رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره فاقد اعتبار شدن پروانه های نظام مهندسی در صورت عدم توجه به ابلاغیهها و اطلاعیه‌های قانونی وزارت مسکن و شهرسازی
رای شماره‌های 2914 الی 2916 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۵/۱۱/۱۴۰۰ شماره دادنامه: ۲۹۱۶ ـ ۲۹۱۵ ـ ۲۹۱۴ شماره پرونده: ۰۰۰۲۶۶۳ـ ۰۰۰۲۴۱۳ـ ۰۰۰۲۴۱۰
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: آقای مصطفی استعلامی و [آقایان طاهر کیافر، توحید شفیعی، اسماعیل امامی، جعفر لطفی، اردشیر آرش، حمید شیرمحمدی، فاروق شعفی، سیدفتح اله فوادمرعشی، غلامحسین عسگری، احمدرضا طاهری اصل، ابوذر مجلسی کوپایی، سعید رحیمی، جلیل عمادی، شهروز قنبری، مرتضی ذوالفقاری دهکردی، حسین عباسی، علی کریمدادی، سیدرضا سرافرازی، حسن جامی الاحمدی، سیدمرتضی سیف زاده، سیدمحسن مرشدی، امیرحسین خیام باشی، سیدکاظم مجابی، علی اصغر بهرام، یداله کاظمی، علی ارباب، غلامرضا رشادت، کریم قادرمزی، جمال قناعت، وریا ژولیده، هیوا سیدیونسی، داریوش رضائی، مجتبی سلیمانی، ابراهیم مهرجو، مجتبی احمدزاده ذوالپیرانی، ساعد دست پیمان، علی اصغر صارمیان، محسن قربانی، فرشیدرضا حقیقی، علی محمدنیا اطاقسرا، حسین نعمتیان جلودار، مهران فرصت، محمد فیروزیان، احمدرضا گران، مجتبی کمالی، علی محجوب، حسن فرهمندپور، مجید ثاقبی، مجید جمشیدی، محمد خسرو کندی، ابوالفضل حسن زاده مقدم، محمدرضا ضیغمی، مهدی رضائی سردره، محمدرضا انوری، سهراب روستایی، جهانگیر کنعان پور، رضا کفعمی، فرید صالحی عالی، مجید تابش، رضا نیکنام، یونس بقائی اسکوئی، شاهین خدا مراد زاده پیله رود، علی طوماری، خانمها: سیـده بنفشه میـرکاظمی، سودابـه مهری همگی بـا وکالت آقایـان سیدمحمـود علیـزاده طباطبائی و سیدحسن علیزاده طباطبائی]
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (ج) از ماده ۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵/۱۱/۱۷
گردش کار: الف ـ آقای مصطفی استعلامی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند (ج) از ماده ۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵/۱۱/۱۷ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
” به استحضار می‌رساند: مستند به اصل ۳۶ قانون اساسی حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد که در خصوص عملکرد حرفه‌ای اعضای نظام مهندسی فرآیند تحقق این موضوع در ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی لحاظ شده است که اشعار دارد:
«ماده ۱۷ـ هر سازمان استان دارای یک شورای انتظامی متشکل از یک نفر حقوقدان به معرفی رئیس دادگستری استان و دو یا چهار نفر مهندس خوشنام که به معرفی هیات مدیره و با حکم شورای مرکزی سازمان نظام مهندسان ساختمان برای مدت سه سال منصوب می‌شوند، خواهد بود و انتخاب مجدد آنان بلامانع است.
رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی در خصوص تخلفات حرفه‌ای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی به عهده شورای یاد شده است. چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آیین‌نامه اجرایی تعیین می‌شود.
تبصره ـ مراجع قضایی برای رسیدگی به شکایات و دعاوی مطروحه علیه اعضای سازمان استان که منشاء آنها امور حرفه‌ای باشد بنا به درخواست مشتکی‌عنه یا خوانده می‌توانند نظر کارشناسی سازمان استان محل را نیز خواستار شوند.
