رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره نحوه رسیدگی به تخلفات مشمولین قانون کار
رأی شماره‌های ۱۳۲۴ و ۱۳۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۵/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه : ۱۲/۵/۱۴۰۰ شماره دادنامه: ۱۳۲۵ ـ ۱۳۲۴
شماره پرونده : ۹۹۰۲۴۱۸ ـ ۹۹۰۲۰۲۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقایان قاسم جلیل و علیرضا دربندی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۲۶۷۴۵۱ـ ۲۶/۵/۱۳۹۹ سازمان اداری و استخدامی کشور
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال بخشنامه شماره ۲۶۷۴۵۱ـ ۲۶/۵/۱۳۹۹ سازمان اداری و استخدامی کشور را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
” احتراماً به استحضار می‌رساند: سازمان اداری و استخدامی کشور وفق بخشنامه شماره ۲۶۷۴۵۱ـ ۲۶/۵/۱۳۹۹ به نمایندگان وزرا (روسای سازمانها) و مسئولین هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری ابلاغ نموده. در مواردی که افراد با قراردادهای موضوع قانون کار در سمتهای اداری یا مدیریتی به کار گرفته شوند در صورت تخلف و یا تخلفات اداری موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، مرجع صالح رسیدگی به تخلفات آنان هیأت رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده می‌باشد که بنا بر دلایل مشروحه ذیل بخشنامه اصداری بر خلاف قانون و در خور ابطال می‌باشد، لذا تقاضای رسیدگی و ابطال آن مورد استدعاست. مستند به مواد ۱۵۷ به بعد قانون کار مراجع حل اختلاف کارگری و کارفرمایی کاملاً احصاء و مشخص شده است که روند رسیدگی به تخلفات ناشی از روابط کارگری و کارفرمایی به چه نحو باشد واز طرف دیگر قانون کار از قواعد آمره می‌باشدکه برخلاف آن نمی‌شود عمل نمود، هر چند با تراضی طرفین صورت گرفته باشد و در صورت تخلف وفق قانون کار باید با متخلفین برخورد گردد.
بر اساس ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های مشمول این قانون (قانون رسیدگی به تخلفات اداری) نیز مشخص شده‌اند و در قسمت اخیر این ماده نیز مشمولان قانون کار را از این قانون مستثنی کردند. لذا بخشنامه صادر شده برخلاف صریح قانون هست و زمانی که قانونی وجود دارد بخشنامه تاب مقاومت با قانون در ندارد. درتعارض بین قانون و بخشنامه قانون ارجحیت دارد و این بخشنامه در خور ابطال می‌باشد. تخلف اداری عبارتست از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به موارد مذکور در قانون رسیدگی به تخلفات اداری است که قید کلمه مستخدم منحصراً ویژه کارکنان دولت هست در حالی که مشمولین قانون کار به عنوان کارگر شناخته شده و محکومیت و مجازات این دو مرجع کاملاً با هم متفاوت هستند. پس چرا باید مرجیع که صلاحیت رسیدگی ندارد و از همه مهمتر خودش دارای مرجع قانونی دیگری است (قانون کار) در قانون رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی گردد و علی الاصول در این مورد مجازاتهای مشمولین قانون کار خفیف تر هستند.
