رأی های شماره ۴۳۸ـ۴۳۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع ابطال دستورالعمل سازمان تامین اجتماعی در مورد تشکیل کمیته های بررسی دادنامه های صادر شده از هیأت های تشخیص و حل اختلاف
رأی شماره‌های ۴۳۸ـ۴۳۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند ۱ فصل ششم از دستورالعمل شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱ سازمان تأمین اجتماعی
شماره هـ/۹۰/۵۴۲ 1393/4/16
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۳/۳/۱۹ شماره دادنامه: ۴۳۸ـ۴۳۷
کلاسه پرونده: ۹۱/۱۰۰۰ـ۹۰/۵۴۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای محب روحانی و خانم خدیجه کاظمی بره بی چاست
موضوع شکایت و خواسته: ابطال فصل چهارم و بند (۱) فصل ششم آن (موضوع تلخیص دستورالعملها و ضوابط نحوه رسیدگی به ادعای افراد مبنی بر اشتغال در کارگاه های مشمول قانون تأمین اجتماعی و احراز سوابق بیمه‌ای) از دستورالعمل شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱۸ سازمان تأمین اجتماعی.
گردش کار:
آقای محب روحانی به موجب دادخواستی ابطال فصل چهارم و بند (۱) فصل ششم آن (موضوع تلخیص دستورالعملها و ضوابط نحوه رسیدگی به ادعای افراد مبنی بر اشتغال در کارگاههای مشمول قانون تأمین اجتماعی و احراز سوابق بیمه‌ای) از دستورالعمل شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱ سازمان تأمین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«سـازمان تأمین اجتماعـی در تاریخ ۱۳۸۸/۶/۲۱ با صدور دستـورالعمل شمـاره ۵۳۹/۵۰۰۰ خود تحت عنوان (تلخیص دستورالعملها و ضوابط نحوه رسیدگی به ادعای افراد مبنی بر اشتغال در کارگاه های مشمول قانون تأمین اجتماعی و احراز سوابق بیمه‌ای) شرایط جدید رسیدگی به احتساب سوابق بیمه‌ای کارگران با دارا بودن دادنامه های تشخیص و حل اختلاف موضوع ماده ۱۴۸ قانون کار را اعلام کرده است. فصل چهارم دستورالعمل به نحوه اجرای آراء مراجع تشخیص و حل اختلاف ماده ۱۴۸ قانـون کار اختصاص دارد. بر اساس بند چهارم این دستورالعمل، سازمان تأمین اجتماعی، اجرای دادنامه‌های صادر شده از هیأت های تشخیص و حل اختلاف ادارات کار موضوع ماده ۱۴۸ قانون کار و امور اجتماعی را منوط به رعایت تشریفات و مراحل قانونی ششگانه مندرج در دستورالعمل موصوف کرده است که به دلایل زیر:
۱ـ قانونگذار با عنایت به ماده ۲۰۳ قانون کار و امور اجتماعی مصوب آبان ماه ۱۳۶۹، مسؤولیت اجرای قانون فوق را به وزارتخانه‌های کار و امور اجتماعی و دادگستری محول کرده است.
۲ـ مرجع رسیدگی به اختلافات بین کارگر و کارفرما و یا قائم مقام قانونی آنها در موارد خاص اجرای قانون کار، اجرای رابطه کارگری و کارفرمایی موضوع مواد ۲ و ۳ قانون کار و الزام کارفرما به پرداخت حق بیمه کارگر حسب ماده ۱۴۸ قانون کار در صلاحیت مراجع حل اختلاف ادارات کار قرار دارد.
۳ـ ردیف (۵) فصل چهارم دستورالعمل به نحوه اقدامات قانونی سازمان تأمین اجتماعی به ماده ۱۸۳ قانون کار اختصاص داده شده است. استحضار دارند که مواد ۱۷۱ الی ۱۸۶ قانون کار، موضوع وصول جرایم و مجازات ها با اعلام موضوع تخلف از سوی ادارات کار و امور اجتماعی و با عنایت به ماده ۱۸۵ قانون کار منحصراً در صلاحیت دادگاه های کیفری بوده و در دادسراها و دادگاه ها خارج از نوبت رسیدگی خواهد شد. درآمدهای حاصل از اجرای مواد ۱۷۱ الی ۱۸۶ و به تجویز ماده ۱۸۶ قانون کار به حساب مخصوصی که به این منظور در بانکها افتتاح خواهد شد واریز تا بر اساس تصویب نامه‌های هیأت وزیران جهت امور رفاهی، آموزشی، فرهنگی کارگران به مصرف برسد.
۴ـ آراء صادر شده و قطعی از هیأت های تشخیص و حل اختلاف ادارات کار به طور عام و علی‌الخصوص در ارتباط با ماده ۱۴۸ قانون کار با عنایت به ماده ۱۶۶ قانون کار و رأی وحدت رویه شماره ۸۵۳ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۱ صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری لازم‌الاجراءست.
