رای شماره ۵۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۱۳۹۵/۲/۷
با موضوع ابطال بخشی از دستورالعمل حساب جاری مصوب شورای پول و اعتبار در مورد محرومیت صادرکنندگان چک بلامحل به مدت هفت سال از داشتن دسته چک و برخی خدمات بانکی
تاریخ دادنامه: ۷/۲/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۵۵ کلاسه پرونده: ۹۲/۹۴۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سیامک پاکباز
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۲۹، ۱۸، ۱۴ دستورالعمل حساب جاری مصوب شورای پول و اعتبار به شماره ۵۹۹۱۲/۹۱-۶/۳/۱۳۹۱
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال مواد ۲۹، ۲۰، ۱۹، ۱۸، ۱۴ دستورالعمل حساب جاری شورای پول و اعتبار به شماره ۵۹۹۱۲/۹۱ ـ ۶/۳/۱۳۹۱ را خواستار شده و درجهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً، به استناد ماده ۲۱ قانون صدور چک و تبصره‌های آن مصوب ۱۱/۸/۱۳۷۲ و اصلاحات ۲/۶/۱۳۸۲ مجلس شورای اسلامی، بانکها تنها در صورتی می توانند اشخاص را تا سه سال از داشتن دسته چک یا افتتاح حساب محروم نمایند که تعقیب آنها منتهی به صدور کیفرخواست شود و آیین نامه اجرایی قانون مذکور مصوب ۲۵/۸/۱۳۸۳ هیأت وزیران نیز بر همین امر تاکید دارد. لیکن بانک مرکزی با وجود این که دیوان عدالت اداری در یکی از آراء هیأت عمومی خود به بانک مذکور تفهیم نمود، که تعیین جرم و مجازات برای مرتکبین آنها و ایجاد مسؤولیت و ضمان از وظایف اختصاصی ضمان محسوب می‌شود و از حدود اختیارات بانک مرکزی در وضع مقررات دولتی خارج است، با این حال شورای پول و اعتبار بانک مرکزی به بهانه بند ۸ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور (تعیین شرایط افتتاح حساب و در قالب دستورالعمل افتتاح حساب جاری مصوب ۶/۳/۱۳۹۱ که به عموم بانکهای کشور ابلاغ شده است اقدام بر وضع مقرراتی فراقانونی نموده است. به عنوان مثال مقرر شده است که با صدور گواهی عدم پرداخت، افراد صادرکننده چک بلامحل را در همان مرحله (بدون طی مراحل قضایی و صدور کیفرخواست) به مدت ۷ سال از اخذ دسته چک، افتتاح حساب جاری و … محروم نمایند. سایر موادی که خلاف قوانین و مقررات موضوعه کشور وضع گردیده است عبارتند از: ماده ۱۴ (فصل پنجم) کل فصل هفتم (مواد ۲۰ ـ ۱۹ـ ۱۸) ماده ۲۹ (فصل سیزدهم).
لازم به توضیح است که موادی که مورد تقاضای ابطال اینجانب است هایلایت شده و به پیوست تقدیم می‌گردد.»
در پی اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۸۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شاکی ارسال شده بود، وی پاسخ داده است که:
«هیأت عمومی محترم دیوان عدالت اداری
با سلام، احتراماً اینجانب سیامک پاکباز، با توجه به اخطار رفع نقص صادره در خصوص پرونده به شماره بایگانی ۹۲۰۸۸۱ موارد ذیل را به استحضار می‌رساند:
۱ـ درخصوص ممنوعیت اخذ دسته چک به مدت ۷ سال (بند ۶ ماده ۱۸):
شورای محترم پول و اعتبار مرکزی به موجب ماده ۱۸ دستورالعمل حساب جاری، برای کلیه اشخاص دارای چک برگشتی، محرومیتهایی وضع نموده است که برای رفع این محرومیتها بایستی مطابق با بندهای ۱ تا ۵ این ماده رفتار شود. در واقع هر کس چک برگشتی داشته باشد و آن چک برگشتی حتی منجر به صدور کیفرخواست هم نشده باشد باید یکی از اقدامات ۱ تا ۵ ماده مذکور را انجام دهد در غیر این صورت باید طبق بند ۶ ماده مذکور، ۷ سال از تاریخ صدور گواهی عدم پرداخت آن بگذرد تا چک برگشت شده رفع سوء اثر شود!! این در حالیست که ماده ۲۱ قانون صدور چک، اولاً: مدت محرومیت از داشتن دسته چک یا افتتاح حساب را ۳ سال اعلام کرده است و ثانیاً: این محرومیت و ایجاد سوء اثر را تنها برای اشخاصی در نظر گرفته که چک برگشتی آنان منجر به تعقیب و صدور کیفرخواست شده باشد. لذا با توجه به این که در شورای محترم پول و اعتبار در ماده ۱۸دستورالعمل حساب جاری به دو نکته فوق‌الذکر توجه ننموده است تقاضای ابطال این ماده را دارم.
