رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره حق مالکیت معنوی و مادی بر تصویر آثار تاریخی- فرهنگی

ابطال ماده ۱۵ آیین نامه مدیریت ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز و ماده ۲ آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش

شماره دادنامه:  ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۷۵۶۴۶۴

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۱۱/۱۶

شماره پرونده: ۰۰۰۲۳۳۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم لیلا اسدی و آقای حسن امیدوار

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۵ آیین نامه مدیریت ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز (موضوع تصویب‌نامه شماره /۲۸۵۴۷ت ۳۲۳۵۷هـ مورخ ۱۳۸۴/۵/۱۰ هیات وزیران) و ماده ۲ آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش (موضوع تصویب‌نامه شماره /۴۸۳۹۳ت ۵۸۱۸۳هـ مورخ ۱۴۰۰/۵/۶ هیات وزیران)

گردش کار:

خانم لیلا اسدی و آقای حسن امیدوار به موجب دادخواستی واحد ابطال ماده ۱۵ آیین نامه مدیریت ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز (موضوع تصویب‌نامه شماره /۲۸۵۴۷ت ۳۲۳۵۷هـ مورخ ۱۳۸۴/۵/۱۰ هیات وزیران) و ماده ۲ آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش (موضوع تصویب‌نامه شماره /۴۸۳۹۳ت ۵۸۱۸۳هـ مورخ ۱۴۰۰/۵/۶ هیات وزیران) را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

” به موجب تبصره ماده ۳ قانون حمایت از مرمت و احیای بافت های تاریخی- فرهنگی مصوب ۱۳۹۸/۴/۲ رعایت حقوق مالکانه مردم و سایر حقوق قانونی و شرعی در اجرای مواد این قانون الزامی است. در این قانون به بسترسازی مناسب برای توانمندسازی مالکان و بهره برداران و ارتقای کیفیت زندگی ساکنان بافت های تاریخی- فرهنگی در قالب «حمایتِ» تعریف شده در بند (خ) ماده ۱ این قانون پرداخته شده است. در همین رابطه حق مالکیت معنوی و مادی بر تصویر آثار تاریخی- فرهنگی نیز جزیی از حقوق مالکانه مالکیت بر این آثار در نظر گرفته شده است که می تواند به شرح ذیل با حق مالکیت معنوی و مادی پدیدآورنده تصویر آثار تاریخی- فرهنگی محل مناقشه قرار گیرد.

به موجب ماده ۳ قانون حمایت حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان مصوب ۱۳۴۸/۱۰/۱۱ «حقوق پدیدآورنده» شامل حق انحصاری نشر و پخش و عرضه و اجرای اثر و حق بهره برداری مادی و معنوی از نام و اثر او است. بنابراین حق مالکیت معنوی و مادی اثر صرفاً به شخصی که اثری را پدید آورده است تعلق می گیرد که او می تواند حقوق مادی آن را به دیگری واگذار کند. در موضوع تصویر آثار تاریخی- فرهنگی نیز پدید آورنده آن تصویر، صاحب حق مالکیت معنوی و مادی مرتبط برآن است.

با توجه به مواد مورد بررسی از قانون حمایت مؤلفان و مصنفان و هنرمندان مصوب ۱۳۴۸/۱۰/۱۱ منظور از نقض مالکیت معنوی و مادی اثر آن است که حقوق معنوی و مادی مقرر برای آن، بدون مجوز قانونی یا رضایت دارنده حق پدیدآورنده یا منتقل شونده (در رابطه با حقوق مادی اثر) مورد استفاده قرار گیرد.

بنابراین مالک اثر تاریخی- فرهنگی اساساً پدیدآورنده محسوب نمی شود که صاحب حق مالکیت معنوی و مادی بر تصویر آنها محسوب گردد و برای نقض آنها بتواند مدعی شود و از ضمانت اجراهای مقرر برای نقض این حقوق استفاده کند. صاحب حق مالکیت معنوی و مادی تصویر آثار تاریخی- فرهنگی، پدیدآورنده آن تصویر است و اوست که می تواند مدعی نقض آن شود. بنابراین حق مالکیت معنوی و مادی بر تصویر آثار تاریخی- فرهنگی به عنوان جزیی از حقوق مالکانه مالک، متصرف و بهره بردار این آثار، فاقد تصریح شرعی و قانونی است.