۵ ـ سازمان تأمین اجتماعی با استناد به قانون خود منحصراً مجاز به وصول حق بیمه بر اساس ماده ۲۸ قانون تأمین اجتماعی بوده است و در حصول وصول خسارات و جرایم نیز دارای قوانین و مقررات خاص خود بوده و در قانون کار و امور اجتماعی و قانون سازمان تأمین اجتماعی اختیاری از بابت پیگیری به منظور وصول جرایم و مجازات ها موضوع مواد ۱۷۱ الی ۱۸۶ قانون کار راه ندارد.
۶ ـ به رغم پذیرش سابقه کار مورد ادعای کارگر و اثبات آن در هیأت های تشخیص و حل ادارات کار و امور اجتماعی و طی تشریفات مصرح در فصل چهارم دستورالعمل و حتی با وصول حق بیمه از کارفرما و ثبت سابقه کار کارگر در سیستم مکانیزه سازمان تأمین اجتماعی، با توجه به بند (۱) فصل ششم: سایر موارد دستورالعمل صدرالاشاره، واحدهای اجرایی سازمان تأمین اجتماعی در سطح کشور موظفند کلیه مدارک و مستندات را همراه با پرونده فنی بیمه شده به معاونت فنی و درآمد سازمان تأمین اجتماعی در تهران ارسال تا در خصوص پذیرش یا عدم پذیرش اقدامات واحدهای اجرایی از جمله دادنامه‌های صادر شده از هیأت های تشخیص و حل‌اختلاف و غیره در کمیته ای که به همین منظور تشکیل می‌شود مجدداً مورد بررسی و اقدام لازم معمول شود. در صورت موافقت نسبت به اجرای آن اقدام شود، غیر قانونی بوده و تقاضای ابطال آن را به دلیل مخدوش و بی اعتبار نمودن دادنامه‌های قطعی صادر شده از هیأت های تشخیص و حل اختلاف و رأی وحدت رویه شماره ۸۵۳ ـ۱۳۸۷/۱۲/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ماده ۱۶۶ قانون کار مصوب آبان ماه ۱۳۶۹ مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌شود را دارم. چون اصل دستورالعمل مورد اشاره در اختیار نبوده تا رونوشت برابر با اصل آن تهیه و پیوست دادخواست شود. پیشنهاد می‌شود در صورت نیاز به اصل آن از سازمان تأمین اجتماعی درخواست شود.»
خانم خدیجه کاظمی بره بی چاست نیز به موجب دادخواستی جداگانه در اعتراض به دستورالعمل مذکور اعلام کرده است که:
«احتراماً، به استناد ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری این جانب خواهان فوق‌الذکر همسر مرحوم مهدی بی باک کارگر شرکت تعاونی روستایی ماهور وابسته به اداره تعاون روستایی مسجد سلیمان به استحضار می رساند: نظر به این که به موجب دادنامه شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۱۹۰۱۱۹۴ـ ۱۳۹۰/۳/۲۹ شعبه نوزدهم آن دیوان دایر بر اعتراض به رأی مورخ ۱۳۸۹/۴/۸ هیأت حل اختلاف اداره کار مسجد سلیمان، مبنی بر عدم پرداخت حق بیمه همسر مرحومم از تاریخ ۱/۱/۱۳۵۲ تا ۱۳۶۲/۱۱/۱ که منتهی به صدور حکم، مبنی بر طرح مجدد موضوع در هیأت حل اختلاف همعرض شد و به موجب دادنامه شماره ۶/۲۰/۹۰ـ۱۳۹۰/۶/۲۲۰ هیأت حل اختلاف اداره کار شهرستان شوشتر حکم به پرداخت حق بیمه مرحوم مهدی بی باک به طرفیت شرکت تعاونی روستایی ماهور وابسته به اداره تعاون روستایی مسجد سلیمان صادر شد که پس از طی مراحل اجرائیه در شعبه دوم حقوقی شهرستان مسجد سلیمان، طی اجراییه شماره ۹۰۰۲۲۵ـ ۱۳۹۰/۸/۹۰ و انجام مکاتبات صورت گرفته توسط مرجع مذکور با اداره تأمین اجتماعی مسجد سلیمان و اداره کل تأمین اجتماعی خوزستان متأسفانه از اجرای حکم صادر شده استنکاف کرده و مبنای آن را بند یک از فصل ششم دستورالعمل اداری شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ـ ۱۳۸۸/۲۱/۶ دانسته که ادعای آن مبنی بر طرح موضوع در کمیته شعبه و استانی آن سازمان و عدم تأیید ادعای اشتغال مرحوم مهدی بی باک می داند و از اجرای مفاد حکم صادر شده در اداره کار شوشتر و اجراییه صادر شده جلوگیری می کند و حال آن که سازمان تأمین اجتماعی به عنوان یکی از طرفین مدعی عرفاً و قانوناً نمی‌تواند تصمیم گیرنده در این خصوص باشد و اصولاً دستورالعمل اداری نمی‌تواند ناقض قانون شود. لذا با توجه به این که دستورالعمل اداری موصوف موجبات تضییع ـ حقوق قانونی این جانب را فراهم آورده است، با عنایت به اعلام آمادگی کارفرما در پذیرش و پرداخت حق بیمه ایام کارکرد و نیز مدارک و اسناد موجود و همچنین آراء صادر شده از سوی دیوان عدالت اداری و هیأت حل اختلاف اداره کار شوشتر و مراحل اجرائیه، تقاضای نقض دستورالعمل اداری شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱ اداره کل تأمین اجتماعی استان خوزستان و احقاق حقوق قانونیم را دارم.»
