مقایسه حقوقی موضوع سپنتا نیکنام و لوایح FATF
یادداشت فرشید فرحناکیان در خبرگزاری فارس
مقدمه:
رئیس مجلس شورای اسلامی با ارسال نامه هایی جداگانه به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام، خواستار اعلام نظر این مجمع درباره لوایح الحاق ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی (کنوانسیون پالرمو) و اصلاح قانون مبارزه با پولشویی به عنوان دو لایحه از لوایح چهارگانه پذیرش استانداردهای کارگروه ویژه اقدام مالی (FATF) شده است.
جمعی از نمایندگان مجلس، ارسال این لوایح به مجمع تشخیص مصلحت نظام از سوی رئیس مجلس شورای اسلامی در این مرحله را خلاف قانون دانسته و در نامه‌ای خواستار ارجاع مجدد این دو لایحه به مجلس شورای اسلامی و تعیین تکلیف ایرادات وارده شده اند.
در ادامه در دو قسمت ثابت می‌گردد ایرادات استنادی این نمایندگان کاملاً صحیح است و این لوایح با وصف وجود چنین نقایصی هم در تشریفات تصویب آنها در مجلس شورای اسلامی و هم در تشریفات ارجاع آنها به مجمع تشخیص مصلحت نظام، غیرقابل بررسی در مجمع تشخیص مصلحت نظام می باشد.
اول) نقص در تشریفات قانونی تصویب در مجلس شورای اسلامی
۱ – 1 – شورای نگهبان پیرو ایرادات قبلی خود درباره لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی مجدداً در تاریخ ۱۸. ۷. ۱۳۹۷ اعلام می‌دارد:
«لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی که با اصلاحاتی در جلسه مورخ سوم مهرماه یکهزار و سیصد و نود و هفت به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است؛ در جلسه مورخ ۱۸. ۷. ۱۳۹۷ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و با توجه به اصلاحات به عمل آمده به شرح زیر اعلام نظر می گردد: اشکال سابق این شورا با عنایت به عدم اعمال نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی بر مغایرت برخی مواد مصوبه با سیاست های کلی نظام کماکان به قوت خود باقی است، لذا مغایر بند ۲ اصل ۱۱۰ قانون اساسی شناخته شد.»
۱ – 2 – رئیس مجلس شورای اسلامی بلافاصله پس از اخذ این نامه شورای نگهبان، طی نامه‌ای به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره ارجاع لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی به مجمع تشخیص مصلحت نظام اظهار می دارند: «در اجرای اصل یکصد و دوازدهم (۱۱۲) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوبه جلسه علنی روز سه شنبه مورخ ۳. ۷. ۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی با درنظر گرفتن مصلحت نظام و عدم تامین نظر شورای محترم نگهبان که تحت عنوان لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان یافته فراملی به مجلس تقدیم گردیده بود، بر اساس اصرار مجلس شورای اسلامی بر نظر خود همراه با کلیه سوابق به شرح پیوست ارسال می گردد.»
۲ – 1 – شورای نگهبان پیرو ایرادات قبلی خود درباره لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی مجدداً در تاریخ ۱۸. ۷. ۱۳۹۷ اعلام می‌دارد:
«لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی که با اصلاحاتی در جلسه مورخ سوم مهرماه یکهزار و سیصد و نود و هفت به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است؛ در جلسه مورخ ۱۸. ۷. ۱۳۹۷ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و با توجه به اصلاحات به عمل آمده به شرح زیر اعلام نظر می گردد: اشکال سابق این شورا با عنایت به عدم اعمال نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مبنی بر مغایرت برخی مواد مصوبه با سیاست های کلی نظام کماکان به قوت خود باقی است، لذا مغایر بند ۲ اصل ۱۱۰ قانون اساسی شناخته شد.»
۲ – 2 – رئیس مجلس شورای اسلامی بلافاصله پس از اخذ این نامه شورای نگهبان، طی نامه‌ای به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره ارجاع لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی به مجمع تشخیص مصلحت نظام اظهار می دارند: «در اجرای اصل یکصد و دوازدهم (۱۱۲) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوبه جلسه علنی روز سه شنبه مورخ ۳. ۷. ۱۳۹۷ مجلس شورای اسلامی با درنظر گرفتن مصلحت نظام و عدم تامین نظر شورای محترم نگهبان که تحت عنوان ل لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی به مجلس تقدیم گردیده بود، بر اساس اصرار مجلس شورای اسلامی بر نظر خود همراه با کلیه سوابق به شرح پیوست ارسال می گردد.»
