نقد رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مفهوم و مرجعِ تفسیر
نقد رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مفهوم و مرجعِ تفسیر
به قلم عباس توازنی‌زاده
پایگاه خبری اختبار- به موجب دادنامه شماره ۳۸ مورخ ۱۳۹۴/۳/۱۸، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استنادِ «عدم صلاحیت» یک مرجع اداری (رئیس امور نظام‌های جبران خدمت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس‌جمهور) برای تفسیرِ مصوبه هیأت وزیران، اقدام به ابطال نامه حاوی اظهارنظر مرجع مزبور در مقام پاسخگویی به یک استعلام اداری، کرده است.
عباس توازنی‌زاده، دکترای حقوق عمومی دانشگاه شهید بهشتی بر این رأی، نقدی به شرح زیر وارد کرده است:
پیش از نقد و تحلیل رأی، گردش‌کار مذکور در رأی را می‌خوانیم:
نقد و بررسی:
مبنای رأی صادرشده، همانگونه که در خودِ رأی آمده است «عدم صلاحیت مقام اداری» برای «تفسیر» مصوبه هیأت وزیران می‌باشد. اما در رأی هیچ اشاره‌ای به اینکه چرا اظهارنظر اداره نظام‌های جبران خدمت از مصادیق تفسیر مصوبه مربوط هیأت وزیران تلقی شده و اینکه چرا تفسیر مصوبه خارج از صلاحیت اداره مزبور است، نشده است.
آنچه احتمال می‌رود مبنای قاضی برای صدور چنین رأیی باشد این موارد است:
الف) توسل به اصول کلی حقوق عمومی؛ به این ترتیب که سازمان‌ها و مقامات اداری بر اساس اصل حاکمیت قانون، صرفاً در حدود صلاحیت مصرح قانونی، مجاز به اقدام یا اتخاذ تصمیم هستند.
ب) توسل به استدلال عقلی؛ بدین بیان که تفسیر مصوبات و اراده هر شخص یا مرجعی را عقلاً باید از خود آن مرجع درخواست کرد زیرا اشخاص به منویات خود از دیگران آگاه‌تر هستند.
ج) با توجه به برخی آراء نسبتاً مشابه صادرشده از سوی هیأت عمومی.
با توجه به رویه هیأت عمومی در سایر پرونده‌های مشابه، به نظر می‌رسد استدلال مذکور در بند (ج) فوق‌الذکر مورد توجه هیأت عمومی بوده است، لذا با تمرکز بر استدلال یادشده، به نقد و بررسی رأی مزبور می‌پردازیم. لکن پیش از نقد رأی، ابتدائا اشاره‌ای به موضوع «تفسیر» می‌کنیم.
آنچه باید بدان توجه نماییم این است که باید تعریفِ تفسیر را دریابیم. مرز مفهوم «تفسیر» با «توضیح» در رأی فوق‌الذکر مشخص نیست. اینکه آیا اقدام رئیس امور نظام‌های جبران خدمت از مصادیقِ تفسیر محسوب می‌شود یا تنها توضیحی در مورد این مصوبه است مسأله‌ای است که جای تأمل دارد.
از آن‌جا که از واژه تفسیر، تعریف حقوقی در قوانین مربوط ارائه نشده، ناگزیر باید به معنای عرفی آن اشاره کرد و ما با کمی مسامحه می‌پذیریم که مفهوم عرفی تفسیر فی‌الجمله روشن است و دربحث کنونی می‌توان آن را در معنای هرگونه توضیح متن قانونی یادشده (مفهوم عام تفسیر) به کار برد. بر این اساس هرگونه اعلام نظری را می‌توان تفسیر تلقی کرد.