قسمتهای مورد اعتراض دستورالعمل مذکور به قرار زیر است:
«فصل چهارم: نحوه اجرای آراء مراجع تشخیص و حل اختلاف قانون کار
با توجه به این که ماده ۱۴۸ قانون کار چنین مقرر می دارد: «کارفرمایان کارگاه های مشمول این قانون مکلفند بر اساس قانون تأمین اجتماعی نسبت به بیمه نمودن کارگران واحد خود اقدام نمایند» و قانونگذار در ماده قانونی یاد شده احیای حقوق کارگران مشمول را از نظر پرداخت حق بیمه و احتساب سوابق با رعایت مقررات تأمین اجتماعی مورد تأکید قرار داده است، لذا به منظور جلوگیری از مشکلات اجرایی ناشی از صدور آراء توسط مراجع حل اختلاف در خصوص ماده قانونی مذکور و رعایت مقررات قانون تأمین اجتماعی، می‌باید ترتیبی اتخاذ گردد تا نمایندگان واجد شرایط و شرکت کننده در جلسـات مراجع مورد اشـاره نسبت به رعایت دقیق مفـاد دستـور اداری شمـاره ۴۶۳۴/۵۰۱۰ ـ ۱۳۸۸/۵/۲۴ که بر اساس دستورالعمل شماره ۳۹۱۳۳ـ ۱۳۸۸/۴/۲۰ اداره کل تنظیم و نظارت بر روابط کار وزارت کار و امور اجتماعی تدوین گردیده بیش از پیش اهتمام ورزند. علی ای حال چنانچه در مفاد آراء مذکور صراحتاً به ماده ۱۴۸ قانون مزبور اشاره و کارفرما مکلف به پرداخت حق بیمه به سازمان گردیده باشد در این صورت اجرای آراء مورد نظر منوط به طی تشریفات و مراحل قانونی ذیل خواهد بود.
۱ـ واحد نام نویسی و حساب های انفرادی مکلف است در صورت مراجعه افراد و ارائه آراء مذکور، پس از بررسی و اطمینان از این که کارگاه مورد نظر در محدوده شعبه قرار دارد، نسخه‌ای از فرم راهنمای اجرای آراء مراجع حل اختلاف قانون کار را در اختیار وی قرار داده و خواهان را به اجرای فرآیند مورد نظر طبق فرم مذکور راهنمایی نماید.
۲ـ در صورت ابلاغ رأی توسط اجرای احکام دادگستری به کارفرمای مربوطه (موضوع ماده ۱۶۶ قانون کار) و مراجعه وی به شعبه جهت پرداخت حق بیمه، واحد درآمد شعبه می‌باید ضمـن احراز دقیق هویت کارفـرمای مورد نظر و اطمینان از طی تشریفات اجرایی از سوی اجرای احکام دادگستری و همچنین دریافت مدارک معتبر در این خصوص، «فرم شماره دو» را به کارفرما ارایه و پس از تکمیل آن را در پرونده مطالباتی کارگاه ضبط نماید.
۳ـ واحد درآمد می‌باید حق بیمه متعلقه را بر اساس ضوابط جاری محاسبه و مراتب طی صورت حساب به کارفرما ابلاغ نماید. بدیهی است چگونگی وصول حق بیمه و احتساب سوابق بیمه ای مطابق بخش سوم از فصل پنجم این دستور اداری خواهد بود.
۴ـ دبیر کمیته شعبه ای پس از دریافت فرم شماره چهار می باید «فرم شماره هفت» را در سه نسخه تکمیل و پس از اخذ امضای اعضای کمیته و ثبت دفتر شعبه نسخه اول را به انضمام تصویر رأی به اداره کل استان ذی ربط ارسال، نسخه دوم را در پرونده فنی و نسخه سوم را در کلاسور جداگانه ای به ترتیب شماره بیمه نگهداری نماید.
۵ ـ پس از انجام اقدامات فوق، شعب مکلفند تصویری از مدارک و مستندات مربوط را جهت اعمال ماده ۱۸۳ قانون کار و تعقیب کیفری کارفرمای مورد نظر به واحد حقوقی اداره کل استان ذی ربط ارسال نمایند. بدیهی است نحوه عمل متعاقباً توسط معاونت حقوقی و امور مجلس اعلام خواهد گردید.