لذا در فراز پایانی ماده ۴ قانون نظام مهندسی بیان می‌دارد:
«شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفه‌ای موضوع این ماده وچگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها در آیین‌نامه اجرایی این قانون معین می‌شود.»
قطعاً مفهوم و روح قانون مذکور بر آن است که ابطال صلاحیت حرفه‌ای بر اساس قوانین و حکم مراجع صالحه نظیر مرجع ذیصلاح قضایی یا درجه‌ای از احکام شورای انتظامی نظام مهندسی باشد و نه آنچه در مقرره مورد شکایت ذکر شده که با اختیار ویژه شخص وزیر و صرفاً با بهانه عدم توجه به ابلاغیه وزارت راه و شهرسازی و بدون حکم محکمه ذیصلاح مستند به اصل ۱۳۸ قانون اساسی مفاد آیین‌نامه‌ها نه تنها با متن بلکه با روح قوانین نباید مخالف باشد و در مقرره مورد شکایت این موضوع نقض شده است.
مستند به اصل ۲۲ قانون اساسی شغل اشخاص از تعرض مصون است مگر در مواردی که قانون تجویز کند مقرره مورد شکایت موجب تعرض به شغل افراد و خارج از حدود اختیارات است. زیرا قانون نظام مهندسی در ماده ۴ و سایر موارد به دنبال ویژه نگری جهت مخیر نمودن شخص وزیر راه و شهرسازی برای ابطال یا تعلیق صلاحیت حرفه‌ای صرف عدم توجه به ابلاغیه و بدون رای مراجع قانونی نبوده است و این موضوع باید با مصادیق قانونی مانند قانون مدنی (نظیر وقوع حجر یا فوت دارنده پروانه) یا حکم شورای انتظامی نظام مهندسی (مستند به ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی) محقق شود.
مستند به بند ۶ از اصل ۳ قانون اساسی محو هرگونه استبداد و خودکامگی از وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران تعیین شده است و لذا مقرره مورد شکایت که صرفاً با بهانه عدم توجه به یک ابلاغیه وزارت راه و شهرسازی (که خود از عوامل پیشنهاد دهنده و تصویب مقرره است) و البته با قضاوت خود آن وزارت این اختیار ویژه را بدون حکم مرجع قانونی قضایی یا شبه قضایی به وزیر راه و شهرسازی می‌دهد فاقد وجاهت قانونی است.
مستند به اصل ۴۰ قانون اساسی هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر قرار دهد. پروانه اشتغال حرفه‌ای ممر درآمد مهندسان است و مقرره مورد شکایت اختیار ویژه فراقانونی برای وزیر راه و شهرسازی اشتغال حرفه‌ای ممر درآمد مهندسان است و مقرره مورد شکایت اختیار ویژه فراقانونی برای وزیر راه و شهرسازی با قضاوت خودش در تشخیص مصداق عدم توجه به ابلاغیه آن وزارت (که خود از عوامل پیشنهاد دهنده و تصویب‌کننده مقرره بوده) فراهم و لذا ابطال یا تعلیق پروانه و اضرار را بدون محکمه صالح رقم می‌زند.
مستند به اصل ۴۶ هر کس مالک حاصل کسب و کار مشروع خویش است و هیچ‌کس نمی‌تواند امکان کسب و کار دیگری را سلب کند. چون که پروانه اشتغال حرفه‌ای موجب کسب و کار مهندسان است لذا اختیار ویژه وزیر در مقرره مورد شکایت با دلیل عدم توجه به ابلاغیه آن وزارت و بدون محکمه صالحه موجب سلب حق کسب و کار و خارج از حدود اختیارات هیات وزیران است و فاقد وجاهت قانونی است.
مستند به اصل ۷۳ شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و لذا شرایط ابطال یا تعلیق پروانه اشتغال در مقرره مورد شکایت تفسیر به رای از ماده ۴ قانون است که خود نوعی قانونگذاری است در صلاحیت هیات وزیران و وزارتخانه نیست و خارج از حدود اختیارات است.
