مسئولیت مدنی دستگاه‌های دولتی ناشی از وضع مقررات خلاف قانون
مسئولیت مدنی دستگاه‌های دولتی ناشی از وضع مقررات خلاف قانون
نقد رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری
پایگاه خبری اختبار- دولت و دستگاه‌های دولتی به مناسبت اختیار و صلاحیت‌های ویژه حقوقی، حق وضع مقررات در چارچوب قوانین را دارند. با این حال ممکن است در نتیجه وضع مقرره خلاف قانون ادعای خسارتی از طرف مدعی مطرح گردد. در این فرض دعوای مسئولیت مدنی دستگاه دولتی ناشی از وضع مقرره خلاف قانون با چه مبانی، قواعد و آثاری قابل تحلیل است و آیا دعوی موصوف تابع قواعد عمومی مسئولیت مدنی در حقوق خصوصی است یا به سبب ویژگی‌های حقوق دولتی تابع قواعد و مصالح متفاوتی است.
در این اینجا، رأی وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در مواجهه با دعاوی و آراء تصدیق خسارت ناشی از وضع بخشنامه خلاف قانون یک دستگاه دولتی آورده شده است. آنچه از این پرونده قابل تحلیل و آزمون است منطق حقوقی شعب و هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در برخورد با دعاوی تصدیق خسارت و مسئولیت مدنی دولت و هماهنگی این منطق با ماهیت و جایگاه حقوقی دولت و نوع رابطه حقوقی دولت با اشخاص از یک سو و قواعد عام مسئولیت مدنی از سوی دیگر و همچنین سنجش نقش دیوان و ظرفیت‌های نظام قضایی در پیش‌بینی احکام و قواعد حقوقی مفید و متناسب در این خصوص است.
در ادامه متن رای آورده می‌شود و سپس به نقد و بررسی آن پرداخته می‌شود:
الف) وقایع پرونده
۱– در نتیجه احکام قانون جلوگیری از آلودگی هوا مصوب ۱۳۷۴ و ماده ۱۰ آیین‌نامه اجرایی تبصره ماده ۶ این قانون مبنی بر تکلیف دستگاهها به گازسوز نمودن وسایل نقلیه تحت اختیار خود، تعدادی از شرکت‌های خصوصی با کسب مجوز از مراجع قانونیمبادرت به سرمایه‌گذاری در زمینه تولید کیت‌های گاز کردند. پس از آن شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی ایران طی بخشنامه شماره ۸۲۱۳/۸۹۷ مورخ ۷۸/۸/۵ و شماره ۹۵۸۸/۸۲۸ مورخ ۷۸/۹/۱۰، نصب کیت گاز بر روی خودروهای دولتی و شخصی و متفرقه را منع نمود. با طرح شکایت، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی شماره ۶۱-۶۲ مورخ ۸۰/۲/۳۰ با استناد به احکام قانون نحوه جلوگیری از آلودگی هوا و آئین‌نامه اجرایی آن مبنی بر لزوم گازسوز نمودن وسایل نقلیه و تشویق بخش خصوصی به گازسوز نمودن وسایل نقلیه خود و این که شرکت‌های تجاری در جهت اهداف یادشده در تولید کیت گازسوز سرمایه‌گذاری نموده‌اند، مفاد بخشنامه یادشده را مغایر اهداف و حکم قانونگذار و خارج از حدود اختیارات شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی در وضع مقررات تشخیص داده و آن را باطل نمود.
۲– پس از ابطال بخشنامه، شرکت‌های تولیدکننده کیت‌های گازسوز با طرح دعاوی در دیوان عدالت اداری با این ادعا که وضع بخشنامه خلاف قانون موجب عدم فروش و بلااستفاده ماندن محصولات تولیدی ناشی از سرمایه‌گذاری شرکت‌های مزبور و نتیجتاً ضرر و زیان آنها شده است درخواست صدور رأی بر تصدیق خسارت نمودند. رسیدگی به دعاوی یادشده بر حسب شعبه رسیدگی کننده منجر به صدور آراء گوناگون گردید. برخی شعب دیوان با استناد به جهاتی چون احراز غیرقانونی بودن و ابطال بخشنامه و عدم فروش و بلا مصرف ماندن محصولات تولیدی، رأی به تصدیق خسارت دادند (شعب ۱۶ و ۱۷ بدوی و شعبه اول تجدیدنظر). در مقابل برخی شعب دیگر با استناد به عدم ارتباط گازسوز نمودن خودرو به تصمیم‌گیری مستقیم وزارت نفت (شرکت پخش فرآورده‌های نفتی) و عدم وجود قرارداد بین شرکت پخش فراورده‌های نفتی با شرکت‌های سازنده و عدم دلالت بخشنامه باطل شده بر منع تولید کیت و نتیجتاً عدم ارتباط بخشنامه با ضرر تولیدکنندگان، رابطه سببیت بین بخشنامه شرکت پخش فرآورده‌های نفتی با خسارات ادعایی را غیر محرز دانسته و رأی به رد دعوی تصدیق خسارت صادر نمودند (شعبه چهارم دادگاه تجدیدنظر)
۳– در نتیجه تعارض در آراء صادره، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۱۴۲۷- ۸۶/۱۲/۵ مبادرت به صدور رأی نمود.