حسب فراز آخر ماده ۱۸ قانون نحوه رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت به صراحت قید گردیده که مشمولین قانون کار از شمول این قانون خارج و تابع مقررات مربوط به خود می‌باشند. حسب ماده ۲۷ قانون کار در صورت تخلف کارگر از وظایف محوله و آیین‌نامه انضباط کار شورای اسلامی کار و کمیته انضباط کار کارگاه ملزم به رسیدگی به تخلف می‌باشد. حسب مفهوم مخالف ماده ۱۸۸ قانون کار کلیه کارکنانی که تابع استخدام کشوری نمی‌باشند و شامل سایر مصادیق این ماده نیز نمی‌باشند، کارگر محسوب و رعایت مقررات قانون کار برای این افراد لازم‌الاجرا می‌باشد. تقسیم کارگران تابع قانون کار به کارمند و مدیر و کارگر عادی امر غیرقانونی بوده وخارج از صلاحیت تصمیم‌گیری سازمان اداری و استخدامی کشور می‌باشد. شرایط و ضوابط رسیدگی به تخلفات کارگران با توجه به مرجع رسیدگی (کمیته انضباط کارگران با حضور نماینده کارگران و نماینده سرپرستان) مغایر با مرجع رسیدگی تخلفات کارکنان دولت می‌باشد. مرجع اعتراض به تصمیمات کمیته انضباط کار به جهت اتخاذ تصمیم در تنبیه کارگر حسب ماده ۱۵۷ و ۱۶۵ قانون کار هیأتهای تشخیص و حل اختلاف مستقر در ادارات کار می‌باشند، در صورتی که مرجع اعتراض به تصمیمات هیأتهای رسیدگی به تخلفات کارکنان دیوان می‌باشد. لذا از آنجایی که مصوب سازمان اداری و استخدامی کشور در گسترش صلاحیت هیأتهای رسیدگی به تخلفات کارکنان دولت به کارگران دارای شعب اداری یا مدیریت خلاف نص صریح قانون بوده و خارج از صلاحیت سازمان مذکور بوده و باعث تضییع حقوق کارگران می‌گردد. لذا به استناد اصل ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱۲ قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری درخواست ابطال مصوبه مذکور از تاریخ صدور را دارم. “
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” نمایندگان وزرا (روسای سازمانها) و مسئولین هماهنگی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری
با سلام و احترام
با توجه به درخواست‌ها و مکاتبات مکرر دستگاه‌ها با دبیرخانه هیأت عالی نظارت در ارتباط با چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری کارکنانی که با قراردادهای موضوع قانون کار در دستگاه‌های مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری در سمتهای اداری یا مدیریتی شاغل هستند، پیرو مصوبه جلسه شماره ۹۳۱ـ ۸/۱۱/۱۳۹۸ هیأت عالی نظارت (ابلاغی طی بخشنامه شماره ۶۵۸۸۱۰ ـ ۱۴/۱۱/۱۳۹۸) موضوع در جلسه شماره ۹۴۷ـ ۱۳/۵/۱۳۹۹ هیأت مذکور مطرح و به شرح ذیل اتخاذ تصمیم گردید:
در مواردی که افراد با قراردادهای موضوع قانون کار در سمتهای اداری یا مدیریتی به کار گرفته می‌شوند، چنانچه در خصوص مسئولیت‌های مذکور، مرتکب تخلف یا تخلفات اداری موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری شوند، مـرجع صالح رسیدگی به تخلفات اداری آنان هیأت رسیـدگی به تخلفات اداری دستگاه اجرایی محل خدمت بوده که حسب قانون رسیدگی به تخلفات اداری به اتهامات آنها رسیدگی خواهد شد. مراتب برای اطلاع و اقدام لازم اعلام می‌گردد. ـ رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور “
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و مجلس سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لوایح شماره ۳۸۹۱۳۷ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۹ و ۳۸۵۱۱۳ـ ۲۲/۱۰/۱۳۹۹ توضیح داده است که:
