پیام رای:
مصوبه شماره ۵۴۸۰؍۲۴۴۶؍۱۶۰ مورخ ۲؍۳؍۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران که به جای تجویز تکلیف شهرداری به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذکور، شهرداری تهران را به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری از طریق سامانه‌ای دیگر ملزم کرده است، ابطال شد.
شماره دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۷۴۱ تاریخ دادنامه: ۲۱؍۴؍۱۴۰۱ شماره پرونده: ۰۰۰۳۳۴۸
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۵۴۸۰؍۲۴۴۶؍۱۶۰-۲؍۳؍۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران با موضوع «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری تهران»
گردش کار
سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۳۸۶۷۲؍۲-۲۴؍۸؍۱۴۰۰ اعلام کرده است که:
“بر اساس ماده یکم مصوبه مورد شکایت و تبصره ذیل آن شهرداری تهران و واحدهای تابعه اعم از سازمان ها، شرکت ها و مؤسسات مستقل و وابسته مکلف هستند فرآیند کلیه معاملات خود از مرحله اعلام فراخوان تا بازگشایی پاکت ها را در بستر وب و به صورت برخط در «سامانه جامع معاملات شهرداری تهران» به انجام برسانند، مصوبه مذکور مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شورای شهر مذکور به شرح ذیل می باشد:
۱- مطابق ماده ۵۰ قانون احکام دائمی کشور، دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیک دولت را برای انجام تمامی مراحل انواع معاملات وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی با رعایت قوانین تجارت الکترونیکی و قـانون برگـزاری مناقصـات تکمیل کند. دستگاه هـای مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید وفق برنامه زمان بندی مورد تایید هیات وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکت ها با پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمیمانت و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به طور الکترونیکی انجام دهند.
تبصره۱- با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به روز و تجمیع شده معاملات بخش عمومی کلیه پایگاه های اطلاعاتی و اطلاع رسـانی معامـلات این بخش از جمـله پایگاه ملی اطلاع رسانی مناقصات، پایگـاه اطلاع رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدد و تکرار ورود اطلاعات توسط بخش عمومی جلوگیری گردد.
۲- بر اساس ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، دولت مکلف است تا پایان سال دوم اجرای قانون، برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳؍۱۱؍۱۳۸۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۷؍۱۰؍۱۳۸۲ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳؍۱۱؍۱۳۸۳ تکمیل کند. کلیه دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از سامانه مذکور هستند.
۳- هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۲۴۵-۲۱؍۲؍۱۴۰۰ ضمن تاکید بر شمول ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران بر شهرداری ها به دلیل محدود نمودن دامنه شمول اختلافات حقـوقی دستگاه هـای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری (که اظهار داشته معاملات شهرداری ها صرفاً در صورتی که از محل اعتبارات دولتی باشند باید از طریق سامانه انجام پذیرند) ابطال نموده است. لذا تمامی معاملات شهرداری ها اعم از معاملات ناشی از بودجه دولتی و معاملات ناشی از اعتبارات داخلی شهرداری ها، تماماً باید در بستر سامانه ستاد ایران صورت پذیرد. لذا ابطال مصوبه مورد تقاضا است.”
متن مصوبه مورد شکایت
” عنوان: الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری
شناسه مصوبه: ۲۴۴۶ رده بندی مصوبه: ۳؍۶۵؍۹۷؍۵
ماده یکم: شهرداری تهران و واحدهای تابعه اعم از سازمان ها، شرکت ها و مؤسسات مستقل و وابسته مکلف هستند کلیه معاملات خود با روش های مختلف اعم از خرید، مناقصه، مزایده، سرمایه گذاری، مشـارکت با ترک تشریفـات، توافق نامه یا تفاهم نامه را در سامانه جامع معاملات شهرداری تهران، که به این منظور حداکثر ظرف مدت شش (۶) ماه از زمان لازم الاجرا شدن این مصوبه توسط شهرداری تهران پیاده سازی می شود، به صورت بر خط به انجام رسانند.
تبصره یکم: کلیه فرآیندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان، پرداخت هزینه خرید اسناد، تبادل مستندات دریافت قیمت، بازگشایی پاکت ها، فرآیند ارزیابی و انتخاب و اعلام برنده می باید به شکل گام به گام از طریق این سامانه در بستر وب قابل انجام باشد.
تبصره دوم: در مورد هر یک از معاملات می بایست حداقل اطلاعات ذیل از طریق این سامانه به صورت بر خط در دسترس آحاد شهروندان قرار گیرد.
۱-آگهی و فراخوان مناقصه، مزایده و سرمایه گذاری
۲- نام و مشخصات اعضای کمیسیون، مناقصه گران و حاضران در جلسات مناقصات، مزایدات و ترک تشریفات
۳- اسناد فراخوان معامله
۴- روش و مراحل ارزیابی و شیوه تعیین برنده
۵- صورتجلسات و نتایج ارزیابی های توانمندی، فنی و مالی
۶- نام و مشخصات برنده یا برندگان شامل نام شخص حقوقی و اشخاص حقیقی امضاء کننده شناسه ملی و کد اقتصادی.
