اظهارنظر کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
درباره: «لایحه اصلاح قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشگری»
مقدمه
در سال‌‌های اخیر اهمیت قوانین بودجه سنواتی در تعیین مناسبات حقوق و مزایای کارکنان دولت افزایش یافته و این قوانین موقت یکساله به یکی از مهمترین عوامل تاثیرگذار در کارآمدی نظام جبران خدمات کارکنان دولت مبدل شده‌اند. این در حالی است که سازوکارهای افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و همچنین مصوبات شورای عالی کار در خصوص تعیین حداقل دستمزد و سایر سطوح مزدی سال ۱۴۰۱، موجب بروز برخی مسائل و چالش‌ها در نظام جبران خدمات کارکنان دولت گردید و در این امتداد لایحه «متناسب‌سازی حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان کشوری و لشگری» با توجه به تکالیف دولت در اجرای قوانین، از جمله قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت و ضرورت حمایت از کارکنان دولت و بازنشستگان کشوری و لشگری و استمرار عدالت در نظام پرداخت‌ها و بهبود معیشت آنان، با قید دو فوریت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. با این حال برخلاف اصول بودجه‌ریزی، این لایحه که به افزایش مستمر هزینه‌‌های دولت منجر می‌شود، فاقد منابع درآمدی پایدار بوده و از این منظر حتی با سند تحول دولت که توسط ریاست محترم جمهور ابلاغ شده نیز مغایر می‌باشد. در این امتداد دوفوریت و کلیات لایحه مذکور به ترتیب در جلسات مورخ ۱۴۰۱/۷/۱۷ و ۱۴۰۱/۷/۲۴ صحن علنی مجلس به تصویب رسیده و پس از تصویب کلیات، به منظور رفع ابهامات و اصلاح جزئیات، مجددا به کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات ارجاع شد. کمیسیون مذکور نیز در تاریخ ۱۴۰۱/۷/۲۵، گزارش خود را در خصوص لایحه حاضر به صحن مجلس ارسال کرد.
ارزیابی لایحه
۱. مطابق بررسی‌‌های انجام شده پس از افزودن معادل ریالی ۳۰۰۰ امتیاز قانون مدیریت خدمات کشوری (معادل یک میلیون و پنچ هزار و نهصد تومان) به حقوق و مزایای کارکنان دولت، مجموع درصد افزایش حقوق و مزایای کارکنان دولت (به‌استثنای اعضای هیئت علمی و قضات) در سال ،۱۴۰۱پس از کسر مالیات، برای کارکنان با حقوق و مزایای بیش از ۱۰میلیون تومان تقریباً برابر و معادل با حدود ۲۱ درصد خواهد شد و کارکنان با حقوق و مزایای کمتر از این میزان، از افزایش حقوق بیشتری برخوردار خواهند شد. بر این اساس به نظر می‌رسد با توجه به ضرورت حمایت بیشتر از اقشار ضعیف حقوق بگیر در شرایط دشوار اقتصادی و همچنین بیعدالتیهای ناشی از شیوه افزایش حقوق کارکنان دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ رویکرد کلی لایحه در افزایش مبلغ ثابت به حقوق کارکنان دولت مورد تایید است.
۲. هر چند در بند «۱» ماده واحده گزارش کمیسیون، به شمول مبلغ افزایش حقوق درنظر گرفته شده برای کارکنان دولت، با عنوان ترمیم حقوق، در کسور بازنشستگی اشاره شده، اما به سایر ویژگی‌‌های این مبلغ اشاره‌ای نشده است. برایناساس پیشنهاد می‌شود عبارت «و در محاسبه هیچ کدام از امتیازات مربوط به حقوق و مزایای مستمر و فوقالعادهها و سایر پرداختیهایی که مبنای پرداخت آنها حقوق یا حقوق ثابت است، ملاک محاسبه قرار نمیگیرد.» پس از عبارت «… مشمول کسور بازنشستگی می‌باشد» درج گردد.