۶ ـ چنانچه هنگام بررسی پرونده‌های فوق‌الذکر مشخص شود که کارفرمایان مربوطه نسبت به رعایت ماده ۹۰ قانون تأمین اجتماعی (انجام معاینات پزشکی بدو استخدام) اقدام ننموده اند و این موضوع منجر به ورود خساراتی به سازمان گردیده است، می باید نسخه ای از مستندات و مدارک جهت اعمال ضمانت اجرای مندرج در ماده قانونی فوق‌الذکر در اختیار واحد امور فنی بیمه شدگان قرار گیرد.»
فصل ششم: سایر موارد
«۱ـ آن دسته از ادعاهایی که پس از رسیدگی در کمیته های شعبه ای و استانی مورد تأیید واقع شده و همچنین آن بخش از آراء قطعی مراجع حل اختلاف قانون کار که پس از رسیدگی وفق فصل چهارم این دستور اداری در صورت اعمال، بیمه شده و یا بازماندگان حائز شرایط تعهدات بلندمدت قرار می گیرند، ضروری است به همراه پرونده فنی و سایر مستندات مربوط به معاونت فنی و درآمد ارسال تا در کمیته ای که به همین منظور تشکیل می‌شود مورد بررسی و اقدام لازم قرار گیرد. کمیته مذکور حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول پرونده و مستندات، نتیجه بررسی را به واحد اجرایی ارسال کننده منعکس خواهد نمود.»
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۵ برای آقای محب روحانی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره ۵۸۰۰۹۸۳ ـ۱۳۹۰/۸/۲۹ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده پاسخ داده است که:
«با احترام، بازگشت به اخطاریه شماره ۹۰۱۰۱۰۰۹۰۵۸۰۰۳۸۵ـ ۱۳۹۰/۶/۲۰ ضمن پیوست اصل اخطاریه رفع نقص به استحضار می رساند: خواسته این جانب از ابطال قسمت هایی از فصل چهارم دستورالعمل شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱ به شرح زیر می‌باشد:
۱ـ سطرهای ۹ـ ۱۰ و ۱۱ صفحه (۴) فصل چهارم: نحوه اجرای آراء مراجع تشخیص و حل اختلاف اداره کار که اعلام می دارد: (علی ای حال چنانچه در مفاد آراء مذکور صراحتاً به ماده ۱۴۸ قانون مزبور اشاره و کارفرما مکلف به پرداخت حق بیمه به سازمان گردیده باشد در این صورت اجرای آراء مورد نظر منوط به طی تشریفات و مراحل قانونی ذیل خواهد بود)
اولاً: با عنایت به ماده ۱۶۶ قانون کار و رأی وحدت رویه و لازم‌الاجرای شماره ۸۵۳ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۱ صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری آراء قطعی صادر شده از طرف مراجع حل اختلاف ادارات کار لازم‌الاجراء بوده و اجرای آن به شرطی محول نشده است.
ثانیاً: با توجه به نامه شماره ۱/۱۷۵۸/۹۰۲۷ـ ۱۳۸۹/۲/۲۵ قائم مقام دادگستری استان گیلان ـ دادگستری استان گیلان از اجرای دادنامه‌های مربوط به ماده ۱۴۸ قانون کار خودداری می‌نماید.
ثالثاً: به رغم انجام و اجرای دادنامه‌های صادر شده از هیأت های تشخیص و حل اختلاف ادارات کار و وصول حق بیمه دوره مذکور، مندرج در آراء، پرونده می باید با توجه به بند (۱) فصل ششم دستورالعمل ـ سایر موارد در کمیته‌های شعبه‌ای ـ استانی و کشوری مورد بررسی نهایی قرار گرفته و در خصوص موافقت به آراء صادر شده تصمیم گیری شود.
۲ـ بند (۱) فصل چهارم دستورالعمل که مقرر می دارد: واحد نام نویسی و حساب های انفرادی مکلف است در صورت مراجعه افراد و ارائه آراء مذکور پس از بررسی و اطمینان از این که کارگاه مورد نظر در محدوده شعبه قرار دارد (نسخه ای از فرم راهنمای اجرای آراء مراجع حل اختلاف قانون کار را در اختیار وی قرار داده و خواهان را به اجرای فرایند مورد نظر طبق فرم مذکور راهنمایی نمایند) که طبق این بند مسؤولیت اجرای آراء و ابلاغ آن به کارفرما به عهده بیمه شده گذاشته شده است که مغایر با مواد ۳۶ و ۳۹ و ۵۰ قانون تأمین اجتماعی می‌باشد.
۳ـ بند ۳ دستورالعمل احتساب سابقه کار بیمه شده منحصراً با اعلام وصول بدهی از کارفرما امکان پذیر خواهد بود. که این قسمت از دستورالعمل با مفاد ماده ۳۶ قانون تأمین اجتماعی که اعلام می دارد. تأخیر کارفرما در پرداخت حق بیمه یا عدم پرداخت آن رافع مسؤولیت و تعهدات سازمان در مقابل بیمه شده نخواهد بود مغایرت دارد.
