رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال شیوه‌نامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکت های مهندسان مشاور

رای ۲۱۳۵ شماره هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۷/۲۰                                  شماره دادنامه: ۲۱۳۵                                   شماره پرونده: ۰۰۰۰۴۶۷

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مهدی سقاء خرمشاهی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال

۱ـ شیوه‌نامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکت های مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه

۲ـ نامه شماره ۱۷۷۹۰۱/۱۱۰/۰۱ـ ۱۳۹۹/۱۲/۲۰ مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ۱ـ شیوه‌نامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکت های مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه ۲ـ نامه شماره ۱۷۷۹۰۱/۱۱۰/۰۱ـ ۱۳۹۹/۱۲/۲۰ مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

“۱ـ در تهیه دستورالعمل مشارکت سازمان برنامه و بودجه لازم است لیکن صرفا وزارت راه و شهرسازی آن را تهیه و ابلاغ نموده است (نقض تبصره ۴ ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان)

۲ـ شرایط مـاده ۱۰ آیین‌نامه اجـرائی جهت صـدور پروانـه اشتغال اشخاص حقوقی تایید صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه لحاظ نشده است.

۳ـ ارایه ضمانت‌نامه با بیمه‌نامه نمی‌ تواند باعث افزایش ظرفیت شرکت گردد و این افزایش باید از طریق بررسی سوابق شخص حقوقی در رشته تخصصی مورد تقاضا و با بررسی امکانات و تجهیزات و نیروی انسانی صورت پذیرد.

۴ـ در شیوه‌نامه هم روشی برای انجام حضور اشخاص حقیقی طبق دستور ماده ۳۱ قانون نظام مهندسی و مواد ۱۴ و ۱۵ و۱۶ آیین‌نامه اجرائی آن پیش‌بینی نشده است در حالی که حضور و مسئولیت اشخاص حقوقی در طراحی و نظارت لازم و ضروری است.

۵ ـ به منظور ارجاع کار نظارت طبق ماده ۲۴ آیین‌نامه اجرائی ماده ۳۳ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان براساس امتیاز و ظرفیت باقیمانده اشخاص عضو سازمان انجام می ‌پذیرد لیکن در شیوه‌نامه هیچ ظرفیت مشخصی برای شرکت های موضوع آن در نظر گرفته نشده است.

۶ ـ ظرفیت باقیمانده شرکت‌ ها در شیوه‌نامه براساس سازوکار نامشخص ذیل جدول ۲ (براساس قیمت تمام شده اقدام ملی مسکن) و به فرض امکان محاسبه آن در هر رشته به صورت جداگانه یک بار به سازمان نظام مهندسی اعلام می ‌گردد و پس از آن این شرکت دارای ظرفیت باقیمانده‌ای هم در مجموعه نظام مهندسی برای کار های غیر دولتی و هم پرونده‌ های عمرانی خواهد بود و هیچ روشی برای اعلام متقابل بین این دو مجموعه در صورت قبول کار طراحی یا نظارت جهت کسر از ظرفیت کلی شرکت پیش‌بینی نشده است. “

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

“شیوه‌نامه نحوه صدور پروانه اشتغال به کار شرکت های مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور

شرکت‌ های مهندسان مشاور با دارابودن صلاحیت در تخصص ساختمان های مسکونی، اداری، تجاری، صنعتی، نظامی و شرکت‌ های پیمانکاری با داشتن صلاحیت در رشته ابنیه و ساختمان و دارای گواهینامه معتبر از سازمان برنامه و بودجه می ‌توانند از وزارت راه و شهرسازی پروانه اشتغال به کار موقت (دوساله) مطابق مفاد این شیوه‌نامه دریافت نمایند.

الف) مدارک لازم جهت صدور پروانه اشتغال به کار:

۱) درخواست متقاضی به اداره کل راه و شهرسازی استان مربوط

۲) اصل و تصویر مصدق اساسنامه آگهی تاسیس و آخرین تغییرات شرکت مندرج در روزنامه رسمی کشور

۳) اصل و تصویر مصدق گواهینامه معتبر شرکت از سازمان برنامه و بودجه

۴) گواهی عضویت حقوقی شرکت در سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مربوط

ب) نحوه تعیین و ظرفیت اشتغال به کار

جدول شماره (۱) تعیین پایه پروانه‌ های اشتغال به کار

مرجع رسیدگی به تخلفات حرفه‌ای شرکت‌ های مذکور، شورای انتظامی سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مربوطه خواهد بود.