ب) طرح موضوع
مسئولیت مدنی دستگاه‌های دولتی ناشی از وضع مقررات غیرقانونی یکی از موضوعات بحث‌برانگیز مرتبط با مسئولیت مدنی هم در حقوق عمومی و هم حقوق خصوصی است. برخی ویژگی‌های مربوط به ماهیت و اعمال دولت از قبیل صلاحیت عام در وضع قواعد اجرایی، توجیه اعمال دولت بر مبنای نیابت و مصلحت عموم، قوانین ویژه موجد وظایف و اختیارات برای دولت و ارتباط آن با مفهوم تقصیر و نیز فروض تعارض مصالح عمومی با حقوق فردی موجب پرسش‌های بنیادینی است که نحوه پاسخ به آنها قواعد مسئولیت مدنی دولت ناشی از وضع مقرره غیرقانونی را دستخوش تأثیر می‌کند. از نظر سنتی و تاریخی مسئول دانستن حاکمیت به جبران خسارت وارده به افراد، دیدگاهی مورد پذیرش نبوده است. نظریه اختیار مطلق حکومت، ملاحظات مربوط به محدود بودن بودجه عمومی جهت جبران خسارات و اعتقاد به برتری منافع عمومی بر منافع فردی از مبانی عمده توجیه کننده مصونیت دولت بوده‌اند ولی با گسترش فکر حقوق فردی در حوزه حقوق عمومی و تأثیر آن بر مناسبات دولت‌ها با ملت، نظریه مصونیت دولت دچار تعدیل شده و نظرات حقوقی با ابتکار مفاهیم و تقسیمبندیهای جدید در حقوق مسئولیت مدنی دولت، نزدیکی بین دو نظریه مصونیت دولت و حق جبران خسارت فرد را جهت رسیدن به عدالتی جامع پایه نهاده‌اند. چنین پیدایشی در بیشتر نظام‌های حقوقی به چشم میخورد. در حقوق ایران هر چند ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی ۱۳۳۹ دولت را در قبال خسارات ناشی از اعمال حاکمیت بر اساس شرایطی غیرمسئول تلقی می‌کند ولی برخی تغییرات حقوقی به ویژه نظرات شورای نگهبان راجع به موقعیت حقوق فردی در مواجهه با حقوق عمومی علاوه بر آنکه نظریه مصونیت را با تردیدهایی مواجه کرده منطق حقوقی موضوع را به منطق مسئولیت مدنی در حقوق خصوصی نزدیک می‌کند. از سوی دیگر مفاد تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری ۱۳۸۵ (تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی و تشکیلات دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲) که رسیدگی به دعوای مسئولیت مدنی علیه دستگاه‌های دولتی و عمومی را پیش‌بینی نموده است و صلاحیت‌هایی را برای دیوان عدالت اداری و نیز دادگاه عمومی در این خصوص وضع نموده فاقد احکام روشن ماهوی در خصوص مبانی، شرایط و قواعد مسئولیت مدنی دستگاه‌های دولتی ناشی از وضع قواعد خلاف قانون است. در کشاکش این تعارضات و ابهامات، نقش موثر هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تبیین این مسئله از طریق استخراج قواعد و مفاهیم حقوقی اهمیت بیشتری می‌یابد.
ج) بررسی رأی از حیث مبانی
۱– قلمرو رسیدگی به دعوی تصدیق خسارت در دیوان
بر اساس تبصره ۱ ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۸۵ و تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۹۲، در دعوی مسئولیت مدنی علیه دستگاه‌های دولتی و عمومی تعیین میزان خسارت پس از تصدیق دیوان بر عهده دادگاه عمومی است. آیا منظور از«تصدیق دیوان»،رسیدگی و احراز کلیه ارکان تحقق مسئولیت مدنی در دیوان است و نتیجتاً دادگاه عمومی فقط تعیین میزان محکومبه را بر عهده دارد؟
ملاحظه آراء منجر به صدور رأی وحدت رویه نشان‌دهنده رویه‌های گوناگونی است:
– از رأی صادره توسط برخی شعبات می‌توان استنباط نمود که رسیدگی به دعوی تصدیق را عمدتاً متوجه احراز خلاف قانون بودن مقرره و زیانبار بودن نوعی آن کرده‌اند. رأی شعبه شانزدهم دیوان که غیرقانونی بودن و ابطال بخشنامه را مبنای تصدیق قرار داده است و وارد رسیدگی به ارکان مسئولیت مدنی و اثبات رابطه سببیت نشده است نشان‌دهنده این تلقی است.