۲ـ در خصوص سایر مواد مورد شکایت ( مواد ۲۹ـ ۲۰ـ ۱۹، ۱۴):
اولاً: اینجانب دادخواست خود را نسبت به ابطال مواد ۲۰ و ۱۹ دستورالعمل حساب جاری مسترد می‌نمایم و نسبت به این دو ماده تقاضای ابطال ندارم.
ثانیاً: در خصوص مواد ۲۹ و ۱۴: شورای پول و اعتبار در دو ماده اخیرالذکر اقدام به وضع محرومیتها و مجازاتهای خلاف قانون نموده است. توضیحاً این که ماده ۲۱ قانون صدور چک تکلیف مجازاتها و محرومیتهای اشخاص دارای چک برگشتی را با قید شرایط خاصی مشخص کرده است. لذا هر محرومیت یا مجازات دیگری (در قالب آیین‌نامه یا تصویب نامه یا …) که قرار باشد از طرف قوه مجریه برای این اشخاص تعیین شود باید در چارچوب این ماده قانونی باشد همچنین طبق اصول ۳۶ و ۷۱ قانون اساسی، قانونگذاری در صلاحیت قوه مقننه است و مستنبط از اصل ۱۷۰ قانون اساسی، آیین‌نامه و تصویب نامه‌های دولتی نباید مخالف قوانین مصوب قوه مقننه باشد.
لذا بدین وسیله و با رفع ابهام از دادخواست خود تقاضای ابطال ماده ۱۴ و ماده ۱۸ ( به انضمام بندهای شش‌گانه آن) و ماده ۲۹ (به انضمام بندهای ۵ گانه آن) از دستورالعمل حساب جاری را دارم.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده ۱۴: تحویل دسته چک به مشتری دارای سابقه چک برگشتی (مطابق بند ۲ـ۹ این دستورالعمل)، بدهی غیرجاری و یا مشمولین موضوع ماده ۷ قانون صدور چک، ممنوع است.
ماده ۱۸: نحوه رفع سوء اثر از سوابق چکهای برگشتی به یکی از طرق زیر صورت می‌پذیرد:
۱۸ـ۱ـ تأمین موجودی: مشتری مبلغ کسری موجودی را به حساب جاری خود واریز و پس از دریافت مبلغ مزبور توسط ذی نفع چک، بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند ۲ـ ۹ این دستورالعمل) اقدام می‌نماید.
۱۸ـ۲ـ ارائه لاشه چک برگشتی: مشتری لاشه چک برگشتی را به بانک ارائه و بانک در قبال آن به وی رسید تحویل می‌نماید.
۱۸ـ۳ـ ارائه رضایت نامه محضری ذی نفع چک به بانک: در صورت عدم امکان ارائه لاشه چک برگشتی به بانک بنا به دلایلی نظیر مفقود شدن، به سرقت رفتن و سوختن، ذی نفع چک (شخصی که گواهی نامه عدم پرداخت وجه چک به نام او صادر شده است) می‌تواند با حضور در دفترخانه اسناد رسمی، رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می‌نماید.
تبصره ـ چنانچه ذی نفع چک شخص حقوقی دولتی و یا نهاد عمومی غیر دولتی باشد، می‌تواند با ارائه نامه رسمی رضایت خود را اعلام نموده و بانک با دریافت رضایت نامه مزبور، نسبت به رفع سوء اثر از چک مورد نظر و ابطال آن اقدام می‌نماید.
۱۸ـ۴ـ واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن به مدت ۲۴ ماه: چنانچه ارائه لاشه چک و یا رضایت نامه محضری ذی‌نفع به بانک امکان‌پذیر نباشد، مشروط به آن که حساب جاری مشتری نزد شعبه مفتوح و توسط مراجع قضایی مسدود نشده باشد، مشتری می‌تواند با واریز معادل کسری موجودی به حساب جاری خود، درخواست مسدود شدن وجه مزبور را برای پرداخت چک برگشتی ذی ربط تا زمان تعیین تکلیف قطعی چک برگشتی و یا حداکثر به مدت ۲۴ ماه، به بانک ارائه و سپس بانک نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند ۲-۹ این دستورالعمل) اقدام می‌نماید. در این شرایط بانک موظف است ظرف پنج روز کاری، طی نامه‌ای تأمین وجه چک را به اطلاع شخصی که گواهی نامه عدم پرداخت به نام وی صادر شده است، برای مراجعه به بانک و دریافت وجه چک برساند.
۱۸ـ ۵ ـ ارائه حکم قضایی مبنی بررفع سوء اثر از سوابق چک برگشتی:
۱۸ـ۶ ـ انقضای مدت نگهداری سوابق چکهای برگشتی در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی: در صورت عدم اقدام مشتری نسبت به رفع سوء اثر از سابقه چک برگشتی (مطابق بند ۲ـ۹ این دستورالعمل) مطابق با بندهای فوق، سابقه هر چک برگشتی صرفاً پس از انقضای مدت هفت سال از تاریخ صدور گواهی نامه عدم پرداخت آن، به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی رفع سوء اثر می‌گردد.
تبصره ـ مقررات مذکور در این بند، به تمامی چکهای برگشتی موجود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی تسری می یابد.
ماده ۲۹: در صورتی که مشتری دارای سابقه چک برگشتی (مطابق بند ۲ـ ۹ این دستورالعمل) باشد، تمامی بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی موظفند تا زمان رفع سابقه چک برگشتی (مطابق بند ۲ـ ۹ این دستورالعمل)، از ارائه خدمات زیر به وی خودداری نمایند:
۲۹ـ۱ـ اعطای هرگونه تسهیلات اعم از ریالی و ارزی.
۲۹ـ۲ـ افتتاح هرگونه حساب سپرده جدید اعم از قرض‌الحسنه و سرمایه‌گذاری.
۲۹ـ۳ـ ارائه دسته چک.
۲۹ـ۴ـ گشایش اعتبارات اسنادی و صدور ضمانتنامه اعم از ریالی و ارزی.
۲۹ـ ۵ ـ ارائه خدمات بانکی الکترونیکی از جمله صدور انواع کارتهای الکترونیکی و تمدید آنها (کارتهای خرید، اعتباری، کیف پول الکترونیکی و …) .»
در پاسخ بـه شکایت مـذکور، اداره دعـاوی حقوقی بانک مرکزی بـه موجب لایحه شماره ۱۵۳۶۵۳/۹۳ـ ۸/۶/۱۳۹۳ پاسخ داده است:
«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
احتراماً، عطف به پرونده شماره ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۹۱۳۴۸ (کلاسه ۹۲/۹۴۵) موضوع دادخواست آقای سیامک پاکباز به طرفیت این بانک به خواسته ابطال مواد ۲۹، ۲۰، ۱۹، ۱۸، ۱۴ دستورالعمل حساب جاری مصوب ۲/۳/۱۳۹۱ شورای پول و اعتبار (تصویر پیوست)، مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:
۱ـ مطابق بند «ب» ماده ۱۱ قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ یکی از وظایف بانک مرکزی به عنوان تنظیم‌کننده نظام پولی و بانکی کشور، نظارت بر فعالیت بانکها و موسسات اعتباری می‌باشد. به موجب بند ۸ ماده ۱۴ همان قانون بانک مرکزی می‌تواند مقررات افتتاح حساب جاری و پس‌انداز و سایر حسابها را تعیین نماید. ماده ۳ قانون عملیات بانکی بدون ربا بانکها را مخیر نموده از طریق روشهای مندرج در آن ماده از جمله گشایش حساب جاری نسبت به تجهیز منابع خود اقدام نمایند. بنابراین از یک سو بانک مرکزی مطابق قانون پولی و بانکی کشور شرایط حسابهای مختلف بانکی را تعیین می‌نماید و از سوی دیگر اصولاً افتتاح حساب جاری و همچنین اعطای دسته چک به مشتریان بانکها به منزله حقی برای مشتری نبوده و به موجب قانون عملیات بانکی بدون ربا یکی از اختیارات (نه الزامات) بانکهای کشور است. البته بدیهی است عدم افتتاح حساب جاری و عدم اعطای دسته چک به مشتریان باید در چارچوب ضوابط موجود و بنا به دلایل منطقی مانند وجود سابقه چک برگشتی رفع سوء اثر نشده بوده و فارغ از اعمال سلیقه توسط بانک باشد.