ج) شماره پروانه اشتغال به کار:

پروانه‌ های عضو این شیوه‌نامه با توجه به کد نوع پروانه اشتغال به کار، کد استان و شماره سریال پنج رقمی که از شماره ۰۰۰۰۱ شروع می ‌شود، به شرح ذیل صادر می ‌گردد:

ظرفیت شرکت‌ های مهندسین مشاور یا شرکت پیمانکاران با پایه یک و رتبه یک که بخواهد در یک مقطع زمانی بیش از میزان ظرفیتی که در جدول شماره ۲ تعیین شده است فعالیت نماید.

مصوبات اخذ و ارائه ضمانت‌نامه و با بیمه‌نامه مسئولیت و تضمین کیفیت خدمات مهندسی به میزانی که توسط مؤسسات ضمانت‌کننده مورد تایید وزارت راه و شهرسازی یا شرکت‌ های بیمه گر نقل و تضمین شده است. قابل افزایش خواهد بود.

ظرفیت اشتغال به کار شرکت‌ ها بر مبنای جدول شماره (۲) و ظرفیت مجاز بر اساس اعلام ظرفیت استفاده شده شرکت ها توسط سازمان برنامه و بودجه و تبدیل آن به مترمربع توسط اداره کل (براساس قیمت ساخت طرح اقدام ملی مسکن) و کسر آن از ظرفیت اشتغال جدول مذکور تعیین خواهد گردید.

مدارک متقاضیان دریافت پروانه اشتغال به کار شرکت های مهندسان مشاور در پایه یک و پیمانکاران پایه یک رتبه یک پس از تعیین پایه و تکمیل مدارک و تایید اداره کل راه و شهرسازی استان ذیربط جهت صدور و امضاء به معاونت مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی ارسال می ‌گردد.

حوزه فعالیت شرکت‌ های پیمانکار و مهندسین مشاور برابر ماده ۲۲ آئین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و تبصره ۲ آن می ‌باشد.

زمینه فعالیت شرکت های پیمانکاری کلیه گروه‌ های ساختمانی و فعالیت مهندسان مشاور، ساختمان های گروه (ب) و بالاتر می ‌باشد. “

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۴۳۶۳۴/۷۳۰ صادره  ـ ۱۴۰۰/۴/۱ توضیح  داده است که:

“شکایت حاضر فاقد وجاهت قانونی است، زیرا:

اولا: در خصوص پروانه اشتغال به کار مهندسی، وفق مفاد تبصره ۴ ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی، یادآوری می ‌شود «تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشخاص حقوقی که به وسیله سازمان برنامه و بودجه تشخیص صلاحیت و تعیین ظرفیت شده یا می ‌شوند، مطابق دستـورالعملی است که به طور مشترک توسط وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامـه و بودجـه تهیه و مراتب در فصل هفتم مبحث دوم مقررات ملی ساختمان انجام می ‌پذیرد که طی نامه شماره ۲۶۳۳۳/۴۰۰ـ ۱۳۸۳/۵/۱۴ به مراجع ذیربط ابلاغ گردیده است. »

ثانیا: شیوه‌نامه‌ای تحت عنوان «شیوه‌نامه طرح اقدام ملی مسکن» به شماره ۱۶۲۴۱۰/۱۰۰/۰۲ ـ ۱۳۹۸/۱۱/۵ از سوی وزارت راه و شهرسازی به ادارات کل استان ها ابلاغ گردید.

در این راستا وزارت راه و شهرسازی موظف است ترتیبی اتخاذ نمایند تا مجموع هزینه‌ های اعمالی قانون نظام مهندسی در اجرای پروژه‌ های طرح اقدام ملی مسکن، در قالب ارائه تسهیلات ویژه در انجام محاسبات، طراحی، اجرا و نظارت بر پروژه‌ های مذکور، در شهر های هدف و به منظور تامین مسکن اقشار فاقد مسکن، بر اساس نیازمندی‌ های احصاء شده و با توجه به شرایط اقتصادی محلی و وضعیت حاکم بر جامعه، به ویژه در این شرایط تشدید شده توسط ویروس منحوس کرونا و ضرورت رعایت بهداشت عمومی و پروتکل‌ های ستاد ملی مقابله با ویروس مذکور و دستورالعمل‌ های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به حداقل مبلغ ممکن برساند، لذا معاونت مسکن و ساختمان وزارتخانه، مراتب را در قالب بخشنامه‌ای به شماره ۱۵۴۹۷۳/۴۳۰ـ ۱۳۹۹/۱۱/۱۴ جهت تسهیل خدمات مشاوره‌ای و پیمانکاری در ارائه خدمات مهندسی در زمینه‌ های یاد شده و با عنایت به موافقت مقام عالی وزارت به استان ها ابلاغ نمود.