– برعکس، برخی شعبات رسیدگی به دعوای تصدیق را مستلزم رسیدگی به تمام ارکان مسئولیت مدنی شامل فعل زیانبار، وجود ضرر و رابطه سببیت دانسته‌اند. شعبه چهارم تجدیدنظر با ورود موضوعی به وقایع پرونده، دعوی تصدیق خسارت را با لحاظ وقایع موضوعی متعدد و به دلیل عدم تحقق رابطه سببیت بین وضع بخشنامه و ورود خسارت رد کرده است.
– رأی هیئت عمومی مبنای صریحی راجع به این تفاوت به دست نمی‌دهد. هرچند عبارت قسمت نتیجه‌گیری مبنی بر اینکه «ضرورت گازسوز نمودن خودروها و تشویق بخش خصوصی به گاز سوز نمودن متضمن تنظیم قرارداد و الزام اشخاص به تولید کیت گاز سوز نبوده است تا بخشنامه باطل شده موجب ورود خسارت به تولیدکنندگان شود» ممکن است متوجه زیانبار نبودن نوعی بخشنامه به عنوان مبنای مورد نظر هیئت در رد دعوی تصدیق باشد با این حال توجه رأی به وقایع موضوعی پرونده و نیز مفاد قسمت اول رأی که مسئولیت مدنی را مستلزم تحقق ارکان سه‌گانه دانسته است و نیز موافقت هیئت با رأی شعبه چهارم تجدیدنظر که به تمام ارکان رسیدگی نموده بود نشان‌دهنده تلقی هیئت عمومی از تصدیق خسارت به عنوان «رسیدگی و احراز کلیه ارکان مسئولیت مدنی است». نتیجه چنین تلقی دیوان آن است که فرض صدور رأی تصدیق، ملازمه با محکومیت دستگاه به مسئولیت مدنی در دادگاه عمومی خواهد داشت.
هر چند ممکن است ظاهر تبصره ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۸۵ و تبصره ۱ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان مصوب ۹۲ و عبارت «تعیین میزان خسارت پس از تصدیق در دیوان با دادگاه عمومی است» امکان ورود دیوان به کلیه جوانب حکمی و موضوعی ارکان دعوی مسئولیت مدنی را تقویت کند ولی این رویه و استنباط با چند قاعده و مصلحت مهم حقوقی ناسازگار است:
نخست اینکه: رسیدگی دیوان به کلیه ارکان مسئولیت مدنی از جمله احراز ورود خسارت و کشف رابطه سببیت بین خسارت مورد نظر با عمل دستگاه مستلزم ورود به ماهیت دعوی و نتیجتاً رسیدگی ترافعی است که حسب آراء متعدد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری خارج از صلاحیت دیوان اعلام شده است.
دوم اینکه: اعتقاد به امکان ورود دیوان و رسیدگی به کلیه ارکان آن ملازمه با محدود شدن نقش دادگاه عمومی به یک مرجع واسط و عامل بین دیوان و کارشناس رسمی جهت تعیین رقم خسارت و محکومبه دارد و این نتیجه بر خلاف شئونات و اختیارات دادگاه عمومی است.
به این ترتیب زمینه منطقی جهت برداشت متفاوتی از تبصره فراهم می‌گردد؛ نخست، عبارت ماده قانونی یاد شده متضمن «تصدیق توسط دیوان» دلالت قابل اتکایی بر جواز ورود دیوان به ارکان ماهوی دعوی ندارد دوم، به دلیل ارتباط متقابل عناصر مسئولیت مدنی با یکدیگر و نیز با تعیین میزان خسارت، تصمیم‌گیری دادگاه عمومی در خصوص تعیین میزان خسارت نوعاً مستلزم رسیدگی به سایر ارکان مسئولیت مدنی است از جمله اولاً، در فرض قابلیت انتساب ضرر به چند سبب مسئول (ملاک ماده ۵۲۶ قانون مجازات اسلامی) تعیین میزان مسئولیت هر کدام از اسباب مستلزم رسیدگی به رابطه هر کدام از اسباب با ضرر است. ثانیاً، اجرای ماده ۳ قانون مسئولیت مدنی مبنی بر «اقدام دادگاه به تعیین میزان زیان و طریقه و کیفیت جبران با توجه به اوضاع و احوال قضیه» نیازمند توجه دادگاه به اوضاع و احوال از جمله ملاحظه رابطه سببیت و ورود خسارت است. ثالثاً، اجرای ماده ۴ قانون مسئولیت مدنی که بر اساس آن دادگاه میتواند میزان خسارات را در مواردی همچون وقوع خسارت ناشی از غفلت قابل اغماض، نقش زیاندیده در تسهیل ایجاد ضرر یا تشدید آن تخفیف دهد مستلزم ورود دادگاه به ارکان مسئولیت است. لذا با وجود این ارتباط تصور تفکیک بین رسیدگی به کلیه اسباب و شرایط مسئولیت با رسیدگی جهت تعیین میزان خسارت بلامبنا است.