۳ – به موجب اصل یکصد و دوازدهم (۱۱۲) قانون اساسی ج.ا.ا.: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند… تشکیل می شود.»
در نامه شماره ۱۵۳۴. ۲۱. ۷۵ مورخ ۱۴. ۱۲. ۱۳۷۵ دبیر شورای نگهبان به ریاست وقت مجلس شورای اسلامی نیز چنین آمده است:
«چون به صراحت اصل ۱۱۲ قانون اساسی مصوبه‌های مجلس شورای اسلامی در صورتی قابل ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت است که شورای نگهبان آن را خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی تشخیص داده و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شورا را تأمین نکند، علیهذا ارجاع موضوع از ناحیه ریاست و به تشخیص اعضای کمیسیون حتی با اطلاع مجلس کافی به تأمین قیود و شرایط اصل مزبور نمی‌باشد و لازم است مصوبه پس از یأس از دستیابی به راه حل مناسب در جهت تأمین نظر این شورا و رأی مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شود.»
همچنین به موجب ماده ۲۰۰ قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی: «پس از بررسى گزارش کمیسیون که در آن نظر شوراى‌نگهبان ملحوظ شده است و رأی‌گیرى نسبت به آن، مصوبه مجدداً به شوراى‌نگهبان ارسال می‌شود. اگر این مصوبه هنوز وافى به نظرات شوراى‌نگهبان نباشد، مجدداً در مجلس مطرح مىگردد، درصورتى که مجلس با درنظرگرفتن حفظ مصلحت نظام همچنان بر رأى خود باقى باشد رئیس‌مجلس مصوبه مذکور را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال مىدارد. مجمع موظف است تنها در موارد اختلاف و دیگر موارد مربوط به آن اظهارنظر قطعى نموده و گزارش آن را جهت طى مراحل بعدى به رئیس‌مجلس اعلام نماید.»
اسناد فوق نشان می‌دهند بر خلاف این تشریفات قانونی مقرر، اگرچه رای‌گیری مجدد در مجلس شورای اسلامی برای اصلاح ایرادات شورای نگهبان به این لوایح هنوز وافى به نظرات شوراى‌نگهبان نبوده است؛ ولی این عدم کفایت هیچ‌گاه مجدداً در مجلس مطرح نگردیده است تا پس از باقی ماندن نمایندگان مجلس بر رأی خود، رئیس مجلس مصوبات مذکور را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال دارد. در واقع اگرچه رئیس مجلس شورای اسلامی در نامه‌های خود به اصرار بعدی نمایندگان مجلس بر نظر قبلی خود در جلسه علنی ۳. ۷. ۱۳۹۷ در برابر ایراد مجدد شورای نگهبان به این لوایح اشاره می نماید؛ ولی مشخص نمی‌کند این اصرار بر نظر قبلی جلسه متقدم در کدام جلسه علنی متاخر مجلس مورد رای‌گیری قرار گرفته است؛ زیرا اساساً این رای‌گیری بعمل نیامده است!
این در حالی است که در همین مورد اخیر سپنتا نیکنام (اقلیت دینی منتخب شورای شهر یزد)، جهت طرح اصلاح قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، رئیس مجلس شورای اسلامی در نامه به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام کاملاً مشخص می کند در برابر ایراد مجدد شورای نگهبان، اصرار نمایندگان مجلس بر نظر قبلی خود در جلسه متقدم در کدام جلسه علنی متاخر مورد رای‌گیری قرار گرفته است (جلسه متاخر مورخ ۲۴. ۱۰. ۱۳۹۶ که برای اصرار بر رای جلسه متقدم مورخ ۲۲. ۹. ۱۳۹۶ تشکیل می‌شود).
دوم) نقص در تشریفات قانونی ارجاع به مجمع تشخیص مصلحت نظام
درخواست رئیس مجلس شورای اسلامی از مجمع تشخیص مصلحت نظام برای اعلام نظر درباره این لوایح پس از اصرار شورای نگهبان بر ایرادات قبلی خود و پیش از اصرار نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر رای قبلی خود، نه تنها تشریفات مقرر برای مجلس شورای اسلامی برای نحوه تصویب قوانین؛ مصرح در اصل یکصد و دوازدهم (۱۱۲) قانون اساسی ج.ا.ا. و ماده ۲۰۰ قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، بلکه تشریفات مقرر برای نحوه ارجاع این موارد به مجمع تشخیص مصلحت نظام جهت اعلام نظر؛ مقرر در ماده ۲۵ آیین نامه داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب ۳. ۸. ۱۳۷۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام و ابلاغی ۵. ۹. ۱۳۷۶ مقام معظم رهبری، را نیز تماماً نقض کرده است!
به موجب این ماده ۲۵: «موضوعات مربوط به تشخیص مصلحت پس از طی مراحل زیر قابل طرح در مجمع اند: مصوبه مجلس شورای اسلامی ایران برای اظهارنظر به شورای نگهبان فرستاده می شود، شورای نگهبان چنانچه آن را خلاف موازین شرع یا قانون اساسی تشخیص دهد، نظر خود را به مجلس شورای اسلامی اعلام می نماید. چنانچه مجلس شورای اسلامی بر نظر خود باقی بود و با اعلام رای، ضمن در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تامین نکرد و در نتیجه تعارض یپش آمد، مصوبه از طرف مجلس شورای اسلامی برای مجمع تشخیص مصلحت فرستاده می شود. رئیس جمهور نیز می تواند رسیدگی مصوبه را از مجمع بخواهد. رئیس مجمع هم در مواردی که لازم بداند مصوبه مورد تعارض را در دستور مجمع قرار می دهد.»
بنابراین بر اساس مفهوم مخالف این ماده ۲۵ موضوعات مربوط به تشخیص مصلحت نظام که مراحل مقرر را طی ننموده باشند، قابل طرح در مجمع تشخیص مصلحت نظام نیستند.
همچنین عدم توجه مجمع تشخیص مصلحت نظام به عدم رعایت این تشریفات؛ علاوه بر ایجاد تلقی مشارکت در این بی‌قانونی، تضعیف موقعیت مجمع تشخیص مصلحت نظام و نحوه اجرای سیاست‌های کلی نظام به‌دست خود این مرجع محسوب می‌گردد؛ زیرا آنچه با عدم رای‌گیری اصراری مقرر، در مجلس شورای اسلامی مورد تغافل قرار گرفته است، همین موارد نقض اجرای سیاست‌های کلی نظام در این دو لایحه است که به موجب ماده ۷ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مورخ ۲۴. ۱۲. ۱۳۹۲ و جزء (۱-۴) پیوست حکم دوره هشتم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح، نظارت بر حسن اجرای آنها از سوی مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعضای هیات نظارت آن تفویض شده است.
به‌عنوان نتیجه:
به‌منظور جلوگیری از ایجاد تلقی مشارکت مجمع تشخیص مصلحت نظام با این بی‌قانونی در نحوه عملکرد مجلس شورای اسلامی درباره لوایح الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو و اصلاح قانون مبارزه با پولشویی به‌جهت ارجاع موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از اصرار شورای نگهبان بر ایرادات قبلی خود ولی پیش از اخذ اصرار نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر رای قبلی خود بر خلافِ اصل یکصد و دوازدهم (۱۱۲) قانون اساسی ج.ا.ا. ؛ ماده ۲۰۰ قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و ماده ۲۵ آیین نامه مصوب ۳. ۸. ۱۳۷۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام و ابلاغی ۵. ۹. ۱۳۷۶ مقام معظم رهبری؛
و به‌منظور جلوگیری از تضعیف صلاحیت نظارتی مجمع تشخیص مصلحت نظام و اعضای هیات نظارت آن بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام هم‌زمان با بررسی طرح‌ها و لوایح تفویضیِ مقام معظم رهبری موضوعِ ماده ۷ مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مورخ ۲۴. ۱۲. ۱۳۹۲ و جزء (۱-۴) پیوست حکم دوره هشتم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام؛
و لحاظ این قاعده که اصولاً تشخیص صلاحیت یا عدم صلاحیت هر مرجع نسبت به امری که به آن رجوع شده است با همان مرجع است (استفاده شده از مفاد ماده ۲۶ قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۲۱. ۱. ۱۳۷۹)؛
بایسته است مجمع تشخیص مصلحت نظام به جهت عدم رعایت تشریفات لازم برای تصویب و ارجاع لوایح الحاق ایران به کنوانسیون پالرمو و اصلاح قانون مبارزه با پولشویی به این مرجع، ضمن صالح ندانستن خود در این مقطع؛ جهت تکمیل روند تشریفات قانونی مقرر، آنها را به مجلس شورای اسلامی باز گردانَد.