لذا با عنایت به موارد مطروحه خواهان ابطال قسمت های ردیف ۱ و ۲ و ۳ این نامه مربوط به دستورالعمل شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱ و همین طور بند (۱) فصل ششم سایر موارد می باشم.»
همچنین به موجب اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای خانم خدیجه کاظمی بره چاست ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره ۲۳۳۴ـ ۱۳۹۱/۱۱/۱ پاسخ داده است که:
«احتراماً، ایـن جانب خدیجه کاظمی بره بی چاست خواهان پرونده شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۹۹۱۲۹ به طرفیت اداره کل تأمین اجتماعـی استـان خوزستان دایر بر اعتراض به دستورالعمل اداری ۵۳۹/۵۰۰۰ ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱ در حال رسیدگی است که به موجب اخطار رفع نقص صادر شده از آن مرجع به استحضار می رساند:
بر اساس دادخواست مطروح مرحوم مهدی بی باک، کارگر سابق تعاونی روستایی ماهور وابسته به اداره تعاون روستایی مسجد سلیمان که به علت عدم پرداخت حق بیمه از مورخ ۱۳۵۲/۱/۱ تا ۱۳۶۲/۱۱/۱ طی اجراییه شماره ۹۰۰۲۲۵ـ ۱۳۹۰/۸/۹۰ صادر شده از شعبه دوم حقوقی شهرستان مسجد سلیمان، محکوم به پرداخت آن شده که با پذیرش این موضوع توسط محکوم علیه و اعلام آمادگی جهت همکاری و پرداخت آن متأسفانه سازمان تأمین اجتماعی بـا اشاره بـه دستورالعمل کاری شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ از اجـرای حکم خـودداری ورزیده در حالی که رأی وحدت رویه شماره ۷۲۰ـ ۱۳۹۰/۳/۳ هیأت عمومی دیوان عالی کشور سازمان تأمین اجتماعی مکلف است سابقه خدمت مستخدم را محاسبه و حق بیمه و یا مابه التفاوت را از کارفرما وصول کند و در صورتی که سازمان از انجام وظیفه قانونی مبنی بر محاسبه سنوات خدمتی خودداری نماید کارگر حق خواهد داشت به دیوان عدالت اداری رجوع نماید و این موارد مطروحه در مواد ۳۰ و ۳۶ و ۳۹ و ۴۰و ۱۴۸ قانون کار جمهوری اسلامی ایران لحاظ شده است.
همچنین با توجه به نامه شماره ۲۵۴۹۴ـ ۱۳۹۱/۵/۱۵ اداره کل تأمین اجتماعی استان خوزستان بند یک از فصل ششم دستور اداری مورد شکایت این جانب به عنوان ورثه مرحوم مهدی بی باک است که کپی مدارک استنادی ضم لایحه رفع نقض است. لذا تقاضای رسیدگی و احقاق حقوق خود می باشم.»
در پاسخ به شکایات مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لوایح شماره ۶۰۸/۷۱۰ـ ۱۳۹۱/۲/۲۴ و ۱۸۵۷/۹۲/۷۱۰ـ ۱۳۹۲/۴/۳۰ توضیح داده است که:
«دفاعیات ماهوی
۱ـ ماده ۱۴۸ قانون کار مقرر کرده که کارفرمایان کارگاه های مشمول این قانون مکلفند بر اساس قانون تأمین اجتماعی نسبت به بیمه کردن کارگران واحد خود اقدام نمایند.
با عنایت به ماده یاد شده و رأی وحدت رویه شماره ۸۵۳ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ماده ۱۶۶ قانون کار مورد استناد شاکی، لازم به ذکر است که اصولاً مراجع حل اختلاف قانون کار بر حسب وظایف خود در رابطه با اجرای ماده ۱۴۸ قانون کار، صرفاً رابطه کارگری و کارفرمایی را احراز کرده و مدت آن را بدون توجه به وقفه های ناشی از غیبت، مرخصی بدون حقوق، ایام بیماری، تعلیق، سربازی، مدت ساعت کارکرد و مرخصی تحصیلی، مدت روزهای اشتغال در هفته را تعیین می نمایند و در صورتی که مبـنای محاسبه سابقه پرداخت حق بیمه که می باید مـبنای مطالبه حق بیمه از کارفرما قرار گیرد، ایام اشتغال به کار کارگر با احتساب مدت ساعت کارکرد در روز و ایام هفته است.
بنابراین ممکن است مدت سابقه پرداخت حق بیمه بر اساس مستندات متقن با مدت احراز شده رابطه کارگر و کارفرمایی به صورت یک جا و تقویمی، منطبق نباشد.