در نتیجه عبارت «تعیین میزان خسارت توسط دادگاه عمومی» در ماده قانونی یاد شده را باید مبین محصول رسیدگی دادگاه عمومی به کلیه اسباب مسئولیت با لحاظ رأی تصدیق دیوان و در واقع نتیجه‌گیری و منطوق رأی (در فرض اثبات مسئولیت) دانست نه محدود کردن رسیدگی دادگاه به تعیین میزان خسارت.
بر این اساس حدود صلاحیت‌های دیوان و دادگاه‌های عمومی در دعوی مسئولیت مدنی علیه دولت تابع معیارهای عمومی صلاحیت‌های قانونی آن دو مرجع است؛ رسیدگی غیر ترافعی جهت ارزیابی عمل دستگاه از حیث موافقت یا عدم موافقت با قوانین و مقررات و شرع، توصیف تقصیرآمیز بودن عمل دستگاه بر اساس قوانین مرتبط و نیز مسئولیت‌زا بودن عمل (با توجه به قواعد خاص حقوقی حاکم بر مسئولیت مدنی دستگاه دولتی) با عنوان «تصدیق» با دیوان عدالت است و در صورت تصدیق این جهات در دیوان، ورود به موضوع احراز خسارت و رابطه سببیت بین فعل زیا نبار با خسارت بر حسب هر پرونده و تعیین میزان محکومبه (در صورت احراز ارکان) بر عهده دادگاه عمومی است. اصلاح عبارت «تصدیق خسارت» در ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری به عبارت «وقوع تخلف» در ماده ۱۰ قانون تشکیلات وایین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۹۲ هماهنگی این تحلیل با قانون جدید را محقق نموده است.
۲- مسئولیت یا مصونیت دستگاه‌های دولتی در قبال وضع مقرره خلاف قانون
شعب و هیئت عمومی دیوان در آرای صادره هیچ اشاره‌ای به امکان مصونیت دستگاه از مسئولیت مدنی ناشی از وضع مقرره غیرقانونی نکرده‌اند و امکان تحقق مسئولیت مدنی برای دستگاه‌های در این خصوص را قطعی و مفروض انگاشته‌اند. به استناد احکام قانونی موثر در نظام حقوقی کشور، مسئولیت مدنی در قبال وضع مقرره خلاف قانون با تردیدهای جدی مواجه است؛
بر حسب ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی ۱۳۳۹، در مورد اعمال حاکمیت دولت هرگاه اقداماتی که بر حسب ضرورت برای تأمین منافع اجتماعی طبق قانون به عمل میآید موجب ضرر دیگری شود دولت مجبور به پرداخت خسارت نیست. با توجه به این ماده:
نخست: هیچ‌کدام از احکام قانونی بعدی از جمله ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری موجد حکم مغایری با این حکم نیست تا لغو آن قطعی تلقی شود.
دوم: در ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری ۱۳۸۶، امور حاکمیتی اموری قلمداد شده است که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه می‌گردد و در بند الف این ماده «سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت در بخش‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی» از قبیل این امور ذکر شده است لذا صدور بخشنامه مورد اشاره که در جهت سیاست گذاری اجرایی به منظور تنظیم امور مصرف سوخت کشور بوده است را می‌توان از مصادیق اعمال حاکمیت دانست. لازم به ذکر است قید عبارت «به موجب قانون و برای منافع اجتماعی» در ماده ۱۱ قانون مانع از مصونیت دولت از مسئولیت ناشی از صدور مقرره خلاف قانون نیست زیرا عبارت «به موجب قانون» در این ماده مبین شرط صلاحیت انجام عمل حاکمیتی بر اساس قانون است نه شرط قانونی بودن نحوه عمل (مفاد بخشنامه) زیرا در فرضی که نحوه عمل قانونی باشد اساساً طبق قواعد عام مسئولیت مدنی به سبب نبود عنصر فعل زیان بار مسئولیتی ایجاد نخواهد شد تا مقنن بخواهد آن را مشمول مصونیت قرار دهد.