در مواردی که مالک، متصرف و بهره بردار از آثار تاریخی- فرهنگی با پدیدآورنده تصویر آثار تاریخی- فرهنگی یکسان نباشد، حقوق مالکانه مالک، متصرف و بهره بردار این آثار با حق مالکیت معنوی و مادی پدیدآورنده تصویر آثار تاریخی- فرهنگی در تعارض قرار می گیرد. این تعارض به جهت تصریح حق مالکیت معنوی و مادی پدیدآورنده تصویر آثار تاریخی- فرهنگی در قانون حمایت حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان مصوب ۱۳۴۸/۱۰/۱۱ به نفع پدیدآورنده تصویر این آثار خاتمه می یابد.

علی هذا نظر به مراتب فوق و پس از استعلام مغایرت شرعی از شورای نگهبان به جهت نقض قواعد فقهی به خصوص قواعد تسلیط و لاضرر، تقاضای ابطال مواد مورد شکایت مورد استدعاست.”

متن مقرره های مورد شکایت به شرح زیر است:

”  الف: آیین نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی، تاریخی منقول مجاز

شماره: /۲۸۵۴۷ت ۳۲۳۵۷هـ – تاریخ: ۱۳۸۴/۵/۱۰

سازمان میراث فرهنگی و گردشگری – سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

هیات وزیران در جلسه مورخ ۱۳۸۴/۵/۵ بنا به پیشنهاد شماره ۸۴۲,۱-۴۶۴۷ مورخ ۱۳۸۴/۵/۲ سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و به استناد بندهای (الف) و (و) ماده (۱۱۲) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران -مصوب ۱۳۸۴- و مواد مربوط به قانون راجع به حفظ آثار ملی -مصوب ۱۳۰۹- آیین نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز را به شرح زیر تصویب نمود:

آیین نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز

…………………………..

ماده ۱۵: هرگونه استفاده پژوهشی، فرهنگی و معرفی از قبیل چاپ و نشر عکس، پوستر، ارایه در نمایشگاه های انفرادی یا عمومی و موزه های خصوصی و دولتی و نظایر آن با رعایت قوانین ناظر به موضوع از جمله حقوق قانونی مالک یا دارنده قانونی اثر است. این حقوق قابل انتقال به غیر می باشد.

………………………

– معاون اول رییس جمهور

ب: آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی- فرهنگی و با ارزش

شماره /۴۸۳۹۳ت ۵۸۱۸۳هـ -تاریخ ۱۴۰۰/۵/۶

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات- وزارت کشور

وزارت صنعت، معدن و تجارت- سازمان برنامه و بودجه کشور

معاونت علمی و فناوری رییس جمهور

هیات وزیران در جلسه ۱۴۰۰/۵/۳ به پیشنهاد شماره ۹۱۷۳۱ مورخ ۱۳۹۹/۸/۱۶ معاونت حقوقی رییس جمهور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره برداران و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره برداران خصوصی و غیردولتی

آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش

………………………..

ماده ۲: مالکان، متصرفان قانونی و بهره برداران خصوصی و غیردولتی آثار ثبت شده و ارزشمند مذکور در فهرست آثار ملی و تاریخی – فرهنگی از حقوق و امتیازات زیر برخوردار می گردند:

۱- محاسبه هزینه های انشعاب و مصرف آب، برق و گاز و جمع آوری و دفع فاضلاب آثار ثبت شده و ارزشمند غیرمنقول تاریخی- فرهنگی بر مبنای تعرفه مصارف کاربری های فرهنگی به استناد مواد ۱، ۲ و ۳ قانون هدفمند کردن یارانه ها.

۲- حق مالکیت معنوی و مادی بر تصویر آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی و حق استفاده تبلیغاتی، فرهنگی و معرفی آنها در قالب چاپ و نشر عکس منحصراً برای مالکان و متصرفان و بهره برداران مذکور.

۳- تسهیل و تسریع در صدور مجوز و تعیین کاربری آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی متناسب با شأن اثر در چهارچوب کاربری های فرهنگی و گردشگری ظرف یک ماه با تأیید وزارت در چهارچوب قوانین و مقررات مربوط.