از طرفی رابطه کارگری و کارفرمایی در برخی از کارگاه ها دارای پیچیدگی های خاص بوده و کارفرمای واقعی با کارفرمای مجازی (پیمانکاران و کارگاههای اجاره داده شده) می‌تواند متفاوت باشد که این موضوع در مراجع حل اختلاف قابل رسیدگی دقیق نمی‌باشد، در حالی که سازمان به جهت وصول حق بیمه می‌باید کارفرمای واقعی را شناسایی و حق بیمه را از وی مطالبه نماید در صورتی که در آراء یاد شده ممکن است فرد دیگری به عنوان کارفرما معرفی شده باشد. از سوی دیگر کارگاه های با کمتر از پنج نفر پرسنل (تأسیس شده در برنامه سوم توسعه) مشمول شرایط خاص مقرر در قانون است لذا آراء صادر شده بابت این گونه کارگاه ها در اجراء و وصول مطالبات حق بیمه با مشکلات خاصی مواجه است.
۲ـ مواردی که عموماً موجب می‌شود که آراء صادر شده از ادارات کار به دلیل اقرار طرفین دعوا و یا صرفاً بر اساس ادعای کارگر و بدون حضور کارفرما و عدم عضویت سازمان تأمین اجتماعی در مراجع مذکور و همچنین عدم استعلام مراجع یاد شده از سازمان تأمین اجتماعی در خصوص مستندات موجود در پرونده کارگاه و بیمه شده که در بسیاری از اوقات مثبت عدم حضور کارگر است مثلاً مرخصی بدون حقوق کارگر، غیبت غیر موجه کارگر از این قبیل موارد است و یا عدم امکان وجود کارگر در کارگاه در مدت زمان مورد ادعا به سبب دلایلی همچون تعطیلی کارگاه و عدم فعالیت آن و .. که در اجراء با مقررات تأمین اجتماعی در تعارض قرار گرفته است و با سایر قوانین همپوشانی دارد و می باید رفع مغایرت گردیده است تا امکان اجرای آن فراهم شود.
سایر مواردی که مشابه مراتب فوق‌الذکر می باشند عبارتند از:
۱ـ مواردی که دوره رأی حتی پس از فوت فرد مورد نظر است.
۲ـ مواردی که رأی با اشتغال فرد در کارگاه دیگر تداخل داشته و حق بیمه وی از طریق کارگاه دیگر پرداخت شده است.
۳ـ در مواقعی که بیمه شده بر اساس مقررات دیگر مشمول قانون تأمین اجتماعی قرار گرفته و نیاز به بیمه کردن وی از طرف کارفرما وجود ندارد (رانندگان کامیون، اتوبوس، تاکسی که مالک خودرو نمی‌باشند و مالک خودرو کارفرمای آنان شناخته می‌شود، به استناد قانون بیمه اجباری رانندگان از تاریخ ۱۳۷۹/۲/۱۸ مشمول مقررات تأمین اجتماعی با پرداخت بخشی از حق بیمه از طرف دولت قرار گرفته‌اند) بنابراین مطالبه حق بیمه از این کارفرمایان مبنای قانونی ندارد.
۴ـ کارفرمایانی که بر اساس آراء هیأت های تشخیص مطالبات قانون تأمین اجتماعی موضوع مواد ۴۲ و ۴۳ قانون تأمین اجتماعی، بابت دوره فوق و یا نفرات مورد نظر بدهکار شناخته نشده و این آراء به مرحله قطعیت رسیده است.
۵ ـ در مواقعی که کارفرما ملک خود را با اخذ مفاصا حساب فروخته و آراء مراجع بعد از نقل و انتقال صادر شده است، در حالی که کارفرمای جدید مکلف به پرداخت حق بیمه نمی‌باشد بنابراین نحوه مطالبه حق بیمه می باید از طریق طرح دعوای حقوقی صورت پذیرد.
۶ـ در مورد پیمانکارانی که فاقد محل ثابت بوده (خصوصاً اشخاص حقیقی) پس از اتمام پیمان و با اخذ مفاصا حساب (موضوع ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی) ارتباط آنان با سازمان قطع شده و آراء صادر شده پس از صدور مفاصا حساب در اجراء با مشکل مواجه خواهد بود و نیز در مواردی غالباً واگذارنده کار را به عنوان کارفرما تلقی کرده و آنان را به عنوان کارفرما محکوم به پرداخت حق بیمه کرده‌اند که این امر صندوق را در مطالبه حق بیمه موصوف دچار مشکل می‌نماید.
۷ـ صدور رأی در مورد کارگاه های خانوادگی که پرداخت حق بیمه به صورت اختیاری و در صورت اظهار فرد شاغل مبنی بر دریافت مزد یا حقوق انجام می‌شود، بنابراین ادعای بعدی و اجرای رأی در مورد این افراد به لحاظ حقوقی دارای مشکلاتی می‌باشد.
موارد عنوان شده، نمونه ای تعارضات بین قانون کار و تأمین اجتماعی که اجرای آراء صادر شده از مراجع حل اختلاف را با مشکل مواجه می‌نماید.
بنابراین سازمان تأمین اجتماعی جهت رفع مشکل یاد شده مبادرت به صدور دستورالعمل شماره ۵۳۹ ـ۵۰۰۰ ـ ۱۳۸۸/۶/۲۱ نموده که بر اساس آن کمیته‌ای تخصصی متشکل از کارشناسان حقوقی و امور بیمه‌ای، به منظور اجرای آراء موصوف پیش‌بینی شده، که نه تنها با هیچ یک از مواد قانونی مغایرت نداشته، بلکه در راستای انطباق نحوه اجرای آراء یاد شده با مقررات تأمین اجتماعی و یا سایر قوانین و مقررات، تدوین شده است لازم به ذکر است که کمیته مذکور کلیه ادعاهای بیمه شده مربوط به سوابق پرداخت حق بیمه را رسیدگی نموده و اختصاص به افرادی که دارای رأی مراجع حل اختلاف می‌باشند، ندارد و تشکیل آن از بسیار دعاوی به طرفیت سازمان جلوگیری می‌نماید.
که در این راستا شعب دیوان عدالت اداری نیز در مواردی که خواسته آنان احتساب سابقه و پرداخت حق بیمه می‌باشد به دلیل این که پرداخت حق بیمه مستلزم احراز اشتغال و اثبات آن نیز نیاز به تحقیق و بررسی دارد و با توجه به این که رأی شماره ۷۲۰ ـ۱۳۹۰/۳/۳ هیأت عمومی دیوان عالی کشور صلاحیت سازمان تأمین اجتماعی را به استناد مواد ۳۰، ۳۶ و ۳۹ و ۴۰ قانون تأمین اجتماعی در رسیدگی به مواردی که کارفرما به تکلیف خود در سال صورت مزد یا حقوق و پرداخت حق بیمه در مهلت مقرر اقدام ننموده، تأیید کرده است.
ادعای بیمه شدگان را قبل از طرح موضوع در کمیته سازمان فاقد توجیه قانونی دانسته است و دعاوی آنان را رد کرده‌اند (تعدادی از دعاوی ضمیمه می‌باشد).
با عنایت به مراتب فوق و این که به استناد ماده ۱۵۷ قانون کار مراجع حل اختلاف قانون کار مشمول رسیدگی به اختلاف کارگر و کارفرما است و احراز رابطه کارگر و کارفرما به عهده مرجع مذکور بوده و همان گونه که در ماده ۱۴۸ قانون کار تصریح شده بیمه افراد (تعیین مدت سابقه بیمه، میزان حق بیمه، شناسایی کارفرما و …) می باید بر اساس مقررات تأمین اجتماعی صورت پذیرد، لذا چنانچه آراء صادر شده از مراجع بدون توجه به مقررات تأمین اجتماعـی صـادر شده که در نهایت اجـرای آنها سازمان را با مشکل مواجه می‌نماید.
بنابراین جهت رفع موانع موجود کمیته مقرر در دستورالعمل معترض‌عنه پیش‌بینی شده که این امر به استناد آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری مبنی بر تأیید کمیته مذکور صادر شده است. ضمناً به موجب رأی وحدت رویه شماره ۷۲۰ـ ۱۳۹۰/۳/۳ هیأت عمومی دیوان عالی کشور صلاحیت سازمان تأمین اجتماعی را به استناد مواد ۳۰، ۳۶، ۳۹ و ۴۰ قانون تأمین اجتماعی در رسیدگی به مواردی که کارفرما به تکالیف خود در ارسال صورت مزد یا حقوق و پرداخت حق بیمه اقدام ننموده، مورد تأیید قرار داده است.
تقاضای رسیگی و رد شکایت شاکی مورد استدعاست.
در ادامه به دلیل اهمیت موضوع مطروح خواهشمند است دستور فرمایید از نمایندگان سازمان نیز جهت توضیحات بیشتر و تبیین موضوع در جلسه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دعوت به عمل آورند.
شاکی خانم خدیجه کاظمی بره بی چاست، مغایرت دستورالعمل مذکور با قوانین و مقررات را دقیقاً مشخص نکرده و به طرح شکایت به صورت کلی اکتفا کرده است در حالی که مطابق ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری «در مورد ابطال درخواست ابطال مصوبات، مشخص کردن علل درخواست و ذکر موارد مغایرت مصوبه با شرع یا قانون یا خروج از اختیارات و همچنین ماده قانونی یا حکم شرعی که اعلام مغایرت مصوبه با آن شده است، ضروری است».
