رای شماره ۷۴۰ الی ۷۴۸ و ۷۶۴ الی ۷۶۸ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۸/۳/۱۴۰۰ شماره دادنامه: ۷۴۰ الی ۷۴۸ و ۷۶۴ الی ۷۶۸
شماره پرونده: ۹۸۰۲۷۱۳ـ ۹۸۰۲۵۴۰ ـ ۹۸۰۲۴۶۰ ـ ۹۸۰۱۸۸۸ ـ ۹۸۰۱۷۸۵ ـ ۹۸۰۰۰۰۴ـ ۹۸۰۰۰۰۳ـ ۹۷۰۳۷۱۸ ـ ۹۸۰۲۷۳۱ـ ۹۸۰۳۱۵۶ ـ ۹۹۰۰۳۴۲ـ ۹۹۰۰۶۳۲ـ ۹۹۰۰۸۸۹ ـ ۰۰۰۰۱۰۲
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان محمود امین جعفری، مرتضی امین جعفری، محمد جواد رحیمی خواه، حسین فلاح تفتی (با وکالت محسن سهامی و ایرج خنکدار)، علی رشنوپور، ایرج آب باریکی، محمد علی نعمتی، مهرداد باقری، نعمت اله ذوالفقاری، ابوالحسن مهرابی، فریدون محمدی، جهانگیر منصوری باصری، شکراله رخصتی خوش، مصیب همتی، حبیب همتی، اسداله عمرانی، علیجان مهرابی، علی مؤمن مهرابی، عبدالرضا امیری، خدایار امیدوار، اتحادیه شرکت‌های تعاونی کشاورزی دامداران استان قم، اتحادیه شرکت‌های تعاونی کشاورزی مرغداران استان قم، سازمان بازرسی کل کشور، تعاونی ۲۵۴۸ مرغداری گوشتی اطلس قروه، شرکت آتیه گوشت آریا زمین، نظام صنفی کشاورزی و منابع طبیعی استان قم
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ۱ـ بند ۳ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸هـ ـ ۵/۱/۱۳۹۸ هیات وزیران
۲ـ بندهای ۴ و ۶ مصوبه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت ۵۶۰۵۶ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران
۳ـ تبصره‌های ۲ و ۳ ماده ۴، بند ۴ ماده ۶ و مواد ۳ و ۱۰ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال مصوبه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت ۵۶۰۵۶ هـ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران، دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و مصوبه شمـاره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ هـ ـ ۵/۱/۱۳۹۸ هیات وزیران را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده‌اند که:
“طبق بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه، بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام به مدت ۳ سال به کارگروه مربوطه واگذار گردیده و در این بند سقف پرداخت مالی قید نشده است ولی بند ۴ تصویبنامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ ـ۲۱/۹/۱۳۹۷ و دستورالعمل اجرایی شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک مرکزی مبادرت به تعیین سقف بیست هزار میلیارد ریال نموده است.
ضمن اینکه ماده ۳ دستورالعمل اجرایی سهم هر استان از مجموع مبلغ کل بیست هزار میلیارد ریال تعیین شده که این امر هم به دیل عدم تعیین سقف توسط قانون غیر‌قانونی می‌باشد.
ماده ۴ دستورالعمل اجرایی اقدام به دسته‌بندی وام گیرندگان نموده که بار مالی فوق کفاف وامهای بیش‌تر از ۲۰ میلیون تومان را نمی‌دهد و طبق تبصره ۱ ماده ۴ دستورالعمل اجرایی، بانک‌های عامل اقدام به برداشت حساب افراد و ضامنین که مشمول امهال وام می‌شوند ولی وام آنها بیش از ۲۰ میلیون تومان بوده نموده که خلاف بوده و می‌بایست مبالغ برداشتی عودت داده شود. فلذا درخواست ابطال ماده ۴ دستورالعمل اجرایی را دارم.
ماده ۷ دستورالعمل اجرایی امهال وام ادوات و تجهیزات و بذر که جزء لاینفک کشاورزی می‌باشد را از شمول بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم خارج نموده در حالی که بند (ر) همین ماده مستثنیات که مشمول امهال نمی‌شوند تعریف شده و ادوات کشاورزی جزء آنها بیان نشده بدین جهت ماده ۷ دستورالعمل اجرایی بر خلاف بندهای (خ) و (ر) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم می‌باشد.
طبق ماده ۹ دستورالعمل اجرایی، کارگروهی وظیفه معرفی افراد را در چارچوب سهمیه استانی بر عهده دارد و این کارگروه از تایید کشاورزان دارای وام بالای ۲۰ میلیون تومان خودداری می‌کند در صورتی که تمام کشاورزانی که وام کشاورزی دریافت نموده‌اند مشمول بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه می‌باشند. لذا تقاضای ابطال ماده ۹ دستورالعمل اجرایی را دارم.
در بند ۶ تصویبنامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷ و بند ۶ تصویبنامه ۶۲/ت ۵۶۴۰۸هـ ـ ۵/۱/۱۳۹۸ و تبصره ۳ ماده ۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی را مشمول مزایای بخشودگی و امهال قرار نداده که این امر بر خلاف بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه است.
هیات وزیران همچنین در بند ۳ تصویبنامه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸هـ ـ ۵/۱/۱۳۹۸ بر خلاف بند (خ) ماده ۳۳ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تسهیلات پرداختی به کشاورزان از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده را از شمول بخشودگی سود، کارمزد و جریمه موضوع این بند خارج کرده است.
در صورتی که قانونگذار در بند مذکور همه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت دیده حوادث غیرمترقبه را مشمول بخشودگی سود، کارمزد و جریمه دانسته و در این خصوص محدودیتی قائل نشده است.
آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه ۲۴۰ ـ ۲۳/۵/۱۳۹۶ و ۱۱۷۰ ـ ۱۷/۱۱/۱۳۹۶ که بر اساس آن تاکید بر انجام تعهدات دولت در راستای مصوبات خود و ابطال محدود نمودن وام گیرندگان فقط به یک فقره قرارداد تسهیلاتی و نیز عدم پذیرش موکول نمودن بخشودگی و امهال وام به نداشتن بار مالی برای دولت شده، خود مؤید خلاف قانون بودن بندهای ۲ و ۴ تصویبنامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران است.”
متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:
” الف ـ تصویبنامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران
۴ـ بار مالی ناشی از اجرای این تصویبنامه (شامل هزینه‌های امهال و بخشودگی) حداکثر به میزان بیست هزار میلیارد ریال توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تضمین خواهد شد.
۶ ـ تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویبنامه نخواهد بود.
ب ـ تصویبنامه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ ـ ۵/۱/۱۳۹۸ هیات وزیران ۳ـ متن زیر به عنوان بند (۶) به تصویبنامه یاد شده الحاق و بند ۶ قبلی به عنوان بند ۷ تلقی می‌شود.
۶ ـ تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویبنامه نخواهد بود.
ج ـ دستورالعمل اجرایی شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
ماده۳ـ سازمان مدیریت بحران کشور با مشارکت نهادهای ذی ربط (وزارت جهاد کشاورزی و بانک کشاورزی) نسبت به تعیین سهم هر استان از مبلغ ۰۰۰/۳۰ میلیارد ریال موضوع مصوبه دولت اقدام می‌نماید.
تبصره ـ توزیع شهرستانی سهمیه اعلام شده برای هر استان، بر عهده شورای هماهنگی مدیریت بحران هر استان می‌باشد.
تبصره۲ ماده۴ـ چناچه ذی‌نفعان مشمول دارای اقساط و سود، جرائم و کارمزد تسهیلاتی با سررسید قبل از ۱/۷/۱۳۹۶ باشند، می‌باید بدواً نسبت به تعیین تکلیف آن با موسسه اعتباری عامل اقدام نمایند. در غیر‌این صورت مشمول مزایای این دستورالعمل نمی‌گردند.
تبصره۳ ماده ۴ـ تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی مشمول مزایای این دستورالعمل نمی‌باشد.
بند ۴ ماده ۶ ـ کارگروه مربوطه با رعایت اولویت‌های تعیین شده در این دستورالعمل، حداکثر ظرف یک هفته پس از اعلام موسسه اعتباری عامل نسبت به اعلام ذی‌نفعان مشمول و همچنین تایید هزینه‌های مربوطه در چارچوب سهمیه ابلاغی اقدام و مراتب را جهت اقدام نهایی به موسسه اعتباری عامل اعلام نماید.