۴- امکان بهره برداری از کاربری های مختلط از قبیل مسکونی، فرهنگی، اقامتی و گردشگری از آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی، براساس شیوه نامه‌ای که توسط وزارت تهیه و ظرف سه ماه پس از ابلاغ این آیین نامه ابلاغ می گردد.

۵- حمایت دولت از کسب و کارهای نوپا (استارت آپ) و فعال مرتبط با احیا و بهره برداری از آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی موضوع این آیین نامه در چهارچوب دستورالعمل مصوب وزارت، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت و معاونت علمی و فناوری رییس جمهور.

تبصره- سازمان برنامه و بودجه کشور مجاز است در صورت تأیید وزارت پرداخت هزینه تعمیر، مرمت و احیای آثار غیرمنقول تاریخی- فرهنگی توسط اشخاص حقوقی و پیمانکاران فعال در این حوزه را به عنوان امتیاز تعیین صلاحیت و اختصاص و ارتقای رتبه تعیین نماید.

………………………..

– معاون اول رییس جمهور”

      در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره ۴۶۹۵۴/۱۶۶۳۲۴ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۱ به طور خلاصه توضیح داده است که:

” در خصوص شکایت شاکیان ضمن ایفاد نامه شماره ۵۴۰۹۷۵ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۲۵ سازمان برنامه و بودجه کشور و نامه شماره ۴۰۰۲۳۰۱/۲۷۸۷۹ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۷ وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، دفاعیات تکمیلی ذیل را به استحضار می رساند:

۱- آیین نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز مصوب ۱۳۸۴/۵/۵ [۱۳۸۴/۵/۱۰] به استناد بندهای «الف» و «و» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه و همچنین قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ به تصویب رسیده است. بدیهی است که ماده ۱۵ این آیین نامه صرفاً در مقام اثبات حقوق قانونی مالک یا دارنده اثر است و در این باره هیج قانونی، از جمله قانون حمایت از حقوق مؤلفان، مصنفان و هنرمندان، تضییع حقوق مالکانه افراد نسبت به اموال غیرمنقول تحت مالکیت یا تصرف آنها تجویز نشده و در ماده ۵ قانون راجع به حفظ آثار ملی مصوب ۱۳۰۹ نیز به لزوم رعایت حقوق مالکانه مالکین خصوصی میراث فرهنگی تأکید شده است. با این حال ماده (۱۵) آیین نامه مورد شکایت به هیچ وجه در مقام تحدید و تضییع و نفی حقوقی احتمالی دیگر اشخاص نیست. یعنی براساس اصول مسلم فقهی و حقوقی و با تمسک به قواعدی همچون لاضرر و تسلیط، استفاده از آثار مذکور مقید به حفظ حقوق مالک یا دارنده قانونی اثر، آن هم در چهارچوب قوانین ناظر به موضوع است. با لحاظ نکات فوق و صرف نظر از این که رعایت حقوق مالکانه مردم و سایر حقوق افراد در جامعه به استناد اصول بیست و دوم و چهلم قانون اساسی الزامی است، استناد شاکی به حکم تبصره ماده (۳) قانون حمایت از مرمت و احیای بافت های تاریخی و فرهنگی مصوب ۱۳۹۸ در خصوص ماده (۱۵) آیین نامه مربوط به اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز مصوب ۱۳۸۴، به دلیل خروج موضوعی از شمول قانون و زمان تصویب آن محل ایراد است.

۲- در رابطه با خواسته دوم شاکی مبنی بر اعتراض به ماده (۲) آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی- فرهنگی و با ارزش، هرچند شاکی در شکواییه خود موضوع شکایت و خواسته خود را بالاطلاق ماده دوم آیین نامه اعلام کرده است؛ اما آن چه از گردش کار و استدلال های ایشان مشخص است وی صرفاً در صدد شکایت از بند دوم ماده دوم این آیین نامه بوده است.

این مقرره نیز همانند مقرره قبلی صرفاً در مقام تبیین حقوق قانونی (حق مالکیت معنوی و مادی) مالکان و متصرفان و بهره برداران آثار ثبت شده و ارزشمند مذکور در فهرست آثار ملی و تاریخی- فرهنگی در بخش خصوصی و غیردولتی است و این ماده نسبت به حقوق پدیدآورندگان مندرج در ماده (۲) قانون حمایت از حقوق مؤلفان و مصنفان و هنرمندان حکمی ندارد.