ثالثا: بخشنامه شماره ۱۸۲۰۷۶/۴۰۰ ـ ۱۳۹۹/۱۲/۲۷ در خصوص «صدور پروانه اشتغال به کار موقت برای شرکت های مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه، به منظور بهره گیری و استفاده از توانمندی و استفاده از فناوری‌ های نوین در ساخت و ساز توسط شرکت‌‌ های مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه، با دارا بودن صلاحیت در تخصص ساختمان های مسکونی، اداری، تجاری، صنعتی، نظامی و شرکت های پیمانکاری با داشتن صلاحیت در رشته ابنیه و ساختمان، مطابق شیوه‌نامه پیوست آن، صرفا جهت ارائه خدمات مهندسی در پروژه‌ های طرح اقدام ملی مسکن از وزارت راه و شهرسازی پروانه اشتغال موقت دریافت می ‌نمایند

. در پایان با عنایت به موارد عنوان شده در مرقومه صدرالذکر که به جهت اطاله کلام از تکرار آن در لایحه حاضر خودداری شده است، از آن مقام رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. “

   هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۰/۷/۲۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس ماده ۴ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵/۱۱/۱۷ هیات وزیران: «دارندگان مدرک تحصیلی کارشناس و بالاتر در هر یک از رشته‌ های اصلی یا رشته‌ های مرتبط می ‌توانند از طریق تقاضای صدور پروانه اشتغال به کار مهندسی با توجه به مدارک تحصیلی و سوابق کار و تجربه در یک یا چند زمینه خدمات مهندسی از طریق طراحی، محاسبه، نظارت، اجرا، بهره‌برداری، نگهداری، کنترل و بازرسی امور آزمایشگاهی، مدیریت ساخت و تولید، نصب، آموزش و تحقیق درخواست تشخیص صلاحیت نمایند» و برمبنای ماده ۱۰ همین آیین‌نامه، اشخاص حقوقی با دارا بودن شرایط و ارائه مدارک به شرح مقرر در این ماده می ‌توانند در یک یا چند رشته، مشروط بر اینکه حداقل دو نفر از مدیران آن دارای پروانه اشتغال به کار مهندسی یا کاردانی باشند، تقاضای صدور پروانه اشتغال شخص حقوقی بنمایند.

به موجب تبصره ۴ ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی مذکور مقرر شده است که: «تعیین حدود صلاحیت و ظرفیت اشخاص حقوقی که به وسیله سازمان برنامه و بودجه تشخیص صلاحیت و تعیین ظرفیت شده یا می ‌شوند، مطابق دستورالعملی خواهد بود که به طور مشترک توسط وزارت مسکن و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه تهیه و ابلاغ می ‌شود. »

بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه برخلاف حکم مقرر در تبصره ۴ ماده ۱۱ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، سازمـان برنامه و بودجـه کشور در جـریان تدوین و تصویب شیوه‌نامه نحوه صـدور پروانه اشتغال به کار شرکت های مهندسان مشاور و پیمانکاران تشخیص صلاحیت شده توسط سازمان برنامه و بودجه کشور مشارکتی نداشته و شیوه‌نامه فوق توسط وزارت راه و شهرسازی وضع شده است، بنابراین وضع شیوه‌نامه یادشده و صدور نامه شماره ۱۷۷۹۰۱/۱۱۰/۱ مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۲۰ مدیرکل حوزه وزارتی وزارت راه و شهرسازی صرفا در حدی که متضمن تعیین ظرفیت اشتغال به کار مهندسان مشاور و پیمانکاران مذکور و تایید این ظرفیت است، خارج از حدود اختیار مرجع تصویب‌کننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می ‌شود.

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
حکمتعلی مظفری