۳. با توجه به تعدد و تنوع گسترده قوانین و مقررات اداری و استخدامی دستگاه‌‌های اجرایی گوناگون این احتمال وجود دارد که در برخی از نظام‌‌های پرداخت دستگاه‌‌های اجرایی مستثنی شده از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری، حق عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد و موارد نظایر آنها، بیش از سقف مندرج در بند «۴» ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری در نظر گرفته شده باشد. براین اساس به منظور جلوگیری از افزایش احتمالی غیرمتعارف حق عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد و موارد نظایر آن در سایر نظامات پرداخت کشور، پیشنهاد می‌گردد عبارت «حق عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد و موارد نظایر آن، برای کارکنان آن دسته از دستگاه‌‌های اجرایی که میزان این اقلام در نظام پرداخت آنها بیش از ظرفیت حق عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد بند «۴» ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری است، صرفا به میزان کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری، مشمول افزایش حقوق ناشی از این بند خواهند شد». به انتهای حکم بند «۳» ماده واحده لایحه حاضر افزوده شود. همچنین براساس جزء «۱۲» بند «الف» تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور امتیاز کمک هزینه عائله‌مندی مزدوجین جدید و حق اولاد فرزندان متولد سال ۱۴۰۱، موضوع بند (۴) ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری شاغلین، به ترتیب (۲) و (۳) برابر افزایش می‌یابد، بنابراین پیشنهاد می‌گردد به منظور کاهش تبعیض ناروا میان مشمولین حکم فوق‌الذکر و سایر کارکنان دولت و همچنین جلوگیری از افزایش غیرمتعارف حق‌عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد آنها در سال‌‌های آتی، مشمولین حکم جزء «۱۲» بند «الف» تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور از افزایشهای درنظر گرفته شده در این بند مستثنی گردند.
۴. براساس بررسی‌‌های انجام شده بار مالی لایحه ارسالی توسط دولت و گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات به ترتیب حدود ۵۵ و ۶۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. این در حالی است که با توجه به ماهیت پایدار هزینه‌‌های مربوط به حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری، لازم است ماهیت منابع مدنظر برای تحقق احکام لایحه حاضر نیز پایدار و قابل تحقق باشد. همچنین توجه به این نکته ضروری است که عدم پیش‌بینی منابع پایدار و قابل تحقق برای تأمین منابع مالی مورد نیاز برای افزایش حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان دولت می‌تواند موجب تعمیق وضعیت کسری بودجه و افزایش بدهی عمومی کشور و یا شکل‌گیری تورم افسارگسیخته گردد. این در حالی است که براساس سند تحول دولت که به عنوان برنامه جامع دولت برای ایجاد تحول در کشور مطرح می‌شود نیز سازمان برنامه و بودجه ملزم به برآورد بار مالی بلندمدت پیشنهاد‌‌های سیاستی و لوایح قانونی و مشروط کردن ایجاد هرگونه هزینه مستمر به پیش‌بینی منابع مالی پایدار شده است، اما این موضوع در لایحه پیشنهادی رعایت نشده است. براساس اصول بودجه‌ریزی، دولت باید اصلاحیه بودجه خود را به صورت منابع و مصارف به مجلس ارائه نماید و تبیین نماید که بار مالی جدید از محل کدام منابع و یا عدم تخصیص کدام مصارف تامین خواهد شد. با این وجود در لایحه حاضر تنها به توضیح نحوه افزایش حقوق پرداخته شده و تبیین روشنی درباره میزان بار مالی و نحوه تامین آن حتی در بازه یک ساله نیز داده نشده است. در زمان بررسی لایحه در کمیسیون بودجه نیز علی رغم پیگیری‌‌های چندباره، سندی برای نحوه تامین بار مالی به کمیسیون ارائه نشد. از منظر منابع براساس گزارش عملکرد مالی دولت در ۵ماهه ابتدایی میزان تحقق منابع به نسبت ۵ ماهه ۷۰ درصد و نسبت به کل سال ۳۰ درصد بوده است. براساس بررسی‌‌های انجام شده علیرغم عرضه اوراق مالی اسلامی، میزان اوراق فروش رفته در هفته‌‌های اخیر حدود ۱۰ درصد میزان اوراق عرضه شده بوده است و در صورت عدم تمهید منابع مورد نیاز یا کاهش بارمالی لایحه مذکور این پیشنهاد می‌تواند موجب تشدید تورم در کشور شود. در مصارف نیز دولت مشخص نشده که از محل عدم تخصیص کدام ردیف‌ها بار مالی این بند را تامین خواهد شد. مطابق بند «۶» ماده واحده لایحه حاضر، به دولت (سازمان برنامه و بودجه کشور) اجازه داده می‌شود اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌‌های اجرایی را تا بیست درصد (%۲۰) و در سقف مصارف بودجه عمومی سال ۱۴۰۱دولت بابت اجرای این