رأی شماره ۹۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۹۲۸ مورخ ۱۳۹۶/۹/۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بندهایی از آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قرار دادن کارکنان غیرشرکت‌های تابعه نفت برای برخورداری از آیین‌نامه
تاریخ دادنامه: ۲۱/۹/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۹۲۸ کلاسه پرونده: ۹۵/۶۴۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای ۳، ۹، ۱۴ و ۱۶ ماده (۲) آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت
گردش کار:
دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۸۲۶۶/۹۷۶/م/۲ـ ۵/۵/۱۳۹۵ ابطال بندهای ۳، ۹، ۱۴ و ۱۶ ماده (۲) آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«مطابق ماده (۱۰) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت مصوب سال ۱۳۹۱ مجلس شورای اسلامی، نظام‌های اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می‌باشند با رویکرد تقویت رقابت‌پذیری و سرعت بخشیدن به بهره‌برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابع آیین‌نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجراء شدن این قانون به تصویب رئیس‌جمهور می‌رسد.
آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت در تاریخ ۴/۹/۱۳۹۴ به تأیید رئیس‌جمهور رسیده و جهت اجرا به وزارت نفت ابلاغ گردیده که به شرح ذیل مغایر با قانون ارزیابی می‌گردد.
۱ـ حکم ماده (۱۰) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت ناظر برکارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت شاغل در واحدهای عملیاتی و تخصصی بوده و از آنجا که آیین‌نامه اجرایی مربوط به استناد ماده (۱۰) مأخذ قانونی اخیرالذکر تصویب و به تأیید رسیده است اساساً مفاد آیین‌نامه می‌بایست در چارچوب قانون بوده و نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد بر این اساس مفاد بند (۳) ماده (۱) آیین‌نامه صدرالاشاره به لحاظ اضافه نمودن عبارت وزارت نفت، شرکت‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات تابعه آن از حیث توسعه شمول قانون ورود در حوزه تقنینی مغایر با ماده (۱۰) مأخذ قانونی اخیرالذکر است.
۲ـ به تبع ایراد قانونی موضوع بند (۳) ماده (۲) آیین‌نامه صدرالاشاره، تعاریف مندرج در بندهای (۹) و (۱۴) همان ماده نیز به ترتیب از حیث توسعه شمول کارکنان و مناطق عملیاتی، با توجه به تعریف صنعت نفت واجد ایراد قانون خواهد بود.
۳ـ مفاد بند (۱۶) آیین‌نامه موصوف متضمن تعریف واحد عملیاتی و اضافه نمودن عبارت واحد، سازمان، مؤسسه طبق تعریف مندرج در بند (۶) ماده (۱) قانون اصلاح قانون نفت مغایر با نص صریح ماده (۱۰) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مبنی بر شمولیت صرف کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت می‌باشد.
۴ـ بند (۱۴) ماده (۲) آیین‌نامه مذکور نیز مناطق عملیاتی را شامل مناطقی که صنعت نفت در سراسر کشور دارای تأسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیتهای محوله طبق قوانین و مقررات موضوع در آن محلها به طور موقت یا دائم حضور دارد تلقی نموده است که این امر مغایر ماده (۱۰) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت و مآلاً کارکنان مشمول موضوع بند (۹) ماده (۲) آیین‌نامه موصوف خواهد بود. به عبارت دیگر مطابق حکم ماده (۱۰) قانون اخیرالذکر اصالت تعیین شاخص‌های پرداخت حقوق و مزایا به محل خدمت کارکنان صنعت نفت اختصاص داشته و مستلزم انجام وظایف و مسئولیتهای محوله در محل اجرای عملیات می‌باشد بر این اساس موجودیت واحد عملیاتی نیز از نظر مکانی تابع منطقه عملیات بوده و شمول واحدهای عملیاتی خارج از مناطق عملیاتی مغایر با هدف مقتن است.
بنا به مراتب معروضه علیرغم تأکید سازمان متبوع بر رفع ایرادات و مغایرتهای مطروحه در کمیته تعاملی با وزارت نفت و توجهاً به انقضاء مهلت مقرره سه ماهه و عدم اصلاح مغایرتهای قانونی مذکور، در اجرای مواد (۱۲) و (۱۳) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، ابطال بندهای (۳)، (۹)، (۱۴) و (۱۶) ماده (۲) آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از زمان صدور مورد استدعا است.
متن بندهای ۳، ۹، ۱۴ و ۱۶ ماده (۲) آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
۳ـ صنعت نفت: منظور از صنعت نفت در این آیین‌نامه، عبارت از وزارت نفت، شرکت‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات تابعه آن می‌باشد.
۹ـ کارکنان مشمول: عبارت است از کارکنان صنعت نفت که مشمول تعاریف بندهای ماده (۱) قانون اصلاح قانون نفت بوده و در صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت عضویت داشته باشند.
۱۴ـ مناطق عملیاتی: مناطقی است که صنعت نفت در سراسر کشور (خشکی و دریا) دارای تأسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیتهای محوله طبق قوانین و مقررات موضوعه در آن محلها به طور موقت یا دائم حضور دارد. مناطق عملیات برحسب شرایط آب و هوایی/اقلیمی بر مبنای ضوابط صنعت نفت به مناطق مختلف (گرمسیر، سردسیر، معتدل) تقسیم می‌شود.
۱۶ـ واحد عملیاتی: عبارت است از هر واحد سازمان، مؤسسه یا شرکتی که طبق تعریف مندرج در بند (۶) ماده (۱) قانون اصلاح قانون نفت عهده دار عملیات بالادستی و پایین دستی است.»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امور حقوقی دولت طی شماره ۱۱۱۵۷/۹۶م ـ ۱۹/۶/۱۳۹۶ به دفاعیات وزارت نفت بسنده کرده است. متن لایحه شماره ۳۴۳۳۴۰ ـ ۲۸/۷/۱۳۹۵ معاونت امور حقوقی و مجلس وزارت نفت به قرار زیر است:
نظر به اینکه معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان، ضمن اعتراض به مفاد بندهای (۳)، (۹)، (۱۴) و (۱۶) ماده (۲) آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت، که صرفاً ناظر بر «تعاریف اصطلاحات و عناوین مندرج در آیین‌نامه مذکور» بوده و متضمن وضع هیچ گونه مقرره‌ای نمی‌باشد، آیین‌نامه یاد شده را از حیث توسعه شمول کارکنان، مناطق و واحدهای عملیاتی، مغایر با مفاد ماده (۱۰) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱ ارزیابی نموده‌اند. لذا در راستای تبیین موضوع و تزلزل مفاد درخواستی شاکی لازم به توضیح است:
۱ـ طبق مفاد ماده(۱۰) قانون و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱، نظام‌های اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل می‌باشند، با رویکرد تقویت رقابت‌پذیری و سرعت بخشیدن به بهره‌برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص، تابع آیین‌نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون به تصویب رئیس‌جمهور می‌رسد که آیین‌نامه یادشده، تحت عنوان «آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت» توسط وزارت نفت تهیه و به تأیید و توشیح ریاست جمهور رسیده و طی نامه شماره ۹۲۲۹۲ـ۱/۹/۱۳۹۳ رییس دفتر سرپرست نهاد ریاست جمهوری، جهت اجرا به وزارت یاد شده ابلاغ گردیده است.
۲ـ مطابق ماده (۲) قانون وظایف و اختیارات وزارت صنعت نفت مصوب سال ۱۳۹۱، «اصطلاحات و تعاریف مندرج در ماده (۱) قانون اصلاح قانون نفت مصوبه ۲۳/۳/۱۳۹۰ در این قانون معتبر است.» بنابراین، استفاده از تعاریف مندرج در قانون نفت و اصلاحات بعدی آن، از جمله «واحد عملیاتی»، در آیین‌نامه موضوع شکایت شاکی عیناً در راستای تجویز قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت بوده و واجد هیچگونه مغایرتی با قوانین مربوط نمی‌باشد.
۳ـ حسب مفاد بند (۶) ماده (۱) قانون نفت مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن، واحد عملیاتی عبارت از هر واحد، سازمان، مؤسسه یا شرکتی است که عملیات بالا دستی یا پایین دستی نفت را به صورت اصلی، فرعی تخصصی عمومی و خدمات جنبی نفتی، بر اساس قوانین و مقررات مربوط عهده دار می‌باشد.
۴ ـ طبق مفاد بندهای (۴) و (۵) ماده (۱) قانون فوق‌الاشعار، کلیه مطالعات، فعالیت‌ها و اقدامات مربوط به اکتشاف، حفاری، استخراج، بهره‌برداری و صیانت از منابع نفتی، انتقال ذخیره‌سازی و صادرات آن و نیز احداث و توسعه تأسیسات و صنایع وابسته، تحدید حدود، حفاظت و حراست آنها برای عملیات تولید و قابل عرضه کردن نفت در حد جدا‌سازی اولیه، صادرات، استفاده و یا عرضه برای عملیات پایین دستی (مواردی نظیر مدیریت و نظارت بر تأمین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیت‌های لازم جهت ایجاد ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق) جزء عملیات بالادستی محسوب و کلیه مطالعات، فعالیت‌ها و اقدامات مربوط به عملیات تصفیه و پالایش در تأسیسات پالایش جهت تولید فرآورده‌های نفتی و استفاده از آنها برای تولید محصولات پتروشیمیایی و انتقال ذخیره‌سازی، توزیع، فروش داخلی، صادرات و واردات فرآورده‌های نفتی و محصولات پتروشیمیایی (مواردی نظیر تأمین کالاها و مواد صنعتی، آموزش و تأمین نیروی انسانی، ایجاد و حفظ شرایط ایمنی، بهداشت و محیط زیست و انجام کلیه فعالیت‌های لازم جهت ارتقاء و انتقال فناوری برای پشتیبانی عملیات فوق) جزء عملیات پایین دستی محسوب می‌شود.