لکن پرسشی که مطرح می‌شود این است که آیا اجرای قوانین و مقررات اداری و استخدامی یا نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مزبور توسط دستگاه‌های اجرایی، بدون طی فرایند درک مفهوم متون قانونی که نوعاً از مسیر تفسیر آن‌ها در معنای عام کلمه می‌گذرد، امکان‌پذیر است؟ آنچه بنظر می‌آید اینست که اجرا یا نظارت بر قوانین با تفسیر آن‌ها در معنای عام، عرفاً ملازمه دارد و به تعبیر دکتر کاتوزیان: «هر مجری قانونی ناگزیر است که ابتدا قانون را تفسیر کند تا بتواند آن را اجرا کند…»
همچنین اگرچه از دیرباز برای ایجاد هماهنگی و پاسخگویی به ابهامات مراجع خاصی پیش‌بینی شده است (جزء بند الف ماده ۱۰۴ و ماده ۱۱۲ قانون استخدام کشوری) لکن باید دانست پیش‌بینی مراجع معین تفسیر یا پاسخگویی در درجه نخست برای جلوگیری از تحیر و بی‌نظمی است نه ایجاد ممنوعیت برای سایر مجریان قانون یا ارائه بهترین تفسیر و بر همین اساس است که حتی مفاد اصل ۷۳ قانون اساسی نیز که در آن «صلاحیت مجلس در تفسیر رسمی از قوانین عادی مانع از تفسیری که دادرسان در مقام تمییز حق از قوانین می‌کنند» دانسته نشده، درواقع اذعان به این قاعده عقلی است که «امر به شئ امر به لوازم آن است.»
ارزیابی استناد احتمالی به جزء ۴ بند ب ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری در رأی هیأت عمومی
آنچه ما احتمال می‌دهیم این است که مستند رأی موردِ بحث، جزء ۴ بند ب ماده ۱۱۶ قانون مدیریت خدمات کشوری می‌باشد. لکن به نظر می‌آید این مستند، برای صدور آن رأی و رأی‌های دیگر هیأت عمومی، پشتوانه استدلالیِ قوی‌ای نمی‌باشد.
توضیح آنکه، وقتی جزء ۴ بند ب ماده ۱۱۶ قانون فوق‌الذکر را نگاه می‌کنیم، در آن سخن از «هماهنگی» در اعلام نظر و پاسخگویی به استعلامات و ابهامات اداری مطرح شده است و در قانون مزبور به صراحت اشاره‌ای به واژه «تفسیر» نشده است اما همانگونه که گفتیم در عمل ممکن است پاسخگویی به استعلاماتِ مزبور، با تفسیر قوانین و مقررات اداری به معنای عام آن ملازمه دارد و همچنین با استناد به اصل ۷۳ قانون اساسی اگرچه تفسیر قوانین در صلاحیت مجلس است اما قانونگذار بین پاسخگویی به استعلامات اداری که ممکن است مستلزم تفسیر باشد با اصل فوق منافاتی ندارد.
و اما نکته‌ای که لازم است به آن اشاره نماییم این است که رأی صادرشده که نامه‌ی رئیس امور نظام‌های جبران خدمات را باطل کرده، با تمکین به خواسته شاکیان مبنی بر تسری حکم مذکور در مصوبه هیأت وزیران به کارکنان ذی‌ربط سازمان گمرک، همراه است. حال آنکه بر فرضِ آنکه رأی صادره از دیوان را درست بدانیم و مقام اجرایی مزبور، صلاحیت در تفسیر را نداشته باشد، دیوان تکلیفی ندارد که علاوه بر ابطال نامه، به خواسته شاکیان مبنی بر تسری حکم مذکور در مصوبه هیأت وزیران در خصوص پرداخت فوق‌العاده تن دهد.
همچنین در ادامه لازم است نکته‌ای دیگر مطرح شود و آن نکته در عبارتی نهفته است که در رأی دیوان آمده است؛ در رأی چنین آمده است که: «…فارغ از ماهیت مفاد نامه مذکور (نامه رئیس نظام‌های جبران خدمت) و درستی و نادرستی آن…» و بعد از این عبارات به ابطالِ نامه و تسری حکم مذکور در مصوبه طبق خواسته شاکیان پرداخته است که در بالا مطرح کردیم. اما پرسش ما این است که مبنای عبارت فوق‌الذکر در رأی چیست؟ به نظر می‌آید با توجه به خواسته نهایی شاکیان و موضوع احقاق حق، دیوان در جهت رسیدگی به خواسته مطرح‌شده توسط شاکیان (پرداخت فوق‌العاده مزبور به کارکنان مربوط به گمرک علاوه بر ابطال نامه) وظیفه دارد به این مبحث ورود ماهوی پیدا کند و اعلام نظر ماهوی یا تفسیر مصوبه مورد بحث هیأت وزیران را از مفامِ صالح تفسیر بخواهد و سپس مبادرت به صدور رأی در جهتِ خواسته‌ی شاکیان نماید.
مصادیق «آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی…» در بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری
طبق بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری، صلاحیت دیوان محدود به رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه‌ها و سایر مقررات دولتی می‌باشد. این صلاحیت در اصول ۱۷۰ و ۱۷۳ قانون اساسی هم تصریح شده است. در ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری هم تعبیرِ«درخواست ابطال مصوبات…» مورد استفاده قرار گرفته است. پرسش در اینجاست که: آیا نامه رئیس امور نظام‌های جبران خدمت را می‌توان از مصادیق مقرارت، مصوبات و آیین‌نامه‌های مذکور در بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری دانست؟ به نظر می‌رسد انطباق این‌گونه نامه‌ها با مفهوم عرفی مقرارت، مصوبات و آیین‌نامه‌های دولتی، مذکور در بند ۱ ماده ۱۲ قانون دیوان عدالت اداری که قانونگذار از آن‌ها تحت عنوان «مقررات» یاد کرده است، قابل تأمل می‌باشد.
نقد ماهوی رأی هیأت عمومی
همتن‌گونه که در متن گردش‌کار رأی مورد بحث دیوان ذکر شده، موضوع شکایت شاکیان در این پرونده، تسری اجرای مصوبه شماره ۴۷۰۲۲/ت/۱۲۴۳۳ هــ مورخ ۲۱/۶/۱۳۹۰ هیأت وزیران به گمرک ایران است.
با اندک دقتی در نکات مطرح‌شده از سوی شاکیان، بی‌وجه بودن ادعای آن‌ها، روشن به نظر می‌رسد. توضیح آنکه طبق ماده ۲ قانون امور گمرکی (مصوب ۱۳۹۰/۸/۲۲)، گمرک ایران سازمانی دولتی و تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی است. همچنین وفق ماده ۴ قانون مزبور، رئیس کل گمرک ایران … بالاترین مقام اجرایی گمرک بوده و … اداره امور گمرک، یشنهاد تشکیلات و بودجه، استخدام، عزل و نصب کارمندان و … نمایندگی گمرک در کلیه مراجع قانونی و حقوقی … را بر عهده دارد. تشکیل گمرک ایران به صورت یک سازمان دولتی دارای بودجه، مقررات اداری و استخدامی … و دارای شخصیت حقوقی مستقل، به‌طور وضوح از مقررات مزبور استنباط می‌شود. به بیان دیگر، تعریف قانونی گمرک ایران منطبق است با تعریف مؤسسات دولتی موضوع ماده ۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، که بر اساس ماده ۵ قانون مزبور، بی‌تردید یک دستگاه اجرایی در عرض وزارت امور اقتصادی و دارایی محسوب می‌شود.
گفتنی است به رغمِ همه نکاتی که در این نوشتار به آن اشاره شد، با ابطال نامه رئیس امور نظام‌های جبران خدمت و عدم اظهارنظر ماهوی صریح در مورد درستی یا نادرسیتی نهایی شاکیان به نوعی زمینه تمکین مقامات اداری مربوط در قِبال واسته آن‌ها فراهم شده است؛ زیرا با ابطال نامه مزبور ظاهراً تسری مصوبه مورد بحث هیأت وزیران به گمرک ایران لزوماً خلاف قانون است.
منبع: فصلنامه نقد رأی