بر اساس نظریه شماره ۸۰/۲۱/۱۲۷۹ مورخ ۸۰/۱۲/۱۸ شورای نگهبان، اثر ابطال مصوبات خلاف قانون از زمان صدور رأی است و بر حسب ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری ۸۵ (ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ۱۳۹۲) نیز اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیئت عمومی است مگر در مورد مصوبات خلاف شرع یا در موردی که به منظور جلوگیری از تضییع حقوق شخصی هیئت مذکور اثر آن را از زمان تصویب مصوبه اعلام کند. با توجه به اعتبار اثر مصوبات قبل از ابطال (در صورت عدم تصریح دیوان به تأثیر ابطال بر گذشته)، تصدیق خسارات وارده ناشی از این آثار معتبر با ماده گفته شده مغایر به نظر می‌رسد و نیاز به مستندات قانونی موجهی دارد. چنین مستنداتی در نظام قانونی کشور به شرحی که گفته خواهد شد مهیا و قابل دسترسی است ولی تبیین مفاد و ارتباط آنها با ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی و ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری در رویه قضایی نیازمند اقدام دیوان عدالت است.
۳- منطق و قواعد حاکم بر مسئولیت مدنی ناشی از وضع مقرره خلاف قانون
با وجود مفاهیم ویژه حقوق عمومی مسئولیت مدنی دولت از قبیل نظریه مصونیت دولت، صلاحیت تشخیصی دستگاه‌های دولتی، منافع و نظم عمومی و ویژگی تقصیر در مورد دستگاه‌های دولتی، سیاق و مفاد آراء صادره شعب و هیئت عمومی دیوان مبین هیچ‌کدام از این ویژگی‌ها و مفاهیم نیست. هر چند رأی شعبه هفدهم دیوان متضمن اشاراتی گذرا به برخی احکام قوانین بودجه سالیانه کل کشور مربوط به سیاست گازسوز خودروها است با این حال محدود بودن استدلالات مندرج در آراء به ویژه رأی هیئت عمومی به عناصر سه گانه مسئولیت مدنی و عدم اشاره به مفاهیم و قواعد حقوق عمومی موجب سوق یافتن رویه به سوی اعمال منطق مسئولیت مدنی حقوق خصوصی در مورد مسئولیت مدنی دولت و نشان‌دهنده عدم توسعه مفاهیم حقوقی ویژه و متناسب است.
وجود ویژگی های موثر در حوزه مسئولیت مدنی دولت این یکدستی در قواعد و منطق را غیر قابل توجیه می‌کند. ماهیت حقوقی شخصیت دولت، وجود نشانه‌هایی از نظریه مصونیت در حقوق ایران (که موافق اصل لزوم جبران خسارت در حقوق خصوصی نیست)، ویژگی های حقوقی رابطه متقابل دولت و مردم و وجود قوانین خاص شکل دهنده وظایف دولت و حقوق مردم و اثر آن در مفهوم تقصیر دولت (که یکی از شرایط مسئولیت مدنی مبتنی بر تسبیب است) توجیه کننده این دوگانگی حداقل در بخشی از حوزه مسئولیت مدنی است. حکم قانون دیوان عدالت که «تصدیق» را بر عهده دیوان به عنوان یک مرجع خاص قرار داده است مبین و ناشی از این ویژگی‌هاست.
این رویه که مباحث مسئولیت مدنی دولتی را صرفاً در قلمرو مبانی و مفاهیم حقوق خصوصی تحلیل می‌نماید علاوه بر آن که کمکی به توسعه ادبیات مسئولیت مدنی دولت و تنظیم رابطه ویژه دولت و مردم نمی‌کند به سبب عدم لحاظ واقعیات موثر مربوط به حقوق عمومی و دولتی موجب نقص مبانی استدلال و نتیجه‌گیری آراء خواهد شد. دور از ذهن نیست رأی هیئت عمومی جهت رد دعوی خسارت در پوشش «نبود رابطه سببیت بین بخشنامه با ضرر» در واقع نتیجه گرایش پنهان هیئت عمومی به نظریه مصونیت باشد چرا که اساساً یکی از مبانی نظریه مصونیت عدم امکان تحقق رابطه سببیت بین مقررات نوعی با خسارت به سبب کلی بودن مفاد مقررات است.