قانون افزایش دهد. به عبارت دیگر دولت یک اجازه کلی برای افزایش مخارج هزینه‌ای اخذ می‌کند و سایر تغییرات آن برای مجلس مشخص نیست. نظر به این عدم تحقق منابع، میزان تخصیص اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای در مدت ۵ماهه نسبت به مصوب این دوره ۲۱ درصد (نسبت به کل سال ۹ درصد) بوده است. تحقق بخش تملک دارایی مالی (بازپرداخت استقراض‌‌های دولت) نسبت به مصوب ۵ ماهه ۹۷ درصد و تحقق بخش هزینه‌ای ۸۰ درصد بوده است. براساس بند ۶ لایحه پیشنهادی می‌بایست برای تامین اعتبارات مورد نیاز برای این لایحه از اعتبارات بخش عمرانی و بازپرداخت استقراض‌ها کاسته شود. از آنجا که کاهش از تخصیص بخش بازپرداخت استقراض به دلیل متعهد بودن دولت غیر قابل اجراست؛ می‌بایست بار مالی برآورد شده از اعتبارات بخش عمرانی کاسته شود. با توجه به تخصیص ۲۲ هزار میلیارد تومانی اعتبارات عمرانی در ۵ ماهه ابتدایی (میزان تخصیص اعتبارات عمرانی در مدت مشابه سال قبل حدود ۶۵ هزار میلیارد تومان بوده است) و پیش‌بینی تحقق منابع قانون بودجه سال ۱۴۰۱، امکان پذیر بودن تامین اعتبارات مورد نیاز این لایحه حتی برای بازه زمانی ۶ ماه دوم سال ۱۴۰۲ با ابهام بسیار جدی مواجه است.
۵. مطابق بند «۹» گزارش کمیسیون درباره لایحه حاضر کلیه معلمین طرح مهرآفرین مشمول قانون رتبه‌بندی معلمان بوده و دستگاه‌‌های اجرائی ذیربط مکلفند بدون نیاز به آزمون، کدشناسه و مستخدم به آنان اختصاص دهند. این در حالی است با توجه به ابطال مصوبه طرح مهرآفرین توسط دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب، به موجب دادنامه شماره ۳۴۹ مورخ ۱۳۹۴/۳/۲۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ملغی‌الاثر شدن این مصوبه به موجب نظر شماره ۶۳۸۲۹هـ/ب مورخ ۱۳۹۱/۱۰/۲۵ رئیس مجلس شورای اسلامی، بند یادشده واجب ایراد است. از سوی دیگر طرح مهرآفرین در سال ۱۳۹۱ اجرایی و طی آن حدود ۷۰ هزار نفر معلم وارد آموزش و پرورش شدند. در آن زمان بنا بود طی ۵سال این معلمان به استخدام رسمی دستگاه درآیند. اما با گذشت قریب به ده سال همچنان بخش بسیاری از این معلمان تبدیل وضعیت نشده‌اند که این مسئله موجب شد به رغم آنکه معلمان مذکور سال‌ها است در آموزش و پرورش در حال خدمت می‌باشند، با مشکلات عدیده‌ای مواجه شوند. بر این اساس به منظور رفع ایرادات مذکور و تدبیر مناسب درخصوص مساعدت قانونی لازم با نیروهای یادشده پیشنهاد می‌گردد، بند حاضر به کمیسیون ارجاع گردد.
۶. مطابق بند «۱۰» گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات افزایشهای ناشی از اجرای این قانون از مابه‌التفاوت موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) کسر نمی‌شود. بر این اساس افزایشهای ناشی از اجرای این قانون به مبلغ حداقل حکم کارگزینی (پنجاه و شش میلیون (۵۶.۰۰۰.۰۰۰) ریال) اضافه می‌گردد. این در حالی است که با توجه به افزایش ۶۰ درصدی حداقل حکم کارگزینی در قانون بودجه سال ۱۴۰۱کل کشور، بیتاثیر شدن ویژگی‌‌های شغل و شاغل در تعیین میزان حکم کارگزینی برای بخشی از کارکنان دولت به واسطه افزایش حداقل این مبلغ ۱و ضرورت تناسب میان حداقل حکم کارگزینی کارکنان دولت و حداقل حقوق کارگران، مصوب شورای عالی کار، پیشنهاد می‌شود عبارت «حداقل حکم کارگزینی کارکنان و حداقل حقوق بازنشستگان دولت، موضوع اجزای (۱) و (۲) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱، به ترتیب پنج میلیون (۵.۰۰۰.۰۰۰) ریال و نه میلیون (۹.۰۰۰.۰۰۰) ریال افزایش می‌یابد». جایگزین عبارت «افزایشهای ناشی از اجرای این قانون از مابه التفاوت موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) کسر نمی شود.» گردد. همچنین با توجه به اینکه سقف خالص پرداختی به کارکنان دولت، موضوع جزء «۸» بند «الف» تبصره (۱۲)، معادل هفت برابر مبلغ جزء «۱» این بند، یعنی پنج میلیون و ششصد هزار تومان، تعیین شده است، بنابراین این ابهام به وجود می‌آید که سقف خالص پرداختی هفت برابر «پنج میلیون و ششصد هزار تومان» است یا هفت برابر «پنج میلیون و ششصد هزار تومان به علاوه افزایش‌هایی که از مابه‌التفاوت موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) کسر نمی‌شود». به عبارت دیگر براساس حکم نوشته شده در بند «۱۰» گزارش کمیسیون ممکن است سقف خالص پرداختی به کارکنان دولت به میزان بیش از ۷ میلیون تومان افزایش یابد. بر این اساس پیشنهاد می‌شود عبارت «افزایشهای ناشی از اجرای این قانون تاثیری در تعیین سقف پرداختی، موضوع جز ۸ بند الف تبصره ۱۲ندارد و سقف مذکور به مبلغ چهارصد و دو میلیون (۴۰۲.۰۰۰.۰۰۰) ریال تعیین می‌گردد.» به بند «۱۰» گزارش کمیسیون اضافه گردد.