” حسب مواد ۱ و ۴ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، رسیدگی به تخلفات اداری در دستگاه‌های مشمول قانون، صرفاً در صلاحیت هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان قرار گرفته و به موجب اطلاق صدر ماده ۱۸ قانون مذکور، نه تنها تمامی دستگاه‌های دولتی، نهادهای عمومی و انقلابی بلکه حتی مؤسساتی که فقط بخشی از بودجه آنها توسط دولت تأمین می‌شود نیز در شمول مقررات این قانون قرار گرفته‌اند. با عنایت به مراتب فوق و توجهاً به ماهیت موضوع رسیدگی به تخلفات اداری، از نظر قانونگذار اصل بر صلاحیت عام هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری و شمولیت عام قانون رسیدگی به تخلفات اداری در تمامی دستگاه‌های اجرایی قوای سه گانه بوده و سیاق عبارت مواد مربوطه به نحوی تنظیم شده که هیچ یک از کارمندان و هیچ کدام از دستگاه‌های اجرایی خارج از حاکمیت قانون مزبور باقی نمانند. بنابراین از استثنائات ذیل ماده ۱۸ می‌بایست بر اساس این اصل کلی برداشت اجرایی نمود، چرا که این استثنائات صرفاً و منطقاً به اقتضای ماهیت برخی مشاغل خاص نظیر قضاوت، عضویت در هیأت علمی و مشاغل نظامی پیش‌بینی شده و برداشت موسع از این استثنائات به طوری که صلاحیت عام هیأتها و شمولیت عام قانون را مخدوش و زایل سازد، خلاف اصول حقوقی است. نظر به مراتب فوق باید عنوان داشت که مراد مقنن از مشمولان قانون کار صرفاً مشاغل با ماهیت کارگری موضوع تبصره ذیل ماده ۴ قانون استخدام کشوری بوده و چنانچه از قانون به نحوی برداشت اجرایی نمود که تمامی افرادی که بر اساس قانون کار در دستگاه‌های اجرایی اشتغال به کار دارند را در بر گیرد، با حکمت قانونگذار و فلسفه وضع قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیز در تعارض خواهد بود. در حال حاضر بسیاری از شرکتها و مؤسسات دولتی و عمومی باتوجه به قوانین و مقررات خاص خود نه تنها در مشاغل با ماهیت کارگری، بلکه در تمام سطوح اداری و مدیریتی کارکنان خود را بر اساس قانون کار استخدام می‌نمایند. در صورت پذیرش استدلال شاکی می‌بایست در مقام رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان و مدیران بسیاری از شرکتها و مؤسسات مهم و معظم دولتی از ساز و کار مبتنی بر آیین‌نامه انضباطی و هیأتهای حل اختلاف موضوع ماده ۲۷ قانون کار و تبصره‌های ذیل آن استفاده نمود که نه روش انتخاب اعضای کمیته‌های انضباطی مربوطه انطباقی با ساز و کار حاکمیتی دولت دارد و نه سطح و نوع مجاراتهای قابل اعمال در ایین مربوطه از سنخیت کامل با تخلفات قابل ارتکاب از سوی کارمندان بخش عمومی و دولتی برخوردار است.
علاوه بر مراتب فوق در صورت پذیرش برداشت مدنظر شاکی نظام رسیدگی به تخلفات اداری دچار دوگانگی فراوانی خواهد شد زیرا کارمندان و مدیران بخش قابل توجهی از شرکتها و مؤسسات دولتی از شمول قانونی جامع، دارای اسلوب دقیق حقوقی، مجازتهای بازدارند (تا سطح انفصال دائم از خدمات دولتی) و تشریفات آیین رسیدگی مدون و دقیق خارج شده و به صورت کاملاً بلاوجه مشمول مقرراتی قرار می‌گیرند که اصولاً متناسب با اقتضائات حاکم بر کارگاه‌ها و بنگاه‌های بخش خصوصی تنظیم و وضع گردیده است. همچنین دقت نظر در نوع استثنائات ذیل ماده ۱۸ قانون برداشت فوق را تقویت می‌نماید زیرا به غیر از مشمولین قانون کار سایر مشاغلی که به لحاظ ماهیت خود در این قسمت مستثنی شده‌اند همگی دارای ساز و کار قانونی مشابه قانون رسیدگی به تخلفات اداری می‌باشند که به اقتضای شغل مربوطه رأساً از سوی قانونگذار وضع گردیده و به هیچ عنوان دارای ساز و کار مشترک با بخش خصوصی (حتی در مورد اعضای هیأت علمی) نیستند. قانون اخیرالتصویب (تبصره ذیل ماده ۱۲۴ قانون مدیریت خدمات کشوری) برای افرادی که به موجب قانون کار در دستگاه‌های اجرایی به خدمت اشتغال دارند نیز از عنوان «کارمند» استفاده نموده است در حالی که قانون استخدامی حاکم در زمان تصویب قانون رسیدگی به تخلفات اداری (تبصره ذیل ماده ۴ قانون استخدام کشوری) برای این قبیل افراد از عنوان «کارگر» استفاده نموده است لـذا با توجه به مفاد مـاده ۱ قانون رسیدگی به تخلفات اداری می‌توان چنین برداشت نمود که در حال حاضر افرادی که بر اساس قانون کار در دستگاه‌های اجرایی به خدمت گرفته می‌شوند تحت حکومت قانون رسیدگی به تخلفات ادرای قرار دارند. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۹۳۴ـ ۱۸/۱۰/۱۳۹۷ در موضوع مشابه مذکور در قسمت اخیر ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، بخشنامه شماره ۱۵۸۵۸۶۴ـ ۲/۱۰/۱۳۹۶ سازمان اداری و استخدامی کشور در خصوص «چگونگی رسیدگی به تخلفات اداری اعضای هیأت علمی شاغل در پست‌های مدیریتی و اجرای» را قابل ابطال ندانسته است. علاوه بر موارد مذکور در بالا موارد زیر در پاسخ به دلایل اعلامی شاکی در خصوص درخواست ابطال مصوبه مورد شکایت را به استحضار می‌رساند:
الف ـ در پاسخ به بند ۱ دلایل شاکی همان گونه که ایشان اعلام نموده‌اند «مستند به مواد ۱۵۷ به بعد قانون کار، مراجع حل اختلاف کارگری و کارفرمایی کاملاً احصاء شده و…» موضوع مصوبه مذکور خارج از شمول قانون کار است چرا که به شمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری در خصوص سمتهای اداری یا مدیریتی توجه دارد نه مشاغل کارگری که شاکی به این امر توجه ننموده است.
ب ـ در خصوص بند ۲ دلایل شاکی در مورد مستثنی شدن مشمولین قانون کار از قانون رسیدگی به تخلفات اداری، باید اعلام کرد مصوبه مذکور در تعارض با ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری نیست، چرا که اولاً: مراد قانونگذار از انشاء قانون رسیدگی به تخلفات اداری برخورد مناسب با افرادی است که در دستگاه‌های دولتی و عمومی اشتغال داشته و امور اداری و اجرایی تکالیف مربوط را عهده دارند و ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری در تفکیک اشتغال در سمتهای اداری از غیراداری، مصادیق مربوط را شمرده است. لذا چون اصل در مصداق تجلی نیابد نافی اصل نیست بلکه مصداق در تعریف یا تحقق در جهت اصل تبیین شدنی است. در این خصوص لازم به ذکر است تعداد قابل توجهی از کارکنان شاغل در سمتهای اداری و اجرایی در دستگاه‌های مشمـول قانون رسیـدگی به تخلفات اداری و مؤسسات وابسته بـه آنها از جمله وزارت نفت (بالغ بر ۳۵۰۰۰ نفر)، تبلیغات اسلامی، وزارت صمت و… که رابطه استخدامی آنها بر اساس قانون کار تعریف شده به هنگام ارتکاب تخلفات اداری موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری، برخورد مناسبی با این‌گونه کارکنان صورت نگرفته و از ساز و کار مبتنی بر آیین‌نامه انضباطی و هیأتهای حل اختلاف موضوع ماده ۲۷ قانون کار و تبصره‌های ذیل آن که نه روش انتخاب اعضای کمیته‌های انضباطی مربوطه انطباقی با ساز و کار حاکمیتی دولت دارد و نه سطح و نوع مجازاتهای قابل اعمال در آیین مربوطه از سنخیت، کامل با تخلفات قابل ارتکاب از سوی کارمندان بخش عمومی و دولتی برخوردار است، نمی‌توان استفاده کرد در غیراین صورت نوعی دوگانگی در برخورد با خاطیان را ایجاد می‌نماید. ثانیاً: مستفاد از دادنامه شماره ۱۹۳۴ـ ۱۸/۱۰/۱۳۹۷ هیأت عمومی دیوان، قسمت اخیر ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری که مشمولان قانون کار را از شمول این قانون مستثنی کرده، ناظر به مواردی است که این افراد به امور کارگری اشتغال داشته باشند ومنصرف از اشتغال آنها در نقش کارمند اداری دستگاه اجرایی است. همچنین تخلفات احصاء شده در قانون کار در ارتباط با وظایف کارگری و رابطه بین کارگر و کارفرما تعریف شده ومتفاوت با تخلفات موضوع ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری است و نوع و سنخیت آنها یکسان نیست. ثالثاً: مصوبه مورد شکایت در راستای ماده ۱ قانون رسیدگی به تخلفات اداری و مستند به ماده ۲۲ آن اصدار یافته و خارج از حدود و اختیارات هیأت عالی نظارت نمی‌باشد.