مسئولیت مدنی دولت به ویژه از حیث مبانی مسئولیت و مفهوم تقصیر باید تابع قواعد خاص باشد و در خصوص ارکان «ضرر» و «رابطه سببیت» نیز هر چند با توجه به ملاک‌های عرفی و نیز منطقی این عناصر که کمتر به شخصیت و وضعیت طرفین وابسته است و عدم ویژگی دستگاه های دولتی از این حیث، رویه منعکس در آراء دیوان در اعمال قواعد عمومی مسئولیت مدنی در مورد ارکان اخیرالذکر در مسئولیت مدنی دولت تا اندازه‌ای موجه است ولی دخالت عوامل موثری همچون ارزیابی نقش تقصیر دستگاه در بروز خسارت و تحقق رابطه سببیت، ماهیت کلی بودن مقرره و اثر آن روی تحقق خسارت و رابطه سببیت، ضابطه قابل پیش‌بینی بودن ضرر ناشی از مقرره خلاف قانون و ارزیابی اثر عرفی یا قانونی مقرره خلاف قانون بر روی اقدامات زیاندیده، تحلیل ارکان ضرر و رابطه سببیت را نیز تحت تأثیرات ویژه قرار میدهد.
د) بررسی رأی از حیث استدلال
استدلال هیئت عمومی در رأی صادره جهت اثبات عدم احراز رابطه سببیت بین وضع مقرره خلاف قانون با خسارات ادعایی عمدتاً بر اساس «بلاواسطه و مستقیم نبودن خسارت ادعائی، عدم ملازمه ضرورت گازسوز کردن خودروها و تشویق بخش خصوصی به گاز سوز کردن با تنظیم قرارداد یا الزام اشخاص به تولید کیت گاز سوز» بوده است. این استدلال از جند جهت قابل بررسی است؛
۱- هر چند شرط «مستقیم بودن خسارت» با رکن رابطه سببیت نیز ارتباط دارد و در واقع یکی از دلایل غیر قابل مطالبه بودن خسارت غیرمستقیم، نبودن رابطه سببیت بین خسارت غیرمستقیم با فعل زیانبار است ولی مستقیم بودن خسارت اصولاً در بررسی رکن اول مسئولیت مدنی یعنی «ضرر» مورد توجه قرار می‌گیرد. حسب قواعد مسئولیت مدنی، تنها خساراتی قابل جبران هستند که مستقیماً از عمل زیانبار ناشی می‌شوند و نتیجتاً خسارات تبعی و خسارات ناشی از خسارت، مستقیم نبوده و لذا قابل جبران نیستد. در واقع شرط مستقیم بودن خسارت به منظور خارج نمودن «خسارت از خسارت» یا خسارت تبعی از لزوم جبران به کار می‌رود. فرض مستقیم نبودن خسارت به این مفهوم (یعنی عدم وجود رابطه مستقیم بین فعل زیانبار با خسارت اصلی) ملازمه با عدم احراز رابطه سببیت بین فعل زیانبار با خسارت ندارد بنابراین این که مستقیم نبودن خسارت مانع از احراز رابطه سببیت قلمداد شود قابل خدشه است. بر حسب مندرجات آراء آنچه مورد ادعای شکات قرار گرفته بود جبران خسارت مربوط به «بلااستفاده ماندن محصولات تولیدی» بوده که خسارتی اولیه و مستقیم است. حال اگر شکات جبران خسارت تبعی ناشی از بلااستفاده ماندن محصولات از قبیل خسارات تأخیر تأدیه پرداخت شده به بانک در نتیجه عدم فروش راجع به خواسته‌های مزبور قابل «مستقیم نبودن خسارت» محصول را خواسته بودند، مبنای طرح بود.
۲- تحقق رابطه سببیت نیازمند مستقیم بودن رابطه فعل زیانبار با خسارت نیست؛ مستقیم بودن رابطه تنها از اوصاف «اتلاف» به عنوان یکی از روابط موجد مسئولیت است ولی «تسبیب» به عنوان رابطه دیگر تحقق مسئولیت اساساً بر اساس عدم وجود رابطه مستقیم تعریف شده است. حسب احکام مسئولیت مدنی از جمله مواد ۳۲۸ تا ۳۳۵ قانون مدنی و مواد ۴۹۲ (۳۱۶ سابق)، ۴۹۴ و ۵۰۶ (۳۱۸ سابق) قانون مجازات اسلامی اتلاف (عامل مستقیم یا مباشر) و تسبیب (عامل غیرمستقیم) هر دو از موجبات ضمان هستند.