۷. براساس تبصره بند «۱» گزارش کمیسیون علاوه بر افزایش مندرج در این بند، حداکثر %۱۵ به عنوان “فوق العاده جهش علمی بر مبنای عملکرد” به حقوق و مزایای مستمر اعضای هیات علمی غیربالینی دانشگاهها و موسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و سایر دستگاه‌‌های اجرائی*، اضافه می‌شود. این در حالی است که هر چند تقویت ظرفیت‌‌های پرداخت بر مبنای عملکرد به منظور جهش علمی کشور اقدام مثبتی تلقی می‌شود، اما با توجه به برخورداری اعضای هیات علمی از افزایش حقوق ناشی از بند «۱» این لایحه، به میزان سایر کارکنان دولت، افزایش مجدد حقوق ایشان می‌تواند موجب ایجاد مطالبه افزایش حقوق برای سایر گروه‌‌های حقوق‌بگیر شده و تشدید مطالبات سایر کارکنان بخش عمومی را به دنبال داشته باشد. توجه به این نکته ضروری است که شکل‌گیری توقع مساعدت مشابه می‌تواند به سرعت و به‌صورت سلسله‌وار بخش عمده‌ای از نظام اداری کشور را در برگیرد.
همچنین در این تبصره الحاقی به لایحه حاضر، شیوه تامین منابع مالی مورد نیاز برای تحقق حکم حاضر نیز پیش‌بینی نشده و از این رو می‌تواند موجب تحمیل بار مالی مضاعف به دولت و افزایش ناترازی بودجه گردد. براین اساس حذف تبصره یادشده توصیه می‌شود.
*لازم به ذکر است با توجه به اینکه مطابق ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری دستگاه‌‌های اجرایی اعم از وزارتخانه، موسسه دولتی، شرکت دولتی و موسسه عمومی غیردولتی است و مستنبط از ماده (۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه صرفا دانشگاهها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه‌های علوم و بهداشت و سایر مراجع قانونی ذیربط می‌باشند، مجاز به جذب هیات علمی هستند، بنابراین پیشنهاد می‌گردد در صورت اصرار بر تصویب این تبصره، جهت تدقیق متن مورد اشاره به کمیسیون ارجاع داده شود.
جمع‌بندی
رویکرد کلی لایحه حاضر درخصوص شیوه افزایش حقوق و مزایای کارکنان و بازنشستگان دولت مورد تایید بوده و می‌تواند موجب کاهش بیعدالتیهای موجود در نظام جبران خدمت کارکنان بخش عمومی گردد. براین اساس از جمله نقاط قوت لایحه حاضر می‌توان به محور‌‌های ذیل اشاره نمود:
– جبران درصد افزایش بیشتر حقوق و مزایای عمدهی گروه‌‌های حقوق‌بگیر با سطح دریافتی بالاتر، با افزایش مبلغ ثابت حدود یک میلیون تومان به حقوق و مزایای کارکنان دولت.
– افزایش مبلغ ثابت نهصد هزار تومان به بازنشستگان کشوری و لشگری به منظور حمایت بیشتر از اقشار ضعیف بازنشستگان.
– واگذاری اختیار ساماندهی فوق‌العاده ویژه، موضوع بند «۱۰» ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری، به دولت و همچنین افزایش حق عائله‌مندی و کمک هزینه اولاد کارکنان و بازنشستگان درچارچوب سیاست‌‌‌های کلی نظام.
از سوی دیگر از منظر اصول بودجه‌ریزی و اثرات اقتصاد کلان و حتی براساس سند تحول دولت، سازمان برنامه و بودجه ملزم به برآورد بار مالی بلندمدت پیشنهاد‌‌های سیاستی و لوایح قانونی و مشروط کردن ایجاد هرگونه هزینه مستمر به پیش‌بینی منابع مالی پایدار شده است. این اصول در راستای محافظت از جامعه در مقابل تورم‌‌های ناشی از سیاستگذاری در بخش عمومی و مدیریت کسری بودجه به عنوان ام‌الخبائث اقتصادی است. علاوه بر این حتی بار مالی کوتاه مدت برای اجرای احکام لایحه در شش ماهه دوم سال نیز به صورت مشخص پیش‌بینی نشده و صرفا به کاهش تخصیص اعتبارات بخش عمرانی اکتفا شده است.
بر این اساس از منظر کارشناسی تصویب محور‌‌های اصلی گزارش کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات درباره لایحه حاضر، صرفا مشروط به تأمین منابع مورد نیاز برای اجرای آن از محل منابع پایدار و قابل تحقق بوده و بنابراین پیشنهاد می‌گردد به منظور رفع ایرادات موجود، لایحهی حاضر مجددا به کمیسیون ارجاع داده شود. در این امتداد متن گزارش یادشده درباره لایحه حاضر نیازمند اصلاحاتی به شرح ذیل است.
– ضرورت درج عبارت «و در محاسبه هیچ کدام از امتیازات مربوط به حقوق و مزایای مستمر و فوقالعادهها و سایر پرداختیهایی که مبنای پرداخت آنها حقوق یا حقوق ثابت است ملاک محاسبه قرار نمیگیرد». پس از عبارت «… از سقف موضوع جزء «۸» بند (الف) تبصره ۱۲می‌باشد» به منظور تبیین دقیق ویژگی‌‌های اقلام افزوده شده به نظام جبران خدمات کارکنان دولت (نظیر محاسبه در حقوق ثابت، فوق‌العاده‌‌های مستمر، پرداخت‌‌های رفاهی و…) و جلوگیری از ابهامات و اختلافات احتمالی بعدی.
– ضرورت مستثنا شدن مشمولین جزء «۱۲» بند «الف» تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور از افزایش حقوق ناشی از این بند به منظور کاهش تبعیض ناروا میان مشمولین حکم فوق‌الذکر و سایر کارکنان دولت و همچنین جلوگیری از افزایش غیرمتعارف حق‌عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد آنها در سال‌‌های آتی.
– ضرورت افزودن عبارت «حق‌عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد و موارد نظایر آن، برای کارکنان آن دسته از دستگاه‌‌های اجرایی که میزان این اقلام در نظام پرداخت آنها بیش از ظرفیت حق‌عائله‌مندی و کمک‌هزینه اولاد بند «۴» ماده (۶۸) قانون مدیریت خدمات کشوری است، صرفا به میزان کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری، مشمول افزایش حقوق ناشی از این بند خواهند شد.» به انتهای حکم بند «۳»
– ضرورت جایگزینی عبارت «حداقل حکم کارگزینی کارکنان و حداقل حقوق بازنشستگان دولت، موضوع اجزای (۱) و (۲) بند (الف) تبصره (۱۲) قانون بودجه سال ۱۴۰۱، به ترتیب پنج میلیون (۵.۰۰۰.۰۰۰) ریال و نه میلیون (۹.۰۰۰.۰۰۰) ریال افزایش می‌یابد». به جای عبارت «افزایشهای ناشی از اجرای این قانون از مابه التفاوت موضوع جزء (۱) بند (الف) تبصره (۱۲) کسر نمی‌شود.».
– ضرورت افزودن عبارت «افزایشهای ناشی از اجرای این قانون تاثیری در سقف پرداختی، موضوع جز ۸ بند الف تبصره ۱۲ ندارد و سقف مذکور به مبلغ چهارصد و دو میلیون (۴۰۲.۰۰۰.۰۰۰) ریال تعیین می‌گردد.» به انتهای بند «۱۰» به منظور جلوگیری از بروز ابهام و افزایش نامتعارف سقف خالص پرداختی به کارکنان دولت.
– ضرورت حذف تبصره بند «۱» گزارش کمیسیون به منظور جلوگیری از تشدید مطالبات افزایش حقوق در سایر دستگاه‌‌های اجرایی و تحمیل بار مالی مضاعف بر لایحه حاضر.