پ ـ بند ۳ استدلال شاکی در واقع امر، موید مصوبه مورد نظر است چرا که مصوبه در پی تفکیک تخلفات اداری افراد شاغل در مشاغل اداری و کارمندی، از تخلفات مشاغل کارگری است، نه در پی تعمیم قانون رسیدگی به تخلفات اداری بر کارگران، چرا که در برخورد با خاطی سمتهای شاغل در اداری و اجرایی دستگاه‌های دولتی در قانون کار موردی پیش‌بینی نشده و این امر منحصراً در حیطه صلاحیت قانون رسیدگی به تخلفات اداری است.
در خصوص استناد شـاکی به مفهوم مخالف مـاده ۱۱۸ قانون کار، لازم بـه ذکر است: اولاً: به لحاظ اصولی، مفهوم مخالف حجت نمی‌باشد. ثانیاً: این‌گونه نیست که در صورتی که شخصی تابع قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی نباشد، لزوماً بدون توجه به سایر قوانین خاص، تابع احکام قانون کار باشد، فرضاً نحوه پرداخت عیدی به کارگران مشمول قانون کار که در دستگاه‌های اجرایی اشتغال دارند، طبق یک قانون خاص و متفاوت از کارگرانی است که در بخش خصوصی مشغول به کار هستند. “
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲/۵/۱۴۰۰ به ریاست معاون قضایی دیـوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً: براساس ماده ۱۸ قانون رسیدگی به تخلّفات اداری مصوب سال ۱۳۷۲: «…مشمولان قانون استخدام نیروهای مسلّح و غیرنظامیان ارتش و نیروهای انتظامی، قضات، اعضای هیأتهای علمی دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالی و مشمولان قانون کار از شمول این قانون خارج بوده و تابع مقررات مربوط به خود خواهند بود» و در نتیجه برمبنای حکم فوق، مشمولین قانون کار علی‌الاطلاق از شمول مقررات قانون رسیدگی به تخلّفات اداری خارج هستند. ثانیاً: به موجب ماده ۲۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹: «هرگاه کارگر در انجام وظایف محوله قصور ورزد و یا آیین‌نامه‌های انضباطی کارگاه را پس از تذکرات کتبی نقض نماید، کارفرما حق دارد در صورت اعلام نظر مثبت شورای اسلامی کار علاوه بر مطالبات و حقوق معوقه به نسبت هر سال سابقه کار معادل یک ماه آخرین حقوق کارگر را به عنوان حق سنوات به وی پرداخته و قرارداد کار را فسخ نماید. در واحدهایی که فاقد شورای اسلامی کار هستند، نظر مثبت انجمن صنفی لازم است و در هر مورد از موارد یادشده اگر مسأله با توافق حل نشد به هیأت تشخیص ارجاع و در صورت عدم حل اختلاف از طریق هیأت حل اختلاف رسیدگی و اقدام خواهد شد. در مدت رسیدگی مراجع حل اختلاف، قرارداد کار به حالت تعلیق درمی‌آید.» بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه رسیدگی به تخلّفات مشمولین قانون کار قابل طرح در هیأتهای رسیدگی به تخلّفات اداری نیست و باید از طریق ساز و کار قانونی مقرر در ماده ۲۷ قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹ مـورد رسیدگی قرار گیرد، بنابرایـن بخشنامـه شمـاره ۲۶۷۴۵۱ـ ۲۶/۵/۱۳۹۹ سـازمـان اداری و استخدامی کشور که متضمن رسیدگی هیأت رسیدگی به تخلّفات اداری به تخلّفات افرادی است که با قراردادهای موضوع قانون کار در سمتهای اداری یا مدیریتی اشتغال دارند، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال حکم مقرر در ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و تسری ابطال مقرره مذکور به زمان صدور آن موافقت نشد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