۷- نام و مشخصات کارفرما شامل نام سازمان و امضا کنندگان از سوی سازمان
۸- مبلغ معامله و نحوه پرداخت
۱۰- تاریخ شروع و پایان قرارداد
۱۱- هر نوع تغییر در قرارداد اعم از اصلاحیه، متمم و الحاقیه
۱۲- نام و مشخصات ناظر قرارداد
تبصره سوم: (سامانه جامع معاملات شهرداری تهران) باید با رعایت اصول و ویژگی های ذیل طراحی و ایجاد شود:
۱- امکان تبادل اطلاعات با دیگر سامانه های مرتبط نظیر سامانه جامع مالی
۲- رعایت اصول امنیتی، امضای الکترونیکی و سطوح دسترسی و ثبت عملکرد کاربران
۳- قابلیت ردیابی و اطلاع رسانی وضعیت فراخوان به مشارکت کنندگان در آن
۴- قابلیت جستوی پیشرفته و نیز دریافت کل اطلاعات سامانه بر خط به شکل خروجی قابل اکسل
تبصره چهارم: برای معاملات کمتر از نصاب جزئی الزامی به رعایت این مصوبه نیست.
ماده دوم: برنامه زمان بندی اجرای این مصوبه مشتمل بر اجرای آزمـایشی اصلاح فـرایندهای مرتبط، اتصـال به سامانه های مرتبط و فراگیر سازی سامانه در کل شهرداری تهران، شـرکت ها، سازمان ها و مؤسسات وابسته، حداکثر ظرف مدت یک ماه پس از ابلاغ این مصوبه توسط شهرداری تهران تدوین و به اطلاع شورای اسلامی شهر تهـران می رسد: سقف زمانی اجرای کامل این مصوبه ۹ ماه می باشد.
تبصره: شهرداری تهران مکلف است گزارشی از مراحل اجرای این مصوبه را هر سه ماه یکبار به شورای اسلامی شهر تهران ارائه نماید.
ماده سوم: مسئولیت حسن اجرای این مصوبه با بالاترین مقام واحد اجرایی است.
ماده چهارم: ذیحسابان شهرداری و دستگاه های تابعه موظف به کنترل رعایت مفاد این مصوبه می باشند، به نحوی که تامین اعتبار و تخصیص بودجه قراردادهای مربوطه از ابتدای سال ۱۳۹۸، منوط به رعایت مفاد این مصوبه باشد.- شورای اسلامی شهر تهران “
در پاسخ به شکایت مذکور، نائب رئیس شورای اسلامی شهر تهـران به موجب لایحه شمـاره ۱۶۰۱۸۶۱-
۲۴؍۱؍۱۴۰۱ به طور خلاصه توضیح داده است که:
” الف- ایرادات وارده به دادخواست تقدیمی:
۱- طرح شکایت سازمان بازرسی کل کشور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری شامل هیچ کدام از موارد مذکور در مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نبوده و مصوبه مورد شکایت، در تعارض با هیچ یک از موارد اشاره شده در ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نمی باشد.
۲- به موجب رای شماره ۹۷۲-۲۰؍۸؍۱۳۹۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر در دیوان عدالت اداری قابل طرح و رسیدگی نخواهد بود.
ب- پاسخگویی به دعوای مطروحه:
اولاً- به موجب بند ۱۴ ماده ۸۰ قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ ( با اصلاحات و الحاقات بعدی) «تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره که به نام شهر و شهرداری صورت می پذیرد با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیین نامه مالی و معاملات شهرداری» به عنوان یکی از وظایف شورای اسلامی شهر عنوان شده است. همچنین برابر بند ۳۰ ماده فوق الذکر «نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمان ها، مؤسسات، شرکت های وابسته و تابعه شهرداری و حفظ سرمایه، دارایی ها، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری، همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها با انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و پیگیری های لازم بر اساس مقررات قانونی» یکی دیگر از وظایف شورای مزبور است. لذا مصوبه «الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری» با هدف ثبت گام به گام کلیه فرآیندها و تعاملات مربوطه اعم از اعلام فراخوان پرداخت هزینه خرید اسناد، تبادل مستندات، دریافت قیمت، بازگشـایی پاکت ها، فـرآیند ارزیابی و انتخاب و اعلام برنده، در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی مورد وصف و برای شورای اسلامی شهر تهـران بوده و از جنبه تحقق وظایف نظارتی آن شورا صحیحاً تنظیم گردیده است.
ثانیاً- هرچند دامنه شمول ماده ۵۰ قانون احکام دائمی کشور و ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در ارتباط با آن دسته از نهادهای عمومی است که بر اساس قانون مناقصات اقدام به برگزاری تشریفات معاملات خود می نمایند و در آن نیز از مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ذکری به میان آمده است که با توجه به این امر شهرداری تهران نیز در زمره این دسته قرار می گیرد، لکن از آنجا که شهرداری تهران دارای آیین نامه مالی و معاملاتی خاص خود می باشد (آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب ۱۲؍۴؍۱۳۴۶ با اصلاحات و الحاقات بعدی و آیین نامه معاملات شهرداری تهران مصوب ۲۵؍۱؍۱۳۵۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی) در نتیجه از زمره مشمولان قانون فوق الذکر خارج می گردد به همین منظـور شهـرداری تهران در راستای مصوبه شورای اسلامی شهر تهران و ایجاد شفافیت و ارتقا نظم و انضباط مالی اقدام به راه اندازی و پیاده سازی سامانه جامع معاملات نموده است.
ثالثاً- سازمان بازرسی کل کشور در بند ۲ دادخواست مطروحه به ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اشاره نموده است، در این ماده دولت مکلف شده است «تا پایان سال دوم اجرای قانون برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳؍۱۱؍۱۳۸۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۷؍۱۰؍۱۳۸۲ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳؍۱۱؍۱۳۸۳ تکمیل کند» مانع اجرای این مصوبه برای شهرداری تهران به شرح ذیل می باشد: با عنایت به تکلیف مقرر در ماده فوق نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری ها با وجود آیین نامه های مالی و معملاتی مربوط به خود مکلف به درج اطلاعات مناقصات متوسط و عمده در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و نیز رعایت قانون برگزاری مناقصات دولتی شده اند، در حالی که امکان انطباق کامل اطلاعات مربوط به معاملات شهرداری تهران، به دلیل تفاوت های موجود در شکل و محتوای موضوعات میسر نیست.
رابعاً: وفق ماده ۹۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ (با اصلاحات و الحاقات بعدی) «مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض، هیات تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی کشور با قوانین قرار نگیرد لازم الاجرا می باشد». در خصوص مورد با توجه به این امر عدم اعلام نظر توسط هیات تطبیق در زمان قانونی مقرر به منزله تایید مصوبه شورا می باشد.”
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱؍۴؍۱۴۰۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
اولاً: براساس بند (الف) ماده ۱ آیین‌نامه نحوه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت که در جلسه مورخ ۲۰؍۲؍۱۳۹۰ هیات وزیران و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به تصویب رسیده، مقرر شده است که سامانه تدارکات الکترونیکی دولت، سیستم انجام معاملات دستگاه‌های اجرایی (مناقصه و مزایده) در بستر وب است که در آن کلّیه مراحل مناقصه (درخواست خرید تا پرداخت وجه) و مزایده (ثبت تا دریافت وجه) انجام میشود و برمبنای ماده ۲ همین آیین‌نامه، کلّیه دستگاه‌های اجرایی موضوع بند (ب) ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات از جمله مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی مانند شهرداری موظّفند با اعلام مدیریت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت نسبت به ثبت نام در سامانه مزبور اقدام و با استفاده از امضای الکترونیکی و با رعایت مقررات مربوط، کلّیه مراحل مناقصه یا مزایده را از طریق سامانه فوق انجام دهند.
ثانیاً: براساس ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵: «دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله‌‌کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاه هایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلّیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید با برنامه زمان بندی مورد تایید هیات وزیران در این سامانه ثبت نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط، تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکت ها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به طور الکترونیکی انجام دهند» و به موجب تبصره ۱ همین ماده: «با ایجاد بستر الکترونیکی معاملات و بانک اطلاعاتی به روز و تجمیع شده معاملات بخش عمومی کلّیه پایگاه های اطلاعاتی و اطلاع رسانی معاملات این بخش از جمله پایگاه ملّی اطلاع رسانی مناقصات، پایگاه اطلاع‌‌رسانی جامع معاملات بخش عمومی و هرگونه سامانه‌‌های نظارت بر معاملات باید فقط از طریق این سامانه تغذیه شود و از تعدد و تکرار ورود اطلاعات توسط دستگاه های بخش عمومی جلوگیری گردد.»
برمبنای احکام قانونی و مقررات فوق‌الذکر به تکلیف دستگاه های مشمـول سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی و کلّیه معامله‌‌کنندگان بخش عمومی از جمله مؤسسات عمومی غیردولتی نسبت به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور تصریح شده و براساس رای شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۰۲۴۵-۲۱؍۲؍۱۴۰۰ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و با استناد به حکم مقرر در بند ۱ ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۳، شهرداری‌ها به عنوان مصداقی از نهادهای عمومی غیردولتی مکلّف به انجام تکالیف مقرر در ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور هستند، بنابراین مصوبه شماره ۵۴۸۰؍۲۴۴۶؍۱۶۰ مورخ ۲؍۳؍۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران که در زمان حاکمیت قوانین و مقررات فوق الذکر به جای تجویز تکلیف شهرداری به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و ثبت تمام مراحل معاملات خود در سامانه مذکور، شهرداری تهران را به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری از طریق سامانه‌ای دیگر یعنی سامانه جامع معاملات شهرداری تهران ملزم کرده است، به جهت مغایرت با احکام مقرر در آیین‌نامه نحوه فعالیت سامانه تدارکات الکترونیکی دولت مصوب ۲۰؍۲؍۱۳۹۰ و ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال ۱۳۹۵ و تبصره ۱ آن، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود.
حکمتعلی مظفری- رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری
