رای شماره ۴۰۹ مورخ ۱۹؍۵؍۱۴۰۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص شمول سازمان بورس در موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی
کلاسه پرونده: ۹۹۰۳۱۷۷ شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۱۴۰۹ تاریخ: ۱۹؍۵؍۱۴۰۰
بسم الله الرحمن الرحیم
- شماره پرونده: ۰۰۰۰۰۹۱- ۹۹۰۳۱۷۷
- مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
- شاکیان: خانم ها مریم طاهری آشتیانی و نیره خالقی مرنامی
- موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ صورتجلسه مورخ ۱۷؍۹؍۱۳۹۴ شورای عالی بورس و اوراق بهادار موضوع نامه شماره ۱۰۲؍۱۷۱-۴؍۱۱؍۱۳۹۴ رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار
گردش کار:
شاکیان به موجب دادخواست های جداگانه ای ابطال بند ۴ صورتجلسه مورخ ۱۷؍۹؍۱۳۹۴ شورای عالی بورس و اوراق بهادار موضوع نامه شماره ۱۰۲؍۱۷۱-۴؍۱۱؍۱۳۹۴ رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
” اولاً:
طبق بند ۲ ماده ۴ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران، حدود صلاحیت شورای عالی بورس در وضع مقررات کاملاً محدود شده است و لازم است حتماً در قالب سیاستهای کلی نظام و قوانین و مقررات مربوطه باشد.
بنابراین این شورای عالی حق ندارد خود را در قامت یک قانونگذار ببیند و با وضع مصوبه ای، سازمان بورس را از قلمرو اعمال قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی یا مجمع تشخیص مصلحت نظام مستثنی سازد. لذا تصویب این مصوبه خارج از حدود اختیارات شورای عالی بورس بوده است.
ثانیاً:
قانون محاسبات عمومی کشور در سال ۱۳۶۶ تصویب شد و قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی هم در سال ۱۳۷۳ تصویب شد. اما در سال ۱۳۸۶ و با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، دیگر ملاک اینکه بتوان موسسه ای را نوعی موسسه عمومی غیردولتی تلقی کنیم ابداً منوط به درج نام آن در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی نیست.
کما اینکه نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره ۷؍۹۲؍۲۵۴۴-۲۸؍۱۲؍۱۳۹۲ می گوید: «با توجه به اینکه قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸؍۷؍۱۳۸۶ وارد بر قوانین قبلی از جمله «قانون محاسبات عمومی کشور» مصوب ۱؍۶؍۱۳۶۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن است و برابر ماده ۱۲۷ آن «کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن لغو گردیده است».
بنابراین موسساتی که مشمول تعریف مندرج در ماده ۳ باشند، گرچه در «قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی» مصوب ۱۹؍۴؍۱۳۷۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی آن نیامده باشند، «موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی» تلقی خواهند شد. زیرا قانون اخیرالذکر (فهرست نهادها … ) بر اساس تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور تصویب شده است که با تعریف جدید مقرر در ماده ۳ قانون مدیریت خدمات کشوری اصولاً لزوم تصویب فهرست منتفی است.) بنا علی هذا امروزه موسسات عمومی غیر دولتی سه دسته هستند.
۱- آنهایی که نامشان از قدیم در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی ذکر شده است.
۲- دسته دوم آنهایی هستند که قانون تاسیسشان در مورد ماهیت آنها ساکت است اما طبق معیار قانونی مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری، نوعی موسسه عمومی غیردولتی هستند.
۳- دسته سوم آنهایی هستند که نامشان در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده است و طبق معیار قانونی مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری نیز نوعی موسسه عمومی غیردولتی نیستند اما در قانون تاسیس آنها به صراحت ذکر شده است که نوعی موسسه عمومی غیردولتی هستند مانند ماده ۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که به صراحت تمام می گوید:
«سازمان بورس، موسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی و مالی مستقل بوده و از محل کارمزدهای دریافتی و سهمی از حق پذیرش شرکتها در بورسها و سایر درآمدها اداره خواهد شد.»
بنابراین شورای عالی بورس که به بهانه عدم وجود ذکر نام سازمان بورس در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی، این سازمان را از اعمال قوانین مربوطه مستثنی کرده است کاملاً غلط و اشتباه است و خلاف قانون است.