مستند به ماده ۹۵۹ قانون مدنی که هیچ کس نمی‌تواند به طور کلی حق تمتع و یا حق اجراء تمام یا قسمتی از حقوق مدنی را از خود سلب کند. چگونه یک وزارتخانه می‌تواند بدون استناد به رای محکمه صالحه و بر اساس مقرره‌ای که خود از عوامل تصویب آن بوده و با نظر شخصی وزیر نسبت به ابطال یا تعلیق پروانه اشتغال و سلب حقوق مدنی مهندسان حکم کند
مستند به متن صریح فراز پایانی ماده ۴ قانون نظام مهندسی که اشعار دارد شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارک صلاحیت حرفه‌ای موضوع این ماده و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها در آیین‌نامه اجرایی این قانون معین می‌شود نه در منطوق و نه در مفهوم از «تعلیق» مدارک صلاحیت حرفه‌ای سخنی القا نمی‌کند در حالی که در مقرره مورد شکایت اختیار تعلیق به طور ویژه خارج از حدود اختیارات به شخص وزیر اعطاء شده است و موجبات تضییع حق شده و لذا فاقد وجاهت قانونی و خارج از حدود اختیارات است.
مستند به اصل ۵۷ قانون اساسی اصل تفکیک قوا پذیرفته شده و این مفهوم باید در شئون حاکم بر محاکم حرفه ای نیز مورد عنایت باشد. لذا یک وزارتخانه نمی‌تواند خود از عوامل پیشنهاد دهنده تصویب‌کننده مقرره مورد شکایت و خود شاکی و خود قاضی و خود مجری حکم تنبیهی آن باشد. نظر به ادله فوق ابطال بند (ج) ماده ۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب بهمن ۱۳۷۵ اصلاحی ۱۳۹۴ به شرح ذیل:
ماده ۲۳ـ در موارد زیر پروانه اشتغال حسب مورد فاقد اعتبار شناخته شده و یا اعتبار آن معلق یا اساساً ابطال خواهد شد.
تصمیم وزیر مسکن و شهرسازی در صورت عدم توجه به ابلاغیهها و اطلاعیه‌های قانونی وزارت مسکن و شهرسازی را از زمان تصویب مصوبه خواستارم. “
ب ـ آقایان سید محمود علیزاده طباطبائی و سیدحسن علیزاده طباطبائی به وکالت از شاکیان به شرح ستون خواسته ابطال بند (ج) از ماده ۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵/۱۱/۱۷ را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
” به استحضار می‌رساند:
۱ـ اصل ۲۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به عنوان میثاق بین دولت و ملت مقرر داشته: «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص از تعرض مصون است مگر در مواردی که قانون تجویز کند.»
۲ـ اصل ۳۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز مقرر می‌دارد: «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.»
۳ـ پروانه اشتغال به کار مهندسی از حقوقی است که قانونگذار مطابق ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان به اشخاص اعطاء شده از حقوق مسلم و مکتسبه دارندگان آن بوده و سلب این حق بدون اذن و اجازه قانونگذار فاقد وجاهت و اعتبار است.
۴ـ ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴ مقرر می‌دارد:
«ماده ۱۷ـ هر سازمان استان دارای یک شورای انتظامی متشکل از یک نفر حقوقدان به معرفی رئیس دادگستری استان و دو تا چهار نفر مهندس خوشنام که به معرفی هیات‌مدیره و یا حکم شورای مرکزی سازمان نظام مهندسان ساختمان برای مدت سه سال منصوب می‌شوند خواهد بود و انتخاب مجدد آنان بلامانع است.
رسیدگی بدوی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی در خصوص تخلفات حرفه‌ای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی به عهده شورای یاد شده است. چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آیین‌نامه اجرایی تعیین می‌شود.»
سازمان و یک حقوقدان با معرفی ریاست قوه قضاییه تشکیل می‌شود. نظرات «شورای انتظامی نظام مهندسی» با اکثریت سه رای موافق قطعی و لازم‌الاجراست.»