۳- در بخشی از رأی هیئت عمومی استدلال شده که سیاست‌های قانونی تشویق بخش خصوصی به گازسوز کردن خودرو ملازمه با الزام شرکت‌ها به تنظیم قرارداد تولید کیت نداشته است. در رأی شعبه چهارم تجدیدنظر نیز استدلال‌ها متوجه آن است که اتکا به سیاست قانونی گازسوز نمودن ناشی از اقدام خود شاکی بوده و در واقع همین اقدام موجب تولید کیت و فروش نرفتن کیتها شده است. این شیوه استدلال از چند جهت قابل ارزیابی است:
موضوع خسارت نه «تولید کیت» بلکه «عدم فروش و بلا استفاده ماندن کیت» است و آنچه شایسته رسیدگی بوده این است که علت همین خسارت (عدم فروش) چه بوده است. از سوی دیگر آنچه به عنوان فعل زیان بار بررسی آن مهم و تعیین کننده بوده است،صدور بخشنامه خلاف قانون مبنی بر منع نصب کیت گاز بوده است و موضوع «سیاست‌های تشویقی گازسوز نمودن خودروها» باید برای توصیف اقدامات شاکی به عنوان تقصیر یا عدم تقصیر مورد توجه قرار می‌گرفت.
در دعاوی مسئولیت مدنی اقدام زیاندیده در فرضی میتواند رابطه سببیت بین فعل زیانبار با خسارت را از بین ببرد که این اقدام متضمن خطا و تقصیر باشد. ملاک مواد ۵۱۱ و ۵۱۲ (۳۳۰ و ۳۳۱ سابق) قانون مجازات مبین این قاعده است. از سوی دیگر اقدام شاکی در سرمایه‌گذاری و تولید کیت گاز متضمن تقصیری نبوده زیرا بنگاه صنعتی عادتاً به مشوق‌های قانونی دولت به عنوان عامل فعالیت‌های صنعتی اتکا می‌کند و از نظر حقوقی اتکا و اعتماد موجه به ثبات سیاست‌های اداری اعلام‌شده در زمره حقوق مردم است. جزء ۵ بند الف ماده ۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی نیز به جبران اجتماعی خسارات ناشی از سیاست‌های اقتصادی و توسعه‌ای تأکید دارد.
در پیچیدگی‌های ناشی از تعدد اسباب در مسئولیت مدنی، ملاک‌هایی راهنما جهت کشف سبب مسئول وجود دارد. در پرونده مطروحه چند عامل و سبب مطرح بوده‌اند؛ اعتماد شاکی به سیاست‌های قانونی و اقدام به تولید کیت گاز، عمل دستگاه دولتی در وضع بخشنامه خلاف مبنی بر منع استفاده از کیت‌های گازسوز و همچنین عمل مصرف‌کنندگان دولتی در عدم خرید کیت در نتیجه بخشنامه صادره. ملاک موثر در احراز سبب مسئول در فرض تعدد اسباب، قابلیت انتساب تقصیر به عنوان تکمیل کننده رابطه سببیت به یکی از اسباب است. ملاک مواد ۵۳۵ و ۵۳۶ قانون مجازات اسلامی که در فرض دخالت دو عامل عدوانی و عامل غیرعدوانی در بروز خسارت، عامل عدوانی را مسئول می‌داند متضمن این قاعده است. شعب رسیدگی‌کننده به ادعای مسئولیت، علی‌رغم مبتنی نمودن رسیدگی به مسئله رابطه سببیت، اساساً به نقش تقصیر دستگاه دولتی در این مسئله نپرداخته‌اند. هر چند می‌توان اینگونه تلقی کرد که شعب دیوان ابطال بخشنامه دستگاه دولتی به دلیل خلاف قانون بودن را ملازم با وقوع تقصیر تلقی کرده با این حال از این مبنا جهت تصمیم‌گیری راجع به احراز رابطه سببیت استفاده نکرده‌اند. در واقع پرسش راهگشا این بود که آیا با وجود اعتماد موجه تولیدکننده به سیاست‌های قانونی و سرمایه‌گذاری مشروع وی، اقدام دستگاه به صدور بخشنامه مبنی بر عدم مصرف کیت گاز که غیرقانونی بودن آن توسط مراجع صالح احراز شده، عرفاً باعث عدم فروش محصول و خسارت شده است یا خیر.
بررسی رأی از حیث استنادات
با وجود احکام قانونی متعددی مرتبط و موثر بر موضوع از قبیل اصول قانون اساسی (حقوق مردم و وظایف دستگاه‌های مرتبط با مسئولیت‌های ناشی از وضع مصوبه)، قانون مسئولیت مدنی (متضمن قواعد راجع به مسئولیت مدنی از جمله مسئولیت دولت)، قانون مدنی (متضمن قواعد راجع به ارکان مسئولیت مدنی و مفهوم تقصیر)، قانون مجازات اسلامی (متضمن قواعد راجع به رابطه سببیت) و اساس نامه شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی ایران (متضمن احکامی در خصوص اختیارات و وظائف دستگاه صادرکننده بخشنامه)، رأی صادره خالی از استناد به احکام مربوط می‌باشد. این نحوه عمل به ویژه در مورد دیوان عدالت اداری که مرجع ویژه سنجش اعمال دستگاهها با معیار قانون است علاوه بر آن که موافق اصل ۱۶۷ قانون اساسی مبنی بر لزوم استناد آراء محاکم به مواد قانونی نیست، نمی‌تواند کمکی به ارتقاء نقش منحصربه فرد دیوان عدالت در تبیین حقوق و قواعد موضوعه و توسعه مفاهیم حقوقی در خصوص مناسبات دولت و مردم کند.
در بخشی از رأی هیئت عمومی حکم شرط «مستقیم و بلاواسطه بودن رابطه بین خسارت و فعل زیانبار» به عبارات ماده ۱۴ و قسمت دوم بند یک ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری ۸۵ مستند شده است. ملاحظه این مواد نشان میدهد منطوق یا مفهوم هیچ‌کدام از عبارات این مواد دلالتی بر حکم مورد نظر ندارد. چنانچه منظور هیئت عمومی دلالت اصطلاح «موجب وجود خسارت گردد» بر لزوم مستقیم بودن باشد این استنباط نیز محل تأمل است زیرا این اصطلاح از حیث لفظی دلالتی بر منحصر بودن موجبات مسئولیت به رابطه مستقیم ندارد به ویژه آنکه اصطلاح «موجب» در ماده ۵۰۹ (۳۴۱ سابق) قانون مجازات اسلامی برای بیان تسبیب (رابطه غیرمستقیم) هم به‌کار رفته است.
نتیجه
۱– وجود مبانی و احکام قانونی ناکافی، متضاد و غیر روشن در خصوص مسئولیت مدنی ناشی از وضع مقرره غیرقانونی و عدم توسعه حقوقی مفاهیم مرتبط، نظام حقوقی کشور را در تنظیم حقوقی قواعد این نوع مسئولیت ناکارآمد نموده است. در چنین فضایی دیوان عدالت و به ویژه هیئت عمومی به عنوان مرجع ضامن اجرای صحیح قوانین و مقررات میتواند با تجهیز به مفاهیم حقوقی روزآمد، نقش منحصربه فرد دستگاه قضا در احقاق عدالت اصل ۱۵۶ قانون اساسی در مورد آثار تصمیمات دولتی بر حقوق مردم را از طریق ایجاد قواعد متقن تقویت کند. رأی مورد بررسی کمکی به تقویت چنین نقشی نمی‌کند. عدم تبیین ارتباط بین جنبه‌های حقوق خصوصی و حقوق عمومی از حیث مبانی، منطق و مستندات در موضوع مسئولیت مدنی دولت که واجد هر دو جنبه است، نبود یک نظام حقوقی جامع و مفصل راجع مسئولیت مدنی دولت، عدم ابداع و یا عدم لحاظ مفاهیم حقوقی ویژه برای مسئولیت ناشی از وضع مقرره خلاف قانون، وضع قوانین جدید در خصوص موضوع مسئولیت مدنی دستگاهها بدون تعیین تکلیف احکام مقدم، انفعال رویه قضایی در ساماندهی این وضعیت و تشتّت رویه‌های قضایی از علل و یا نشانه‌های این ارزیابی است.
۲– عدم تبیین وضعیت حقوقی و مدلول ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی از موانع حقوقی شناسایی مسئولیت دولتی در قبال وضع مقرره خلاف است و استخراج و تبیین احکام موجود و ابتکار دیوان عدالت اداری در تعیین تکلیف حقوقی ماده یادشده بر اساس احکام قانونی معتبر امکان رفع تردیدها را فراهم می‌کند. تعیین قلمرویی مفید برای این مسئولیت با استفاده از ظرفیت‌های محدود اما موجود قانونی و ایجاد یک نظام حقوقی منسجم متضمن تعیین ماهیت، حدود و معیارهای اختیار وضع مقرره بر اساس تعادل حقوق عمومی و حقوق فردی جهت رسیدن به عدالتی جامع راجع به موضوع ضروری است. آنچه شایسته است به عنوان رسالت اصلی دیوان عدالت اداری و به ویژه هیئت عمومی در موضوع مسئولیت ناشی از وضع مقرره غیرقانونی در نظر گرفته شود طرح و پاسخگویی به این ضرورت‌های بنیادین است و محدود کردن آراء به موضوعاتی غیر بنیادین مثل رابطه سببیت بین مقرره با خسارت مورد ادعا کمکی به تبیین قواعد و مبانی، توسعه قضایی و ارتقای جایگاه دیوان نمی‌کند.
به قلم دکتر احمد شهنیایی
منبع: فصلنامه رای