ثالثاً:
هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه ۹۸۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۰۸۲-۸؍۳؍۱۳۹۸ به صراحت حکم نمود که «از جنبه حقوقی نیز با توجه به اینکه بر مبنای تبصره ماده ۲ قانون دیوان محاسبات کشور، هر واحد اجرایی که بر طبق اصول ۴۴ و ۴۵ قانون اساسی مالکیت عمومی بر آن مترتب بشود مشمول نظارت دیوان محاسبات اعلام شده و شهرداری نیز از واحدهایی است که مالکیت عمومی بر آنها مرتب می باشند… و با عنایت به اینکه بر اساس ماده ۴۲ قانون دیوان محاسبات کشور، این دیوان برای انجام وظایف خود می تواند در تمامی امور مالی کشور تحقیق و تفحص و مکاتبه مستقیم نموده و تمام مقامات جمهوری اسلامی ایران و قوای سه گانه و سازمانها و ادارات تابعه و کلیه اشخاص و سازمانهایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نمایند. حتی در مواردی که از قانون محاسبات عمومی مستثنی شده باشند، مکلف به پاسخگویی مستقیم به دیوان محاسبات کشور هستند.»
بنا علیهذا دیوان محاسبات صلاحیت نظارت بر همه حسابهای کلیه واحدهای اجرایی را دارد که عنوان مالکیت عمومی بر آنها صدق می کند و صلاحیت این دیوان حتی شامل درآمدهای غیر بودجه ای هم می شود.
دارایی ها و اموال سازمان بورس به عنوان یک موسسه عمومی غیردولتی هم تابع مالکیت عمومی است زیرا طبق ماده ۱۳ قانون محاسبات عمومی کشور وجوه عمومی عبارت است از نقدینه های مربوط به … موسسات عمومی غیردولتی … که متعلق به حق افراد و موسسات خصوصی نیست و صرف نظر از نحوه و منشاء تحصیل آن منحصراً برای مصارف عمومی به موجب قانون قابل دخل و تصرف می باشد.
رابعاً:
شورای عالی بورس با تصویب این مصوبه حتی تلاش کرده است که سازمان بورس را از تکالیف قانون اجرای سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی هم مستثنی کند که مهمترین ماده مربوطه در این قانون، همان ماده ۶ آن بوده است که گفته «موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن و شرکتهای تابعه و وابسته آنها حق مالکیت مستقیم و غیرمستقیم مجموعاً حداکثر تا چهل درصد ۴۰% سهم بازار هر کالا و یا خدمت را دارند.»
شـورای عالی بورس خـواسته است با مستثنی کردن سازمان بورس از این قانون بتواند تمام سهم بازار خدمت را از طریق شرکتهای فرعی خود مانند شرکت مدیریت فناوری بورس تهران و شرکت دیگری به نام سپرده گذاری مرکزی اوراق بهادار و تسویه وجوه تصاحب کند و انحصار ایجاد کند. نظر به این نکات و رای سابق هیات عمومی دیوان عدالت اداری نظریه مشورتی اداره کل امور حقوقی و تدوین قوانین قوه قضاییه ابطال بند ۴ صورتجلسه مورخ ۱۷؍۹؍۱۳۹۴ شورای عالی بورس از همین تاریخ تصویب آن مورد تمنا است.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” نامه شماره ۱۰۲؍۱۷۱-۴؍۱۱؍۱۳۹۶ :
معاون محترم حقوقی
با سلام: به اطلاع می رساند بند ۴ صورتجلسه شورای عالی بورس مورخ ۱۷؍۹؍۱۳۹۴ به شرح زیر تصویب شد:
۴- در اجرای بند ۱ ماده ۴ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران و با عنایت به مفاد ماده ۱۸ آن قانون، نامه شماره ۱۶۹۰/۱۲۱ معاونت حقوقی سازمان مطرح و گزارش آن معاونت نیز در جلسه استماع و مقرر شد: نظر به عدم درج نام سازمان بورس و اوراق بهادار در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی (مصوب ۱۳۷۳) و نیز عدم الحاق آن در ضمن الحاقیه های ۷ گانه قانون مزبور (مصوب ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۰)، تکالیف موضوع مقررات قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶) و همچنین تکالیفی که به موجب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و سایر قوانین و مقررات، تنها شامل «مؤسسات عمومی غیر دولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور» است، شامل این سازمان نیست.