ماده ۱۰ـ کارگروه موظف است صرفاً در چارچوب سهمیه استانی تعیین شده نسبت به معرفی ذی‌نفعان مشمول به موسسه اعتباری عامل اقدام نماید. بدیهی است مسئولیت فـراتر از سهمیه پیش بینی شده بر عهـده کارگروه خواهدبود.”
در پاسخ به شکایت مـذکور، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره ۹۸/۱۰۸۱۵۸ ـ ۳/۴/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
“با توجه به اینکه بندهای (ت) و (ث) ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و بند (ط) تبصره ۱۲ قانون بودجه سال ۱۳۹۷ بار مالی ناشی از اجرای تصویب‌نامه‌ها می‌بایست بدواً تامین یا در قوانین بودجه دیده شود.
بنابراین هرگونه امهال تسهیلات توسط نظام بانکی کشور مستلزم اخذ مصوبه و تایید از دولت و تامین هزینه‌های آن توسط دولت می‌باشد که در ما نحن فیه هزینه ناشی از اقدامـات معموله در راستای اجرای بند (خ) ماده ۳۳ صرفاً تا سقف ۳۰ هزار میلیارد ریال است.
ضمن اینکه دستورالعمل‌های صادره از بانک مرکزی مقید و محدود به چارچوب ضوابط مندرج در مصوبات بالادستی می‌باشد و این بانک هنگام تدوین و وضع دستورالعمل اجرایی نمی‌تواند از مقررات موجد صلاحیت فراتر رود.
در خصوص اولویت بندهای‌های مندرج در دستورالعمل اجرایی خاطر نشان می‌سازد محدودیت جدی منابع مورد تضمین دولت، لزوم اجرای کامل‌تر مصوبه موضوع قانون و مشخصاً به منظور تحقق دقیق‌تر عدالت اجتماعی و شمولیت تعداد بیشتری از متقاضیان ذی‌نفع موضوع اولویت‌بندی با حضور نمایندگان نهادهای ذی ربط بررسی و به سیستم بانکی ابلاغ گردید.
در ارتباط با عدم شمولیت تسهیلات اعطایی از محل منابع صندوق توسعه ملی جهت بهره‌مندی از مزایای قانون اشاره می‌نماید که صندوق توسعه ملی مطابق جزء ۶ بند (د) ماده ۱۶ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تابع اساسنامه خود می‌باشد و در ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه صرفاً دولت مکلف به انجام موارد مندرج در آن ماده شده است. به همین دلیل تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده مشمول این تصویبنامه نخواهد بود.”
معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهوری) نیز به موجب لایحـه شـمـاره ۱۳۴۷۶۹/۴۱۷۱۰ ـ ۲۱/۱۰/۱۳۹۸ توضیح داده است که:
“مطابق ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ و تبصره‌های آن، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان مورد حکم قرار گرفته است و از آنجا که خواسته مطروحه برخاسته از قرارداد بانکی بین تسهیلات گیرنده و بانک و در نتیجه نوعی رابطه حقوقی و دعوی ترافعی ناشی از قرارداد است.
لذا منطبق با هیچ یک از بندهای ماده مذکور نبوده و رسیدگی به آن خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری است. لازم به ذکر است در زمینه عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی ترافعی ناشی از قراردادها، آراء مختلف از جمله دادنامه شماره ۵۹ مورخ ۳۰/۴/۱۳۷۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل ذکر است که مطابق آنها دعاوی ناشی از قراردادها و مسائل حقوقی مربوط باید به صورت ترافعی در محاکم دادگستری مورد رسیدگی حقوقی قرار گیرند و رسیدگی به آن خارج از حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری است.
با عنایت به مطالب فوق و با استناد به ماده ۴۸ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲، صدور رای شایسته و رد شکایت شاکی مورد درخواست است.”