۲ـ ماده ۲۱ قانون صدور چک، مشروط به تحقق برخی شرایط، بانک را مکلف نموده تا الزاماً نسبت به بستن کلیه حسابهای جاری شخص متخلف و عدم افتتاح حساب برای وی تا سه سال اقدام نماید، به طوری که حتی با فرض رفع سوء اثر از چک برگشتی توسط مشتری نیز محرومیت مزبور کماکان ادامه می‌یابد. لیکن مفاد ماده یاد شده به این که امکان بستن حساب جاری اشخاص و به تعبیری محرومیت اشخاص از افتتاح حساب جاری توسط بانکها منحصر به آن ماده باشد، تصریح نداشته و همواره این امکان وجود دارد که با لحاظ مفاد سایر قوانین موجود، بانکها بتوانند یا مکلف شوند نسبت به بستن حساب جاری شخص و عدم افتتاح حساب جدید یا اعطای دسته چک به وی اقدام نمایند. کما این که این بانک بر اساس اختیارات قانونی و در حیطه صلاحیت خود که مستندات آن در بند پیشین به استحضار رسید، اقدام به وضع مقررات مندرج در مواد ۲۹ و ۱۴ دستورالعمل حساب جاری نموده است.
۳ـ مطابق تبصره ۱ماده ۲۱ قانون صدور چک، بانک مرکزی مکلف است سوابق مربوط به اشخاصی را که مبادرت به صدور چک بلامحل نموده‌اند، به صورت مرتب و منظم ضبط و نگهداری نماید و فهرست اسامی این اشخاص را در اجرای مقررات این قانون در اختیار کلیه بانکهای کشور قرار دهد. بنابراین به موجب این قانون این بانک نه تنها مکلف است به صرف صدور گواهی عدم پرداخت اسم شخصی را که اقدام به صدور چک بلامحل نموده در سامانه خود قرار دهد بلکه هیچ الزامی به حذف اسامی مربوطه (در غیر از مورد اقدام مشتری به رفع سوء اثر از چک برگشتی و یا وصول دستور قضایی) ندارد. لیکن به منظور رعایت حقوق اشخاص این بانک طی ماده ۱۸ دستورالعمل حساب جاری مقرر نموده هرگاه مشتری هیچ اقدامی در راستای رفع سوء اثر از چک برگشتی خود انجام ندهد، اطلاعات وی پس از هفت سال به صورت خودکار از سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی حذف خواهد شد. فلذا محرومیت اشخاص از دریافت دسته چک به جهت صدور چک بلامحل به مدت ۷ سال به موجب مقررات این بانک ناشی از عدم اهتمام آنان است، زیرا اشخاص صادرکننده چک بلامحل می‌توانند از همان لحظه صدور گواهی عدم پرداخت از طریق راهکارهای قانونی موجود (تأمین موجودی، ارائه لاشه چک برگشتی، ارائه رضایت‌نامه محضری ذی نفع چک به بانک، واریز مبلغ چک به حساب جاری و مسدود نمودن آن، ارائه حکم قضایی، ارائه نامه از مرجع ثبتی ذی‌صلاح) نسبت به رفع سوء اثر از چک برگشتی و به تبع آن رفع محرومیت خود اقدام نماید.
۴ـ خواهان مدعی است مواد ۲۰ و ۱۹ دستورالعمل حساب جاری مغایر با قانون است. در حالی که ماده ۱۹ مقرر می‌دارد در صورت عدم اقدام مشتری ظرف ۱۰ روز کاری پس از برگشت خوردن چک، بانک موظف است نسبت به ارسال اطلاعات مربوط به گواهینامه عدم پرداخت به سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی اقدام نماید. همان گونه که در بند قبل به استحضار رسید نگهداری سوابق اشخاصی که نسبت به صدور چک بلامحل نموده اند، مطابق تبصره ماده ۲۱ قانون صدور چک تکلیف قانونی این بانک می‌باشد. از سوی دیگر ماده ۲۰ دستورالعمل مذکور تصریح می‌نماید بانک مکلف است بنا به درخواست مشتری و به منظور آگاهی وی از سوابق چکهای برگشتی خود در سامانه اطلاعاتی بانک مرکزی، صورت کامل تعداد و مشخصات چکهای برگشتی وی را به وی ارائه نماید. بدیهی است ارائه اطلاعات به ذی نفع نه تنها مغایر هیچ قانونی نیست بلکه حتی در صورت عدم تصریح در مقررات مذکور، در صورت فقدان منع قانونی، به حکم منطق الزامی می‌باشد.
با عنایت به مراتب فوق و با تأکید بر این که تنظیم و تدوین دستورالعمل مورد اعتراض بر اساس اختیارت قانونی شورای پول و اعتبار و وفق مقررات قانون پولی و بانکی کشور صورت گرفته و نظر به این که دستورالعمل مذکور هیچ گونه مغایرتی با قوانین کشور ندارد، صدور رأی شایسته مبنی بر رد دعوای خواهان مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۷/۲/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است :
رأی هیأت عمومی
الف ـ نظر به این که شاکی طی نامه ای که به شماره ۱۶۵۵ ـ ۲۱/۱۲/۱۳۹۲ ثبت دفتر هیأت عمومی شده دادخواست خود نسبت به ابطال مواد ۲۰ و ۱۹ دستورالعمل مورد شکایت را مسترد کرده است، بنابراین موجبی برای اتخاذ تصمیم در خصوص مواد یاد شده وجود ندارد.
ب ـ با توجه به این که مطابق بند ۸ ماده ۱۴ قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ تعیین مقررات افتتاح حساب جاری و پس‌انداز و سایر حسابها از جمله وظایف بانک مرکزی تعیین شده است و شورای پول و اعتبار نیز از ارکان بانک مرکزی است و حکم ماده ۲۱ اصلاحی قانون صدور چک مصوب سال ۱۳۷۲ ناظر بر تکلیف بانکها به بستن حساب جاری اشخاصی است که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده است، بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز دو قانون مذکور، حکم مقرر در ماده ۱۴ دستورالعمل مورد شکایت که در راستای قانون پولی و بانکی کشور تدوین شده است با ماده ۲۱ اصلاحی قانون صدور چک مغایرت ندارد و قابل ابطال تشخیص داده نشد.
ج ـ مطابق ماده ۲۱ قانون صدور چک اصلاحی سال ۱۳۸۱، بانکها مکلف شده اند کلیه حسابهای جاری اشخاصی را که بیش از یک بار چک بلامحل صادر کرده و تعقیب آنها به صدور کیفرخواست منتهی شده باشد را بسته و تا سه سال به نام آنها حساب جاری دیگری باز نکنند. نظر به اینکه در بند ۶ ماده ۱۸ و ماده ۲۹ دستورالعمل حساب جاری مصوب ۲/۳/۱۳۹۱ شورای پول و اعتبار، قیود مندرج در ماده ۲۱ قانون مذکور رعایت نشده بلکه دامنه شمول آنها توسعه یافته است، بنابراین بند ۶ ماده ۱۸ و ماده ۲۹ از مصوبه مورد اعتراض مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