همچنین با عنایت به تصریح ماده ۱۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶)، شمول مقررات این قانون، نسبت به سازمان بورس و اوراق بهادار، منتفی است. خواهشمند است اقدامات اجرایی لازم در مورد بندهای فوق مبذول گردد.
رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره ۸۱۸۵۴؍۱۲۲-۵؍۲؍۱۴۰۰ توضیح داده است که:
” همچنـان که مستحضرید بـه موجب مـاده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» (مصوب ۱۳۶۶)، «مـوسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می شود.
تبصره- فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید».
بنابراین بر اساس ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» و تبصره آن شرط لازم برای شناسایی موسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده مزبور، آن است که نام آن به موجب پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی، در فهرست موضوع تبصره ماده ۵ مزبور درج شده باشد.
در حالی که در قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی» (مصوب ۱۳۷۳) و الحاقیه های بعدی آن نامی از سازمان بورس و اوراق بهادار به میان نیامده است و در واقع تاکنون هیچ گاه دولت درج نام این سازمان در فهرست مزبور را به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد نداده است.
حال آن که نهادهای متعددی پیش و پس از تاریخ تاسیس سازمان بورس و اوراق بهادار، به موجب پیشنهاد دولت و تصویب مجلس، در «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» قرار گرفته اند.
به موجب ماده ۲ قانون «اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» (مصوب ۱۳۹۳) مقرر گردیده است که «ماده ۶ قانون { اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی} و تبصره های آن به صورت زیر اصلاح می شود:
ماده ۶- به منظور تسهیل حضور بخش های غیردولتی، خصوصی و تعاونی در فعالیت‌‌های اقتصادی و برقراری رقابت سالم و ایجاد امنیت برای سرمایه این بخشها مقرر می گردد:
۱) موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» و کلیه شرکت های تابعه و وابسته به آنها که قانوناً مجوز فعالیت اقتصادی را دارند، می توانند در بازار تولید کالا و خدمات فعالیت داشته باشند. مگر آن که فعالیت آنها موجب اخلال در رقابت گردد.
این نهادها و موسسات موظفند گزارش مجموع مالکیت مستقیم وغیرمستقیم کلیه شرکتهای تابعه و وابسته به خود را در هر بازار تولید کالا و خدمات هر شش ماه یک بار به شورای رقابت ارسال کنند…»
بنابراین تکلیف موضوع بند ۱ ماده ۶ اصلاحی قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (مصوب ۱۳۹۳)، به تصریح صدر آن تنها شامل «موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور» است و به موجب تبصره ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» نیز فهرست موسسات مذکور در قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» احصاء گردیده است.
از این رو بدیهی است که مقنن در ماده ۲ قانون «اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» (مصوب ۱۳۹۳) صراحتاً و صرفاً موسسات مندرج در فهرست موضوع قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» مصوب ۱۳۷۳ و الحاقیه های آن را مد نظر داشته است.
در حالی که هنگام تصویب ماده ۲ قانون «اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی (مصوب ۱۳۹۳) هیچ قید دیگری اضافه نشده و شرط اصلی شمول در قالب این موسسات ذکر نام سازمان در قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» بوده است.
همچنین قانونگذار مجدداً در جزء (الف) ذیل بند ۵ ماده ۱ قانون اصلاح بند ۵ ماده ۶ قانون «اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» مصوب ۸؍۳؍۱۳۹۸، صراحتاً موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» (مصوب ۱؍۶؍۱۳۶۶) نام می برد که نشان می دهد قانونگذار از تعریف کلی موسسه و نهاد عمومی غیردولتی موضوع ماده ۳ قانون «مدیریت خدمات کشوری» (مصوب ۱۳۶۶) عدول نموده و تعریف و مصادیق موسسات و نهادهای غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» (مصوب ۱۳۶۶) و قانون «فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» (مصوب ۱۳۷۳) موضوع تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی کشور را به رسمیت شناخته و معتبر دانسته است.
مزید استحضار برخلاف ادعای شاکی که در انتهای قسمت «ثانیاً» دادخواست خود ادعا کرده است که با تعریف جدید مقرر در ماده ۳ قانون «مدیریت خدمات کشوری» اصولاً لزوم تصویب فهرست منتفی است، به عرض می رساند، قانونگذار بعد از تصویب قانون «مدیریت خدمات کشوری» (مصوب ۱۳۸۶ الحاق موارد ذیل را به قانون فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ( مصوب ۱۳۷۳) به تصویب رسانده است:
- قانون «الحاق صندوق بیمه تامین اجتماعی روستاییان و عشایر به قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» (مصوب ۴؍۱۲؍۱۳۸۷)
- قانون «الحاق سازمان تعاونی مصرف کادر نیروهای مسلح (اتکا) به فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» مصوب (۲؍۶؍۱۳۹۵)
وضع این مصوبات جدید الحاقی به قانون «فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی» پس از تصویب قانون «مدیریت خدمات کشوری» بیانگر آن است که قانونگذار حکیم، عالماً و عامداً قانون «فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی» موضوع تبصره ماده ۵ قانون محاسبات عمومی و در واقع ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» را معتبر دانسته و قائل به نسخ آن با وضع قانون «مدیریت خدمات کشوری» نمی باشد و برخلاف ادعای شاکی لزوم تصویب فهرست را منتفی ندانسته و ضروری تلقی کرده است.
علیهذا با توجه به آن که شرط مشمول شدن «سازمان بورس و اوراق بهادار» در زمره نهادهای موضوع ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی کشور» ذکر نام این سازمان در قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» است و قانونگذار از ذکر نام سازمان در قانون «فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» خودداری نموده است، لذا مصوبه شورای عالی بورس و اوراق بهادار در این خصوص فاقد هرگونه ایراد قانونی است و مطابق مقررات صادر گردیده است.
با عنایت به موارد مذکور مصوبه مزبور برخلاف ادعای شاکی نه تنها برخلاف شرع مقدس اسلام و قوانین نمی باشد، بلکه کاملاً در راستای قوانین و مقررات به تصویب رسیده است. از این رو اتخاذ تصمیمات شایسته و صدور رای به رد شکایت مورد استدعاست.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۹؍۵؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
قانونگذار در ماده ۵ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۴، سازمان بورس و اوراق بهادار را به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی مورد شناسایی قرار داده و هرچند سازمان بورس و اوراق بهادار به واسطه عدم درج عنوان آن در قانون فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۳ و الحاقات بعدی آن مشمول احکام مقرر درخصوص مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی نیست،
اما با عنایت به اینکه در ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱؍۴؍۱۳۹۳، مجوز کسب و کار به عنوان هر نوع اجازه کتبی اعم از مجوز، پروانه، اجازه‌نامه، گواهی، جواز، استعلام، موافقت، تاییدیه یا مصوبه تعریف شده است که برای شروع، ادامه، توسعه یا بهره‌برداری فعالیت اقتصادی توسط دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۵) قانون محاسبات عمومی و سایر نهادهای مذکور در آن ماده صادر می‌شود و با لحاظ این امر که در بند ۲۴ ماده ۱ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی (اصلاحی ۵؍۱۱؍۱۳۹۹) کلّیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری (از جمله مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع ماده ۳ این قانون) در کنار دستگاههای موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی به عنوان مراجع صادرکننده مجوز کسب و کار، مخاطب تکالیف مقرر در قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی قرار گرفته‌اند.
بنابراین سازمان بورس و اوراق بهادار به جهت آن که از مصادیق مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و دستگاه های اجرایی موضوع مواد ۳ و ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری است، برمبنای حکم مقرر در ماده ۱ قانون اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱؍۴؍۱۳۹۳ و بند ۲۴ ماده ۱ قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی (اصلاحی ۵؍۱۱؍۱۳۹۹) مشمول احکام مرتبط با صدور مجوزهای کسب و کار در قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی قرار دارد و صرفاً اطلاق بند ۴ صورتجلسه مورخ ۱۷؍۹؍۱۳۹۴ شورای عالی بورس و اوراق بهادار که بدون لحاظ این امر که سازمان بورس و اوراق بهادار از مصادیق نهادهای موضوع مواد ۳ و ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری محسوب می‌شود، این نهاد را به واسطه عدم درج عنوان آن در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی از شمول احکام مرتبط با کسب و کار در قانون اجرای سیاستهای کلّی اصل ۴۴ قانون اساسی خارج کرده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
حکمتعلی مظفری
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
