هیات تخصصی دیوان عدالت اداری نامه استانداری گیلان درباره لزوم وجود سند رسمی برای صدور پروانه ساختمان را ابطال نکرد

هیات تخصصی شهرسازی ، منابع طبیعی و محیط زیست

شماره پــرونـــده: هـ ت/ ۰۲۰۰۳۱۸

شماره دادنامه سیلور: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۵۶۶۶۳۲ تاریخ: ۱۴۰۳/۱۰/۲۴

شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی

طرف شکایت: استانداری گیلان

مـوضـوع شـکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۹۹/۸۰/۱۲/۱۸۶۰۲ مورخ ۱۳۹۹/۹/۲۶ دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان به لحاظ مغایرت شرعی

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکی دادخواستی به طرفیت استانداری گیلان به خواسته ابطال نامه شماره ۹۹/۸۰/۱۲/۱۸۶۰۲ مورخ ۱۳۹۹/۹/۲۶ دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان به لحاظ مغایرت شرعی به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :

“استاندار محترم گیلان

با سلام و احترام

بازگشت به دستور مقام عالی استان ذیل مکاتبه شماره ۱۰۱/م چ مورخ ۱۳۹۹/۸/۱ سرپرست گروه جهادی شهید چمران با موضوع ضرورت صدور پروانه ساختمانی بر روی اراضی دارای نسق به استحضار می رساند: عدم امکان صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری ها بر روی اراضی نسقی حسب دادنامه های شماره ۷۳/۹۶ مورخ ۱۳۷۳/۸/۲۸ و ۸۶/۶۹ مورخ ۱۳۸۶/۲/۹ و ۱۲۹۷ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۳، تصریح شده است و مبانی استدلالی آرای مذکور نیز مستند به مواد ۴۶-۴۷-۴۸ قانون ثبت است که بیان داشته سندی که مطابق مواد ۴۶ و ۴۷ قانون مذکور به ثبت نرسیده است در هیچ یک از ادارات و محاکم قابل پذیرش نیست و نتیجه حاصل نموده که الزام به صدور پروانه برای اسناد عادی انتقال غیرمنقول، فاقد وجاهت قانونی است. از این رو هر یک از مالکین می بایست نسبت به اخذ سند ملکی خود اقدام نمایند و عدم اقدام دلیلی بر امکان اخذ پروانه ساختمانی نخواهد بود. بدیهی است که هر گونه ساخت و ساز بدون اخذ پروانه، تابع مواد قانون شهرداری ها از جمله ماده ۱۰۰ آن می باشد که شهرداری ها مکلفند از توسعه آن جلوگیری نمایند. در نتیجه، تنها پیشنهادی که در این میان قابلیت امکان دارد، تشویق جهت اخذ سند املاک نسقی و تسریع آن توسط اداره ثبت اسناد و املاک خواهد بود. علی ایحال، هر گونه اقدامی خلاف آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تابع احکام مندرج در قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خواهد شد. مراتب مزید استحضار تقدیم می شود.”

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :

شاکی مدعی است استانداری گیلان طی مکاتبه موضوع شکایت و رونوشت های الزام آور آن مستفاد از مواد ۲۲-۴۶-۴۷-۴۸ قانون ثبت برای صدور پروانه ساختمانی صرفاً املاکی را که در دفاتر اسناد رسمی ثبت شده باشند واجد شرایط توصیف کرده و کلیه بیع ها صورت گرفته شده دیگر که به صورت عادی می باشد را قابل پذیرش در ادارات از جمله شهرداری ندانسته و به این ترتیب امکان صدور پروانه ساختمانی برای ایشان را معتبر نمی داند. این در حالی است که مستند به اصل تسلیط و لاضرر مالک شرعی اموال غیر منقول حق بهره برداری و انتفاع از املاک خود را دارد که ساخت خانه یا محل کسب از شمول این حقوق است. از سوی دیگر شورای نگهبان طی بندهایی از مکاتبه شماره: ۹۹/۱۰۲/۱۸۳۶۸ مورخ ۱۳۹۹/۳/۲۶ خود در خصوص طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیر منقول چنین عنوان داشت:

۱-۱- پذیرفته‌نشدن عقود، معاملات و مالکیت به ثبت نرسیده در محاکم، خلاف موازین شرع شناخته شد همچنین اطلاق پذیرفته‌نشدن عقود، معاملات و مالکیت به ثبت نرسیده در ادارات، خلاف موازین شرع شناخته شد.

۲-۱- اطلاق این امر که منحصراً‌ اسناد رسمی مثبت مالکیت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.

۳-۱- تبصره ۱، مبنیاً بر ایرادات صدر ماده، خلاف موازین شرع شناخته شد.