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال۱۳۹۲ پرونده به هیات تخصصی مالیاتی و بانکی دیوان عدالت اداری ارجـاع شد و هـیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۱۰۸۳ الی ۱۰۸۸ مورخ ۷/۸/۱۳۹۹ قسمت‌هایی از خواسته‌های شاکیان را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
«رسیدگی به بندهای ۳ و ۶ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸ ـ ۵/۱/۱۳۹۸هیات وزیران، بندهای ۴ و ۶ مصوبه ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷هیات وزیران و ماده ۳ و تبصره آن ، تبصره ۲ و ۳ ماده ۴، بند ۴ ماده ۶ و ماده ۱۰ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ مصوب بانک مرکزی در دستورکـار هیات عمومی قرار گرفت.» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۳/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثـریت آراء به شرح زیر به صـدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
الف ـ براساس بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵، دولت مکلّف است در اجرای بندهای سوم و ششم سیاستهای کلّی اقتصاد مقاومتی و به منظور متنوع‌سازی ابزارهای حمایت از بخش کشاورزی، تامین و تجهیز منابع، توسعه و امنیت سرمایه‌گذاری، افزایش صادرات محصولات کشاورزی و ارزش افزایی و تکمیل زنجیره ارزش محصولات کشاورزی، اقدام به بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال نماید.
نظر به اینکه عبارت «وامهای دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده» در بند قانونی فوق به صورت مطلق و بدون قید خاصی به کار رفته و دلالت بر عمومیت حکم مقرر در این بند دارد و با عنایت به اینکه منابع پرداخت تسهیلات به کشـاورزان تاثیری در شمـول حکـم مقرر در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه نسبت به آنها ندارد.
لذا صرف نظر از لزوم بازپرداخت اصل وامهای دریافتی توسط کشاورزان خسارت‌دیده، بند ۳ مصوبه شماره ۶۲/ت۵۶۴۰۸هـ ـ ۵/۱/۱۳۹۸؛ موضوع الحاق عبارت «تسهیلات پرداختی از محل منابع صندوق توسعه ملی و قراردادهای وجوه اداره شده، مشمول این تصویبنامه نخواهد بود.» به تصویبنامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷ به عنوان بند۶ و تبصره۳ ماده۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن مقرر شده است که حکم مذکور در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه (مبنی بر بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال) شامل تسهیلات دریافتی کشاورزان از محل منابع صندوق توسعه ملّی نمی‌گردد، به منزله مقید ساختن حکم قانونگذار بوده و وضع آن خارج از حدود اختیار هیات وزیران و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
ب ـ با عنایت به اینکه قانونگذار در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ سقف ریالی خاصی را برای بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی کشاورزان خسارت‌دیده از حوادث غیرمترقبه و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال معین نکرده، لذا محدود نمودن میزان بخشودگی فوق به سقف ریالی مشخصی که براساس ماده ۴ تصویبنامه شماره ۱۲۴۴۱۶/ت۵۶۰۵۶هـ ـ ۲۱/۹/۱۳۹۷ هیات وزیران تعیین شده و همچنین احکام مقرر در ماده ۳، بند ۴ ماده ۶ و ماده ۱۰ دستورالعمل شمـاره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکـزی جمهـوری اسلامی ایران که متضـمن اتّخاذ تصمیم درخصوص تعیین سهمیه هر استان و شهرستان از مبلغ مذکور پیش از وقوع حوادث غیرمترقبه و بدون توجه به تعداد کشاورزان خسارت دیده مشمول در هر استان و شهرستان است، خارج از حدود اختیار هیات وزیران و بانک مرکزی بوده و لذا مقـررات یادشده مستند به بند ۱ مـاده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
ج ـ با توجه به اینکه بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۹۵ مطلق کشاورزان خسارت دیده از حوادث غیرمترقبه را مشمول بخشودگی سود و کارمزد و جریمه وامهای دریافتی و امهال اصل وام آنان به مدت سه سال قرار داده، لذا حکم مقرر در تبصره ۲ ماده ۴ دستورالعمل شماره ۳۸۱۳۲۰/۹۷ مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۷ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران که براساس آن کشاورزان دارای اقساط معوق صرف نظر از نوع تسهیلات دریافتی از شمول حکم مقرر در بند «خ» ماده ۳۳ قانون برنامه ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران خارج شده‌اند، به منزله مقید ساختن حکم قانونگذار بوده و وضع آن خارج از حدود اختیار بانک مرکزی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق
