تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۴/۵ شماره دادنامه: ۱۱۴۵ شماره پرونده: ۹۹۰۲۹۷۹
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای فرهاد پیری
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴ هیات وزیران
گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴ هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
“در ماده ۴ «لایحه» بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که تقدیم مجلس شده ابتدا تصریح گردیده بود: «شورای بورس و اوراق بهادار، بالاترین رکن سازمان می باشد.» لیکن در خلال بررسی آن در مرکز پژوهش های مجلس، این انتقاد از سوی وزارت امور اقتصاد و دارایی مطرح شد که «در ماده ۴ شورای بورس به عنوان یک رکن سازمان تعیین گردیده که تصویب کننده پیشنهادات رکن دیگر است، وقتی شورای بورس، رییس و اعضای هیات نظارت و دبیرکل را تعیین می کند که نمی تواند یک رکن همان سازمان باشد».
علاوه بر این مرکز تحقیقات و توسعه بازار سرمایه ایران هم همین ایراد را به شکل دیگری مطرح کرد: «ارکان سازمان (به عنوان تن ها نهاد موجود در مجموعه نظارتی بازار اوراق بهادار) به گونه‌ای که در این ماده پیش‌بینی شده است به هیچ وجه منطقی نیست و به نظر می رسد به منظور تفکیک کارکرد های نظارتی و سیاستگذاری کلی بازار از مسیولیت های اجرایی مربوط به کارکرد های مزبور، شایسته است شورای بورس به عنوان بالاترین مقام ناظر بر بازار اوراق بهادار با وظایف و اختیاراتی به مراتب گسترده‌تر از آنچه در این لایحه برای آن پیش‌بینی شده است در نظر گرفته شده و سازمان با ساختار پیشنهادی این لایحه، مسیول اجرای سیاست ها و تصمیمات مقام ناظر باشد».
با پذیرش این انتقاد ها در جریان اصلاح لایحه فوق در مرکز پژوهش های مجلس، نسخه نهایی ماده ۳ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران (مصوب ۱۳۸۴) بدین شکل به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید: «شورا بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است.» «یعنی عبارت اولیه (شورای بورس و اوراق بهادار، بالاترین رکن سازمان می باشد) به عبارت (شورا بالاترین رکن بازار اوراق بهادار است) تغییر یافت.»
این تغییر منطقی در متن قانون و تفکیک جایگاه و شخصیت شورای عالی بورس و اوراق بهادار از خود سازمان بورس برای آن بود که استقلال سازمان بورس از دولت حفظ شود زیرا ترکیب دولتی اعضای شورای مزبور (به ویژه ا زجهت عضویت دو وزیر و نیز رییس بانک مرکزی) غالب است و طبق تبصره ۱ ماده ۳ قانون، علاوه بر اینکه ریاست شورا با وزیر امور اقتصادی و دارایی است همچنین طبق تبصره ماده ۴ قانون هم، مصوبات شورا پس از «تایید» وزیر امور اقتصادی و دارایی لازم‌الاجرا خواهد بود.
ثمره این استقلال از دولت این است که سازمان بورس بتواند به جای تمرکز بر اهداف کوتاه مدت سیاسی، فقط به اهداف بلند مدت توسعه بازار سرمایه بیاندیشد.
در واقع بر اساس همین رویکرد است که: در ماده ۲ قانون، از تاسیس «شورای عالی بورس و اوراق بهادار» در کنار «سازمان بورس» یاد شده زیرا اگر شورای مزبور، جزیی از ارکان خود سازمان بورس بود دیگر نیازی به ذکر نام آن در کنار سازمان مزبور نبود.
در بند ۷ ماده ۴ قانون، شورای عالی بورس و اوراق بهادار مرجع «نظارت بر فعالیت و رسیدگی به شکایت از سازمان بورس» شد و بدیهی است اگر شورای مزبور خودش جزیی از ارکان سازمان بورس و زیر مجموعه آن بود دیگر تعیین این شورا برای رسیدگی به شکایت از یک مرجع بالاتر خود (یعنی سازمان بورس) کاملا بی‌معنی بود.
در ماده ۵ قانون برای تاکید بیشتر بر این استقلال سازمان بورس از شورای عالی بورس و اوراق بهادار (و حتی خود دولت) چنین آمده است: «سازمان، موسسه عمومی غیردولتی است که دارای شخصیت حقوقی … مستقل است».
حتی خود سازمان بورس در لایحه دفاعی تقدیمی به هیات تخصصی آن دیوان در ذیل دادنامه شماره ۹۳ـ ۱۳۹۳/۱۲/۱۷ (موضوع پرونده شماره هـ.ع/۱۳۸۹/۹۱) بیان داشت: «به موجب بند ۱ ماده۴ قانون بازار اوراق بهادار، اتخاذ تدابیر لازم جهت ساماندهی بازار اوراق بهادار و اعمال نظارت برای اجرای قانون، از وظایف شورای عالی بورس است و سازمان بورس، دارای شخصیت مستقل از شورای عالی بورس است».
همچنین به موجب بند ۲ قسمت (الف) سند «اهداف و اصول مقررات گذاری بازار سرمایه» (نسخه ۲۰۱۷ مصوب «سازمان بین المللی کمیسیون های اوراق بهادار» ملقب به آیوسکو که ایران نیز به عضویت آن درآمده است) مقرر شده است: «رگولاتور بازار سرمایه باید در اجرای وظایف و اختیارات خود، از نظر عملیاتی، مستقل باشد» به رغم مطالب فوق متاسفانه در زمان تصویب اساسنامه سازمان بورس از سوی هیات وزیران و بدون توجه به سابقه تقنینی و نیز نص صریح قانون، این هیات جهت افزایش مداخله خود در کارکرد سازمان بورس و محدود کردن استقلال آن، در ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس مقرر داشت: «ارکان سازمان عبارتند از: الف) شورا» این مصوبه منجر به آن شده است که تاکنون زمینه دخالت دولت از طریق شورای مزبور (و شخص وزیر امور اقتصاد و دارایی) بر سازمان بورس (به بهانه اینکه این شورا، خودش رکن سازمان بورس است) افزایش یابد. لذا تقاضای ابطال بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس مورد تقاضاست.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“ماده ۷ ـ ارکان سازمان عبارتند از:
الف ـ شورا”
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس سازمان بورس و اوراق بهادار به موجب لایحه شماره ۸۱۷۸۲ـ ۱۴۰۰/۱۲/۴ توضیح داده است که:
“وفق ماده ۲ قانون «تاسیس بورس اوراق بهادار» (مصوب ۱۳۴۵/۲/۲۷) «ارکان بورس عبارت است از: شورای بورس ـ هیات پذیرش اوراق بهادار ـ سازمان کارگزاران بورس ـ هیات داوری بورس» بر همین اساس قانونگذار در ماده ۲ قانون «بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران» (مصوب ۱۳۸۴/۹/۱) ارکان بازار اوراق بهادار را شورای عالی بورس و سازمان بورس و اوراق بهادار تعیین نموده است.
در اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار (مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴) که به استناد تبصره ماده ۵ قانون بازار اوراق بهادار تصویب گردیده است، با عنایت به قانون «بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران» و پیشینه موضوع در قانون «تاسیس بورس اوراق بهادار» ارکان سازمان بورس و اوراق بهادار، شورا، هیات مدیره، رییس سازمان وحسابرس ـ بازرس تعیین گردیده است و مقصود از «ارکان سازمان»، در واقع ارکان نظارت بازار سرمایه می باشد که یکی از ارکان مذکور شورا می باشد.”
رییس امور نظیم لوایح و تصویب نامه ها و دفاع از مصوبات دولت (معاونت حقوقی رییس‌جمهور) نیز به موجب لایحه شماره ۱۱۵۴۳ـ ۱۴۰۰/۲/۶ توضیح داده است که:
“مطابق ماده ۳ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ شورای عالی بورس بالاترین رکن بازار اوراق بهادار تعیین شده است و این موضوع در نامه سازمان بورس و اوراق بهادار نیز مورد تاکید قرار گرفته است.
بر اساس بند های ۶ تا ۱۱ ماده ۴ قانون اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴ وظایف شورای یاد شده، تصویب بودجه و صورت های مالی سازمان، نظارت بر فعالیت سازمان، تصویب نوع و می زان وصولی، انتخاب بازرس و حسابرس سازمان، انتخاب اعضای هیات مدیره سازمان، تعیین حقوق و مزایای رییس و اعضای هیات مـدیره سازمان تعیین شده است. همچنین به موجب بند ۱۶ ماده ۴ قانون فوق، تعیین سایر اموری که جزو وظایف شورا و مربوط به بازار اوراق بهادار است، در شمار اختیارات هیات وزیران قرا ردارد.
بنابراین مصوبه هیات وزیران در راستای قانون و با توجه به اختیار قانونی وضع شده است. به موجب تبصره ماده۵ قانون بازار اوراق بهادار «اساسنامه و تشکیلات سازمان حداکثر ظرف سه ماه از تاریخ تصویب این قانون توسط شورا تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید». همچنین مطابق ماده ۷ قانون مزبور سازمان اوراق بهادار در امور مختلف و جهت انجام وظایف خود مکلف به اخذ مصوبه شورا است که این تعامل و ارتباط بیانگر آن است که شورا باید به عنوان بالاترین رکن سازمان باشد.
تعیین و انتخاب رییس هیات مدیره سازمان بر اساس ماده ۹ قانون بازار اوراق بهادار بر عهده شورای عالی بورس است. همچنین وظایف دیگری که شورا در سازمان ایفا می کند از جمله تبصره ماده ۲۲ قانون مذکور در رابطه باتایید تقاضای ثبت اوراق بهادار و اعلامیه پذیره‌نویسی طبق دستورالعمل سازمان و دیگر اختیارات شورا در دریافت و بررسی مکاتبات حسابرس و بازرس، تعیین حق الزحمه آنان که در مواد ۲۳ و ۲۴ اساسنامه منعکس شده است، بیانگر اهمیت نقش شورا، به عنوان یک رکن سازمان است. با توجه به مراتب فوق رد شکایت راخواستار است.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۴/۵ با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
براساس ماده ۲ قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۸۴/۹/۱ شورای عالی بورس و اوراق بهادار و سازمان بورس و اورق بهادار هر دو از ارکان بازار اوراق بهادار هستند و با توجه به اینکه مطابق ماده ۳ همان قانون، شورای عالی بـورس مـرجع تصویب سیاست های کلان بازار اوراق بهادار است و قرار دادن این شورا به عنوان رکن سازمان بورس و اوراق بهادار بر خلاف قانون و موجب کنترل جایگاه قانونی شورای عالی بورس است، لذا حکم مقرر در بند (الف) ماده ۷ اساسنامه سازمان بورس و اوراق بهادار مصوب ۱۳۸۴/۱۲/۱۴ هیات وزیران که براساس آن شورا به عنوان یکی از ارکان سازمان بورس و اوراق بهادار معین شده است، به جهت مغایرت با قانون، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
محمد مصدق