با توجه به موارد مطروحه و نظر شرعی شورای نگهبان که صراحتاً اسناد عادی را قابل پذیرش در ادارات دانسته است و توجه به این موضوع که در هیچ قانونی ممنوعیت صدور پروانه ساختمانی برای اراضی فاقد سند رسمی پیش بینی نشده است و نیز مستنبط از اصل تسلیط و قاعده لاضرر، انحصار صدور پروانه ساختمانی برای اراضی دارای سند ثبت شده در دفتر اسناد رسمی و نیز غیر قابل پذیرش بودن اسناد عادی بیع به ویژه نزد شهرداری ها موضوع نامه معترض عنه، منجر به جلوگیری از صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند رسمی شده و حقوق مالکین را تضییع و اراضی ایشان را از حیز انتفاء ساقط می نماید چرا که در قوانین دیگر از جمله ماده ۱۴۷ و۱۴۸ اصلاحی قانون ثبت و نیز قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی مصوب ۱۳۹۰ صدور سند رسمی بر روی اراضی واقع در شهر صرفاً با وجود اعیانی ممکن خواهد شد و طبیعتاً احداث هر نوع اعیان مشروط به اخذ پروانه است و طبق رویه جاری، اخذ پروانه با داشتن سند رسمی ممکن دانسته شده است که دور تسلسل مذکور عملاً مالکین اراضی شهری را از انتفاع ملک خود محروم می سازد. از این رو تقاضای ابطال شرعی مکاتبه مذکور را بنا به مغایرت های معنونه شرعی از قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدعا دارد.

*در پاسخ به شکایت مذکور ، مدیرکل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان توضیح داده است که :

نظر به اینکه طبق آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری و نیز مستفاد از مواد ۲۲، ۴۷، ۴۸ و ۴۶ قانون ثبت صرفاً اسنادی در محاکم و ادارات مورد پذیرش قرار می گیرند که در دفتر ثبت، به ثبت رسیده باشند فلذا اعتبار اسناد عادی املاک جهت صدور پروانه ساختمانی به دلایل گفته شده ممکن نمی باشد. از این رو مکاتبه مورد شکایت مطابق قانون و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری صادر شده و مغایرتی با قانون ندارد.

*در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مقرره مورد شکایت با قواعد شرعی نیز قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۰۲/۴۴۰۳۷ مورخ ۱۴۰۳/۸/۱۹ اعلام کرده است:

“موضوع نامه شماره ۹۹/۸۰/۱۲/۱۸۶۰۲ مورخ ۱۳۹۹/۹/۲۶ دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۰۸/۱۳ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد:

– اشتراط سند رسمی برای صدور پروانه های ساختمانی مذکور در نامه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص جهات قانونی بر عهده مراجع ذی ربط است. اگرچه اطلاق ماده ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک که ادعا شده مستند دادنامه های موضوع نامه است، توسط فقهای شورای نگهبان باطل اعلام شده است..”

پرونده شماره هـ ت/۰۲۰۰۳۱۸ مبنی بر درخواست ابطال نامه شماره ۱۸۶۰۲/۱۲/۸۰/۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۹/۲۶ دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان به لحاظ مغایرت شرعی در جلسه مورخ ۱۴۰۳/۹/۱۸ هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:

رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

به موجب نظریه فقهای محترم شورای نگهبان مندرج در نامه شماره ۴۴۰۳۷/۱۰۲ مورخ ۱۴۰۳/۸/۱۹ قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص بررسی مغایرت شرعی نامه شماره ۱۸۶۰۲/۱۲/۸۰/۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۹/۲۶ دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان تصریح گردیده: «اشتراط سند رسمی برای صدور پروانه های ساختمانی مذکور در نامه مورد شکایت فی نفسه خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص جهات قانونی بر عهده مراجع ذی ربط است. اگرچه اطلاق ماده ۴۸ قانون ثبت اسناد و املاک که ادعا شده مستند دادنامه های موضوع نامه است، توسط فقهای شورای نگهبان باطل اعلام شده است.»

لذا با تبعیت از نظریه فقهای محترم شورای نگهبان و در راستای اجرای حکم مندرج در تبصره ۲ ماده ۸۴ قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب ۱۴۰۲، نامه شماره ۱۸۶۰۲/۱۲/۸۰/۹۹ مورخ ۱۳۹۹/۹/۲۶ دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی و امور حقوقی استانداری گیلان مغایر شرع تشخیص نگردیده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد ماده ۳۳ آیین نامه اداره جلسات هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۳ قطعی است. همچنین این رای به استناد ماده ۹۳ قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.

شهریار قلعه

رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

دیوان عدالت اداری