لذا مطابق مواد ۱۷ و ۲۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، رسیدگی بدوی به تخلفات حرفه‌ای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی به عهده شوراهای انتظامی سازمانهای نظام مهندسی ساختمان بوده و مرجع تجدیدنظر نیز شورای انتظامی نظام مهندسی است.
قانونگذار به دلیل اهمیت و حفظ حقوق اشخاص اعم از شاکی و مشتکی‌عنه یکی از اعضای شورای انتظامی استان را از حقوقدانان به معرفی رئیس دادگستری استان و برای مرجع تجدیدنظر یکی از اعضای شورای انتظامی کشور را یک حقوقدان به معرفی رئیس قوه قضاییه تعیین کرده است. از طرفی قانونگذار چگونگی رسیدگی به تخلفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی در شورای انتظامی استان و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی را به تصویب در آیین‌نامه اجرایی قانون محول کرده است.
۵ ـ ماده ۸۲ مکرر الی ماده ۱۰۱ در آیین‌نامه اجرایی قانون در خصوص شورای انتظامی استان و شورای کشور بیان شده است هیات وزیران ماذون از ماده ۱۷ قانون در ماده ۹۰ مجازاتهای انتظامی و در ماده ۹۱ نیز تخلفات را در دو بخش الف ـ تخلفات حرفه‌ای و ب ـ تخلفات انضباطی تعیین کرده است. بند ۶ از بخش (ب) ماده ۹۱ نیز بیان داشته «بی‌توجهی به مفاد شیوه‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، اطلاعیه‌ها و اخطارنامه‌های قانونی و مانند آنها ، ابلاغی مراجع ذی ربط قانونی که مکلف به رعایت آنها بوده یا مبادرت به انجام کارهایی که در مقررات کاری از آن منع شده به مجازات انتظامی از درجه یک تا درجه ۴.»
۶ ـ ماده ۲۶ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، انحلال هر یک از سازمانهای استانها مستلزم ارائه پیشنهاد توسط وزارت راه و شهرسازی و طرح در هیاتی مرکب از وزیر راه و شهرسازی، وزیر دادگستری و رئیس سازمان دانسته و تصمیم هیات را با دو رای موافق لازم‌الاجرا می‌داند، این در حالی است که با اختیار تعیین شده برای وزیر راه و شهرسازی در بند (ج) ماده ۲۳ آیین‌نامه وزیر راه و شهرسازی بدون رعایت ترتیبات و تشریفات مذکور در ماده ۲۶ آیین‌نامه می‌تواند همه سازمانهای استانها را محل نماید.
۷ـ شورای نگهبان قانون اساسی طی نامه شماره ۱۷۵۱ـ ۱۸/۷/۱۳۶۳ اعلام داشته است که تصمیمات قضایی شرعاً با مقامات صالح قضایی است. النهایه:
اولاً: مطابق اصل ۲۲ قانون اساسی حقوق اشخاص از تعرض مصون است. مگر در مواردی که قانون تجویز کند.
ثانیاً: مطابق اصل ۳۶ قانون اساسی «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.
ثالثاً: پروانه اشتغال به کار مهندسی مطابق ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان از حقوق مسلم ومکتسبه دارندگان آن است.
رابعاً: ماده ۱۷ و ۲۴ قانون شورای انتظامی استان را تنها مرجع بدوی وشورای انتظامی کشور را تنها مرجع تجدیدنظر برای رسیدگی به تخلفات مهندسان تعیین کرده و نحوه رسیدگی به تخلفات در شوراهای انتظامی به‌آیین‌نامه اجرایی محول کرده است و قانونگذار هیچ اذن و اختیاری برای تعیین مجازات و اعمال آن برای سایر اشخاص از جمله توسط وزیر راه و شهرسازی اعطا نکرده و تنها مرجع صالح برای رسیدگی به تخلف در قانون شوراهای انتظامی هستند.
خامساً: تعیین مجازات توسط وزیر راه و شهرسازی و اعمال آن بدون رعایت ترتیبات و تشریفات، حق دفاع از تخلف احتمالی، حفظ حقوق و تجدیدنظر خواهی مشتکی‌عنه خلاف اصول مسلم دادرسی عادلانه است.