ثانیاً: در خصوص ادعای شاکی در رابطه با این که سازمان خود طرف دعوا بوده و صلاحیت رسیدگی به موضوع را نداشته لازم به توضیح است که سازمان در رسیدگی اداره کار (هیأت حل اختلاف) به عنوان یکی از طرفین دعوا حاضر نبوده و طرفین رسیدگی در اداره کار صرفاً کارگر و کارفرما هستند. بنابراین ادعای شاکی در این خصوص نیز وارد نمی‌باشد. همچنین آن طور که شاکی ادعا کرده است، سازمان در رأی اداره کار تجدید نظر نمی‌نماید و دستورالعمل مذکور نیز متضمن چنین حکمی نمی‌باشد. بلکه تنها از حیث تطبیق موضوع با قوانین تأمین اجتماعی به موضوع رسیدگی می‌نماید و به هیچ وجه اقدام به نقض رأی اداره کار نمی‌نماید. هر چند وفق ماده ۱۵۷ قانون کار، مراجع حل اختلاف قانون کار مسؤول رسیدگی به اختلاف کارگر و کارفرما در قلمرو قانون کار هستند، لیکن بنا به تصریح ماده ۱۴۸ قانون کار، کارفرمایان مشمول این قانون مکلفند «بر اساس قانون تأمین اجتماعی» نسبت به بیمه کردن کارگران خود اقدام نمایند. لذا در انجام این تکلیف و ضوابط و مقررات قانون تأمین اجتماعی که بر اساس معیارهای قانونی از جمله ارسال لیست از سوی کارفرما، گزارش بازرسان سازمان، بازرسی از دفاتر قانونی و … صورت می‌پذیرد، میزان و چگونگی سوابق بیمه ای افراد احراز می‌شود. صلاحیت سازمان تأمین اجتماعی در این امر به استناد رأی وحدت رویه شماره ۷۲۰ به تأیید دیوان عالی کشور نیز رسیده است.
با عنایت به این که احکام صادر شده از سوی مراجع مذکور در حد رابطه فردی فی مابین کارگر و کارفرما موثر بوده و بر سازمان تأمین اجتماعی که اساساً طرف دعوا نبوده است تکلیفی بار نمی‌نماید، مگر این که سوابق مورد ادعا بر اساس ضوابط و معیارهای قانونی توسط سازمان احراز شود، بنابراین واحدهای تخصصی در قالب کمیته بررسی و احتساب سوابق معاونت فنی و درآمد تأمین اجتماعی متشکل از کارشناسان حقوقی و امور بیمه ای به منظور اجرای این آراء و منطبق کردن آنها با مقررات تأمین اجتماعی موضوع رسیدگی می‌نماید. به لحاظ اصول حقوقی همچون اصل تناظر و اصل حق دفاع نیز این رویه می‌تواند مورد تأیید باشد. چرا که سازمان در دعوای کارگر و کارفرما در اداره کار شرکت نداشته، لذا به عنوان امین و حافظ اموال عمومی، سازمان باید رسیدگی خاص خود را در جهت احراز شرایط مقرر در قانون تأمین اجتماعی انجام دهد. ضمناً هر تصمیمی که مراجع سازمان در این خصوص اخذ نمایند، قابل اعتراض و شکایت در دیوان عدالت اداری است و از این جهت با نظارت و بازرسی که توسط آن مرجع صورت می‌پذیرد امکان تخلف از قوانین و مقررات به حداقل می‌رسد.
با عنایت به مراتب معروضه و با توجه به رأی شماره۷۲۰ـ ۱۳۹۰/۳/۳هیأت‌عمومی دیوان عالی کشور که صلاحیت سازمان را در جهت رسیدگی به موضوع مورد تأیید قرار داده است و با توجه به الزام آور بودن رأی مزبور و نیز عدم تعیین مغایرت دستورالعمل با قوانین و مقررات مطابق ماده ۳۸ قانون دیوان، رد شکایت شاکی از هیأت دیوان عدالت اداری مستدعی است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند:
رأی هیأت عمومی
اولاً: نظر به اینکه در ارتباط با درخواست ابطال فصل چهارم دستورالعمل مورد اعتراض، نظر هیأت تخصصی موضوع ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، بر رد شکایت ابراز شده است و در این قسمت باید هیأت تخصصی به انشاء رأی مبادرت ورزد بنابراین در حال حاضر موجبی برای اتخاذ تصمیم در این خصوص در هیأت عمومی وجود ندارد و پرونده برای صدور رأی در این قسمت از خواسته، به هیأت تخصصی مرتبط با موضوع اعاده می‌شود.
ثانیاً: مطابق ماده ۱۶۶ قانون کار، آراء قطعی مراجع حل اختلاف کار لازم‌الاجراء می‌باشد و بند یک فصل ششم دستورالعمل مورد اعتراض، حکایت از بررسی آراء هیأتهای حل اختلاف کار از حیث نحوه اجرای آن ندارد بلکه مقرر داشته که آراء هیأتهای حل اختلاف در کمیته ای مورد بررسی قرار گیرد و این تجویز بررسی به معنای تجویز ورود کمیته از حیث شکلی و ماهیتی در آراء مذکور است در حالی که آراء مراجع حل اختلاف لازم‌الاجراء بوده و غیر از دیوان عدالت اداری در صورت طرح شکایت و دعوا، مرجع دیگری صلاحیت ورود به آن و رسیدگی و بررسی را ندارد. بنا بر مراتب مذکور، بند یک فصل ششم دستورالعمل شماره ۵۳۹/۵۰۰۰ مورخ ۱۳۸۸/۶/۲۱ سازمان تأمین اجتماعی مغایر قانون تشخیص داده شد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