۵ ـ طی تعاریف مندرج در بندهای ذیل ماده (۲) آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت، به هر واحد سازمانی، مؤسسه یا شرکتی که مطابق و در راستای تعاریف قانونی فوق‌الذکر، عهده‌دار عملیات بالادستی و پایین دستی باشد. «واحد عملیاتی»، اطلاق شده، مناطقی که صنعت نفت در سراسر کشور دارای تأسیسات و امکانات بوده و یا به منظور انجام وظایف و مسئولیتهای محوله طبق قوانین و مقررات موضوع در آن محلها به طور موقت یا دائم حضور دارد، «مناطق عملیاتی»، محسوب گردیده، وزارت نفت، شرکت‌ها، سازمان‌ها و مؤسسات تابعه آن، در مجموعه و به اختصار، «صنعت نفت» نامیده شده و مآلاً، کارکنان شاغل در صنعت نفت که در صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت عضویت داشته باشند. مشمول مفاد آیین‌نامه موصوف اعلام گردیده‌اند. لذا چنانچه ملاحظه می‌فرمایند، بندهای مورد اعتراض متقاضی ابطال نه تنها متضمن وضع حق و تکلیف آمره جدیدی نبوده بلکه صرفاً تأکید و تکرار تعاریف مصرح در قانون نفت مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن می‌باشد.
۶ ـ حسب مفاد ماده (۱۴) قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب ۱۳۹۱، کارکنان وزارت نفت و شرکت‌های تابعه، از نظر بازنشستگی و امور رفاهی تابعه صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت می‌باشند.
۷ـ شایان ذکر است شاکی قبلاً درخواست مزبور را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضا نموده که پس از ثبت به کلاسه ۹۴/۱۰۸۴ متعاقباً عیناً درخواست خود را مسترد نمود. بنابراین با عنایت به مفاد ماده ۸۵ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مجدداً رسیدگی به موضوع مزبور از دیدگاه قانون حاکم صحیح به نظر نمی‌رسد معهذا بدواً نظر قضات را به این مهم معطوف می‌دارد.
بنا به مراتب فوق و مضافاً به لحاظ اینکه کارکنان شاغل در وزارت نفت به مصابه کارکنان شاغل در شرکت‌های تابعه آن، در زنجیره عملیات بالادستی و پایین دستی فعالیت داشته و به طور کلی، جزء کارکنان صنعت نفت محسوب شده و عضو صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت هستند، مشمول آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت بوده و انتزاع وزارت نفت از شمول واحدهای عملیاتی، مغایر با مقررات قانون نفت مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن و نیز قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌باشد. در نتیجه به کیفیت معنونه درخواست شاکی مردود و فاقد محمل قانونی است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱/۹/۱۳۹۵ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و نیز با حضور نماینده معرفی شده از سوی طرف شکایت تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۱۰ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب سال ۱۳۹۱ مقرر شده نظام‌های اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای آن دسته از کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیات و تخصصی شاغل می‌باشند با رویکرد تقویت رقابت‌پذیری و سرعت بخشیدن به بهره‌برداری از میادین مشترک و حفظ نیروی انسانی متخصص تابعه آیین‌نامه خاصی است که بدون الزام به رعایت قانون مدیریت خدمات کشوری با رعایت سایر قوانین و مقررات مربوطه و با پیشنهاد وزارت نفت و تأیید معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور تهیه می‌شود و حداکثر ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون به تصویب رئیس‌جمهور می‌رسد. نظر به حکم قانونی مذکور، آیین‌نامه تصویبی ناظر بر نظام‌های اداری و استخدامی و پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت شاغل در واحدهای عملیات و تخصصی باید باشد، اما چون در بند ۳ ماده ۲ آیین‌نامه در تعریف «صنعت نفت» که آیین‌نامه ناظر بر آن است، وزارت نفت و سازمان‌ها و مؤسسات تابعه به عنوان صنعت نفت تعیین شده و در بند ۹ ماده ۲ آیین‌نامه و در تعیین مصادیق کارکنان مشمول آیین‌نامه، کارکنان صنعت نفت، مشمول قرار گرفته‌اند، بنابراین کارکنان وزارت نفت و سازمان‌ها و مؤسسات تابعه مشمول حکم آیین‌نامه ماده ۱۰ قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت می‌باشند که این امر مغایر حکم ماده ۱۰ قانون پیش‌گفته است زیرا مطابق ماده ۱۰ قانون مذکور کارکنان شرکت‌های تابعه وزارت نفت که در واحدهای عملیاتی و تخصصی شاغل هستند باید تحت شمول آیین‌نامه این ماده قرار گیرند و نه همه کارکنان وزارت نفت و سازمان‌ها و مؤسسات تابعه. با توجه به مراتب بندهای ۱۶، ۱۴، ۹ و ۳ آیین‌نامه نظام‌های اداری و استخدامی کارکنان صنعت نفت از حیث تحت شمول قرار دادن کارکنان صنعت نفت برای برخورداری از آیین‌نامه با لحاظ تعریفی که از صنعت نفت در بند ۳ ماده ۲ ارائه شده، مغایر ماده ۱۰ قانون صدرالذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