لذا از آنجا که تعلیق پروانه اشتغال به کار مهندسی که از حقوق مکتسبه اشخاص بوده و امری قضایی است که این امر فقط باید توسط دادگاه صالح یا شورای انتظامی که مرجع شبه قضایی صالح است انجام گردد و مستلزم رعایت ترتیبات و تشریفات دادرسی است و اعمال آن توسط وزیر راه و شهرسازی که مصداق تعرض به حقوق دارندگان پروانه اشتغال است.
علاوه بر اینکه مغایر قانون اساسی است مغایر با قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان نیز است، بدین سبب در اجرای عدالت و تحقق حاکمیت قانون و اصل ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ ابطال بند (ج) ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵» مورد استدعاست.
نظر به اینکه وزیر راه و شهرسازی در مهرماه سال جاری پروانه اشتغال به کار مهندسی ۵۶ نفر از اعضای هیات مدیره سازمانهای نظام مهندسی ساختمان استانها را بدون دلیل موجه و ذکر مدت تعلیق کرده که قطعاً موجب ورود ضرر یاخسارت غیرقابل جبران یا متعسر از جبران در آتیه برای ذینفعان خواهد شد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۹۵
ماده ۲۳ـ در موارد زیر اشتغال حسب مورد فاقد اعتبار شناخته شده و یا اخذ آن معلق یا اساساً ابطال خواهد شد:
………….
ج ـ تصمیم وزیر مسکن و شهرسازی در صورت عدم توجه به ابلاغیهها و اطلاعیه‌های قانونی وزارت مسکن و شهرسازی. “
علی‌رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیات عمومی، پاسخی از ان مرجع واصل نشده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۵/۱۱/۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: براساس ماده ۱۷ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۷۴، رسیدگی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی درخصوص تخلّفات حرفه‌ای و انضباطی و انتظامی مهندسان و کاردانهای فنی برعهده شورای انتظامی موضوع این ماده است و برمبنای قسمت اخیر ماده مذکور: «چگونگی رسیدگی به تخلّفات و طرز تعقیب و تعیین مجازاتهای انضباطی و موارد قابل تجدیدنظر در شورای انتظامی نظام مهندسی در آیین‌نامه اجرایی تعیین می‌شود.»
ثانیاً: آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان در تاریخ ۱۳۷۵/۱۱/۱۷ به تصویب هیات وزیران رسیده است و بر مبنای جزء ۶ بند «ب» ماده ۹۱ آیین‌نامه اجرایی مزبور، بی توجهی به مفاد شیوه‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، اطلاعیه‌ها و اخطارنامه‌های قانونی و مانند آنها که از سوی مراجع ذیربط قانونی ابلاغ شده و مخاطبان مکلّف به رعایت آنها بوده‌اند، از مصادیق تخلّفات انضباطی به شمار می‌رود.
بنا به مراتب فوق و صرف نظر از اینکه در جزء ۶ بند «ب» ماده ۹۱ آیین‌نامه اجرایی مذکور درباره تخلّف بی توجهی به شیوه‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها، اطلاعیه‌ها و اخطارنامه‌های قانونی و مانند آنها که از سوی مراجع ذیربط قانونی ابلاغ شده، اقدام به تعیین تکلیف شده است، بند «ج» ماده ۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان که برمبنای آن مقرر شده است که در صورت عدم توجه به ابلاغیهها و اطلاعیه‌های قانونی وزارت مسکن و شهرسازی با تصمیم وزیر مسکن و شهرسازی پروانه اشتغال شخص حسب مورد فاقد اعتبار شناخته شده و یا اعتبار آن معلّق یا اساساً ابطال خواهد شد، از حیث اعطای امکان تعلیق یا ابطال پروانه اشخاص متخلّف به شخص وزیر با بند ۶ اصل سوم و اصول بیست و دوم و سی و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
حکمتعلی مظفری
