/۱۱/۱۳۸۹ و ۴۵۹ ـ ۲۰/۱۰/۱۳۸۹ مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف کشور در وضع عوارض تفکیک مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده‌اند، بنابراین با وحدت ملاک از آراء سابق‌الصدور هیأت عمومی تبصره‌های ۳ و ۶ بند ۱۶ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر بجنورد مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