مصادیق مالکیت موضوع بند دوم ماده (۲) آیین نامه و حقوق مالکانه پدیدآور مندرج در قانون حمایت از مؤلفان و مصنفان و هنرمندان دو امر جداگانه است. به عبارت دیگر، بند دوم ماده (۲) آیین نامه مذکور به بیان حقوق مادی و معنوی مالک و متصرفان و بهره برداران اثر تاریخی پرداخته است و نسبت به سایر فروض قانونی مالکیت هیچ حکمی ندارد. در نقطه مقابل، مواد (۱) الی (۴) قانون حمایت از مؤلفان و مصنفان و هنرمندان نیز به بیان حقوق پدیدآور یک اثر اشاره کرده است و این ماده نیز نسبت به حقوق متصوره ناشی از مالکیت، بهره برداری و تصرف یک اثر (فارغ از شقوق مختلف آن که آیین نامه مورد شکایت صرفاً یکی از شقوق آن است)، هیچ حکمی ندارد؛ بنابراین به موجب قانون و آیین نامه مذکور دو حق، از دو جنس مختلف و از دو منظر متفاوت برای دو گروه متفاوت از مالکان به رسمیت شناخته شده و حدود و ثغور و شیوه اجرای آن تعیین شده است که هیچ کدام با دیگری در تعارض و تضاد قرار ندارند. در نتیجه، از این منظر مصوبه موضوع شکایت با قانون هیچ تعارضی نداشته و موافق قانون تصویب شده و علاوه ‌بر این، مغایرتی با موازین شرعی و از جمله، قواعد فقهی تسلیط و لاضرر ندارد.”

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد اعتراض با موازین شرعی، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۳۵۶۴۵ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۳ اعلام کرده است که:

” موضوع ماده ۱۵ آیین نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی، تاریخی منقول مجاز مصوب ۱۳۸۴/۵/۱۰ هیات وزیران و ماده ۲ آیین نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره برداری خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی و تاریخی- فرهنگی و با ارزش مصوب ۱۴۰۰/۵/۳ هیات وزیران، در جلسه مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۶ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

– ایجاد محدودیت برای مالکین و کسانی که در حکم مالک هستند و نیز توسعه حقوق آنها نسبت به حقوق شرعی، نیاز به تصویب قانون و سیر مراحل تأیید آن دارد. بنابراین اطلاق ماده (۱۵) و بند مورد شکایت (بند «۲» ماده (۲)) در جهت توسعه و تضییع حقوق مالکان آثار تاریخی و پدیدآورندگان آثار هنری، خلاف شرع است.”

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۱۱/۱۶ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیات های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به این که قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۳۵۶۴۵ مورخ ۱۴۰۱/۱۱/۲۳ در رابطه با جنبه شرعی مقررات مورد شکایت اعلام کرده است که: «ایجاد محدودیت برای مالکین و کسانی که در حکم مالک هستند و نیز توسعه حقوق آنها نسبت به حقوق شرعی، نیاز به تصویب قانون و سیر مراحل تأیید آن دارد. بنابراین اطلاق ماده ۱۵ و بند مورد شکایت (بند ۲ ماده ۲) در جهت توسعه و تضییق حقوق مالکان آثار تاریخی و پدیدآورندگان آثار هنری، خلاف شرع است»، بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده ۸۷ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق ماده ۱۵ آیین‌نامه مدیریت، ساماندهی، نظارت و حمایت از مالکان و دارندگان اموال فرهنگی- تاریخی منقول مجاز (موضوع تصویب‌نامه شماره /۲۸۵۴۷ت ۳۲۳۵۷ هـ مورخ ۱۳۸۴/۵/۱۰ هیات وزیران) و بند ۲ ماده ۲ آیین‌نامه حمایت از مالکان، متصرفان قانونی و بهره‌برداران خصوصی و غیردولتی آثار غیرمنقول و بافت های تاریخی- فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملّی و تاریخی، فرهنگی و با ارزش (موضوع تصویب‌نامه شماره /۴۸۳۹۳ت ۵۸۱۸۳ هـ مورخ ۱۴۰۰/۵/۶ هیات وزیران) در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می‌شود. این رای براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

مهدی دربین

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری