چالش‌های کنترل دارایی مسئولان نظام

فرشید فرحناکیان:

محرمانه بودن فهرست دارایی‌های مسئولان، حقِ نظارت عمومی را از مردم سلب می‌کند

پایگاه خبری اختبار- ماده ۵ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران تصریح می‌کند که فهرست دارایی‌های افراد مشمول و نیز اسناد و اطلاعات مربوط به آن به جز در مواردی که در این قانون و آئین‌نامه ذیل آن تعیین شده است، محرمانه بوده و انتشار و افشای آن‌ها جرم محسوب می‌شود. همین محرمانگی، حقِ نظارت عمومی بر دارایی مسئولان در این قانون را از مردم سلب می‌کند.

رئیس جدید قوه قضائیه در هفته‌های گذشته اعلام کرده بود که «آئین‌نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران که تهیه آن بر عهده دستگاه قضائی نهاده شده، در حال نهایی شدن است و به زودی این قانون که مبنای آن اصل ۱۴۲ قانون اساسی ج. ا. ا. است، به مرحله اجرا درخواهد آمد. هدف ما از اجرای این قانون، مچ‌گیری نیست بلکه در پی شفافیت و اقدامات پیشگیرانه هستیم. درواقع، این قانون برای صیانت هر چه بیشتر از حیثیت مسئولان و مقامات جمهوری اسلامی است؛ به‌نحوی‌که با تدوین سازوکارهای مناسب، عملاً نظارت بر دارایی کارگزاران نظام به‌گونه‌ای صورت گیرد که مسئولان مدام از سوی هر شخص یا رسانه‌ای در معرض اتهام نباشند و شبهه‌ای در خصوص دارایی‌هایشان وجود نداشته باشد. همکاری همه مسئولان در قوای مختلف برای اجرای صحیح و دقیق این قانون ضرورت دارد».

گفت‌وگوی خبرگزاری ایسنا با فرشید فرحناکیان را درباره ابعاد حقوقی اظهارات رئیس جدید قوه قضائیه در ادامه می‌خوانید.

رسیدگی به دارایی مقامات جمهوری اسلامی ایران در نظام حقوقی ایران چه سابقه قانونی دارد؟

اصل یک‌صد و چهل و دوم (۱۴۲) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به «اصل کنترل دارایی مسئولان نظام» مشهور است. دامنه شمول این اصل قانون اساسی خاص و محدود است و تنها به رهبری و مقامات درجه اول دولتی منحصر شده و سایر مقامات دولتی و قوای دیگر را شامل نمی‌شود. این در حالی است که زمینه‌های بروز فساد اقتصادی و سوءاستفاده از جایگاه در مدیران سطوح پایین‌تر بیشتر است، اما نظارتی بر دارایی‌های آن‌ها به‌موجب این اصل در نظر گرفته نشده است.

در ماده ۲ قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب ۱۳۸۵ اهداف این کنوانسیون چنین مقرر گردیده است که (۱) ارتقا و تحکیم اقدامات جهت پیشگیری و مبارزه مؤثرتر و کاراتر با فساد؛ (۲) ارتقا، تسهیل و حمایت از همکاری‌های بین‌المللی و کمک‌های فنی در زمینه پیشگیری و مبارزه با فساد از‬ جمله بازگرداندن دارایی‌ها؛ (۳) ترغیب امانت‌داری، پاسخگویی و مدیریت مناسب امور عمومی و اموال دولتی.

ایجاد نظام‌های مؤثر اعلام و افشای دارایی مقامات عمومی به‌عنوان یک ابزار پیشگیری از فساد در قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب ۱۳۸۵ در ماده ۸ راجع به ضوابط مربوط به رفتار مقامات دولتی، ماده ۲۰ راجع به دارا شدن من غیر حق و ماده ۵۲ راجع به پیشگیری و کشف انتقال عوائد ناشی از جرم، مورد تعهد واقع‌شده است.

در همین راستا در آبان ماه ۱۳۹۴ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران ج. ا. ا. با اصلاحیه مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد.

به قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران چه ایراداتی وارد است؟

به این قانون ایرادات متعددی از جمله عدم امکان نظارت عمومی، دائمی نبودن نظارت بر مسئولان، عدم پیش‌بینی راستی‌آزمایی اطلاعات ارائه‌شده توسط مسئولان راجع به دارایی خود، نهادی اقدام نکردن در اجرای این قانون و عدم امکان دریافت اطلاعات دارایی افرادی غیر از همسر و فرزندان که با شخص مسئول مراودات مالی دارد، وارد است.

در این قانون هیچ توجهی به راستی‌آزمایی داده‌های گزارش‌شده از سوی مسئولان راجع به دارایی خود نشده و در صورت اثبات نادرستی دارایی گزارش‌شده این عمل جرم انگاری نشده است. آخرین تلاش ناکام در اصلاح این امر به ماده ۱۳۵ قانون برنامه ششم توسعه (مصوبه مجلس شورای اسلامی طی نامه ۲۹. ۱. ۱۳۹۵ رئیس مجلس به دبیر شورای نگهبان) برمی‌گردد که طی آن مجلس تلاش کرد ضمانت اجرایی را برای این وضعیت پیشنهاد دهد. در آن ماده برای کتمان، اظهار ناقص دارایی یا عدم اظهار دارایی مسئولان، مجازات تعزیری درجه (۶ محرومیت‌های اجتماعی) در نظر گرفته‌شده بود که به دلیل ایراد شورای نگهبان از مصوبه نهایی مجلس در قانون برنامه حذف شد.

این ایرادات اثربخشیِ شفافیتِ هدف این قانون را از همان زمان تصویب با تردید مواجه می‌کرد. درواقع قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران در ایجاد یک تعادل منطقی بین حفاظت از حریم خصوصی و نظارت عمومی بر دارایی مسئولان آن موفق نبوده است.

میزان عملیاتی شدن قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران قابل راستی‌آزمایی است؟

به دلیل عدم انتشار عمومی خروجی این قانون، گزارشی از میزان عملیاتی شدن آن‌ها در دست نیست و نمی‌توان کارکرد آن را ارزیابی کرد؛ ضمن اینکه داخلی بودن سازوکارهای پیش‌بینی‌شده در آن، امکان بهره‌مندی از فواید شفافیت عمومی در جلوگیری و نظارت عامه از جمله بازدارندگی ناشی از ترس از حسابرسی عمومی را کاهش می‌دهد.

ماده ۵ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران تصریح می‌کند که فهرست دارایی‌های افراد مشمول و نیز اسناد و اطلاعات مربوط به آن به جز در مواردی که در این قانون و آئین‌نامه ذیل آن تعیین شده است، محرمانه بوده و انتشار و افشای آن‌ها جرم محسوب می‌شود. همین محرمانگی، حقِ نظارت عمومی بر دارایی مسئولان در این قانون را از مردم سلب می‌کند.

رئیس مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه اخیراً گفته است: «سامانه ثبت و ضبط دارایی‌های مسئولان به‌زودی راه‌اندازی می‌شود. درصدد هستیم در برخی از موارد در حیطه وظایف قوه قضائیه همچون ثبت و ضبط دارایی‌های مسئولان بر مبنای قانون اساسی سامانه‌ای طراحی کنیم و به‌زودی با ابلاغ دستورالعمل ریاست قوه قضائیه این سامانه راه‌اندازی می‌شود و مسئولان در حوزه تعیین‌شده توسط قانون موظف هستند دارایی‌های خود را ثبت و ضبط کنند.» برای این «سامانه ثبت و ضبط دارایی‌های مسئولان» چه توضیحی دارید؟

موضوع افشاگری و شفافیت به طور کامل از یکدیگر مجزا هستند. هدف «افشاگری» بیان فساد موجود است که اغلب با جهت‌گیری و اهداف سیاسی همراه است و تأثیری در جلوگیری از فساد ندارد؛ زیرا به معلول جریان فساد و یک مصداق می‌پردازد و در پی کشف علت‌ها برای جلوگیری از فسادهای آینده برنمی‌آید. در افشاگری به دلیل عدم وجود بستر شفاف، در موارد زیادی اعتماد مردم لطمه می‌خورد و افکار عمومی به سمت فساد سامانمند و هزاران فساد افشا نشده سوق پیدا می‌کند، درحالی‌که ممکن است درواقع چنین موضوعی وجود نداشته باشد. در مقابل در مسئله «شفافیت» اولویت پیشگیری از فساد و همچنین اصلاح ساختارها با دیدن مشکلاتی است که پیش از ایجاد ساختارهای شفاف به‌هیچ‌وجه قابل‌رؤیت نبوده‌اند یا حداقل کشف و بررسی آن‌ها مستلزم هزینه‌های سنگین و ایجاد ساختارهای نظارت متمرکز بسیار قوی است. شفافیت یک مسیر کم‌هزینه و میانبر با استفاده از نظارت عمومی برای رسیدن به اهداف مطرح‌شده و بالا بردن سطح اعتماد مردم به حاکمیت است که فواید بسیاری به همراه دارد، به‌گونه‌ای که با ایجاد بستر شفاف برای نظارت عمومی بسیاری از مشکلات در حوزه موردنظر با استفاده از تبادل آرا و قدرت پیگیری افکار عمومی مرتفع می‌شوند.

با توجه سلب «حق نظارت عمومی بر دارایی مسئولان» در ماده ۵ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران دسترسی به «سامانه ثبت و ضبط دارایی‌های مسئولان» قطعاً عمومی نخواهد بود و این موضوع بر اثربخشیِ شفافیتِ آن مؤثر است.

این در حالی است که حق نظارت عمومی بر «سامانه ثبت حقوق و مزایا» پذیرفته‌شده است. به‌موجب ماده ۲۹ قانون برنامه ششم توسعه «دولت مکلف است طی سال اول اجرای قانون برنامه نسبت به راه‌اندازی سامانه ثبت حقوق و مزایا اقدام کند و امکان تجمیع کلیه پرداخت‌ها به مقامات، رؤسا، مدیران کلیه دستگاه‌های اجرایی شامل قوای سه‌گانه جمهوری اسلامی ایران به شرح مقرر فراهم نماید، به‌نحوی‌که میزان ناخالص پرداختی به هر یک از افراد فوق مشخص شود و امکان دسترسی برای نهادهای نظارتی و عموم مردم فراهم شود. وزارت اطلاعات، نیروهای مسلح و سازمان انرژی اتمی ایران از شمول این حکم مستثنی هستند. اجرای این حکم در خصوص بنگاه‌های اقتصادی متعلق به وزارت اطلاعات، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح تنها با مصوبه شورای عالی امنیت ملی مجاز خواهد بود.»

مهلت اجرای این ماده از قانون برنامه ششم توسعه، پایان سال ۱۳۹۶ بوده اما تاکنون، این امر کماکان اجرایی نشده و هیچ نهادی به طور جدی پاسخگو این موضوع نیست.

البته «سامانه شفافیت شهرداری تهران» در فروردین‌ماه ۱۳۹۷ رونمایی شد. این سامانه در ابتدا فقط اطلاعات مربوط به قراردادهای بالای یک میلیارد تومان شهرداری را شامل می‌شد. با مرور زمان این اطلاعات تکمیل شدند و اطلاعات قراردادهای بالای ۲۵۰ میلیون تومان، فهرست اسامی دریافت‌کنندگان طرح ترافیک خبرنگاری، منابع و مصارف بودجه شهرداری، گزارش عملکرد مالی و درنهایت اخیراً اسامی مدیران و کارکنان شهرداری و پایه حقوقی مدیران در این سامانه منتشرشده است. این سامانه در کمتر از یک سال، پیشرفت قابل‌توجهی داشته که باوجود تمام کاستی‌ها اقدام مهم و مثبتی است.

اجرایی شدن قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران با چه وضعیتی مواجه است؟

طرح رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران که تصویب آن در تیرماه ۱۳۸۶ نمایندگان مجلس هفتم آغاز گردید با فراز و فرودهای هشت‌ساله در آبان‌ماه ۱۳۹۴ در مجلس نهم با اصلاحیه مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب شد.

بر اساس ماده ۶ قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران، آئین‌نامه اجرایی باید شش‌ماه پس از تصویب قانون توسط قوه قضائیه تهیه و ابلاغ می‌شد؛ اما تاکنون هیچ آئین‌نامه‌ای از سوی این قوه ابلاغ نشده است.

در بهمن ماه ۱۳۹۵ اعلام گردید بحث و بررسی پیرامون پیش‌نویس آئین‌نامه قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران در دستور کار امروز مسئولان عالی قضائی قرار گرفت و با تصویب مواد پایانی، این آئین‌نامه به تصویب رئیس قوه قضائیه رسید.

بلافاصله در فردای اعلام چنین خبری اداره کل روابط عمومی قوه قضائیه طی اطلاعیه‌ای اعلام کرد: «در پی انتشار خبر مربوط به تصویب آئین‌نامه قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ضمن اصلاح خبر مذکور اعلام می‌دارد در جلسه اخیر مواد دیگری از پیش‌نویس این آئین‌نامه به تصویب مسئولان عالی قضائی رسید و بحث راجع به سایر مواد ادامه دارد.»

ریاست قبلی قوه قضائیه معتقد بود قانون ابهام دارد و باید ابهامات آن برطرف شود؛ اما رئیس جدید قوه قضائیه معتقد است که به‌رغم وجود ابهامات، قانون باید اجرا شود؛ لذا مقدمات اجرای این قانون اخیراً در دستور کار قرارگرفته و گویا قرار است به‌زودی با ابلاغ آئین‌نامه اجرایی این قانون، اجرای آن آغاز شود.

در پایان به‌عنوان نتیجه چه می‌توان گفت؟

اگرچه قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد مصوب ۱۳۸۵ می‌توانست بهانه‌ای جهت تسریع در ایجاد نظام‌های مؤثر اعلام و افشای دارایی مقامات عمومی به‌عنوان یک ابزار پیشگیری از فساد شود؛ ولی روند تصویب قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران از سال ۱۳۸۶ تا ۱۳۹۴ به طول کشید و روند اجرای آن نیز تا سال ۱۳۹۸ به جهت عدم ابلاغ آئین‌نامه اجرایی آن به درازا کشیده است. ریاست قبلی قوه قضائیه معتقد بود قانون ابهام دارد و باید ابهامات آن برطرف شود؛ اما رئیس جدید قوه قضائیه گویا معتقد است که به‌رغم وجود ابهامات، قانون باید اجرا شود.

شاید به دلیل همین تأخیر طولانی در روند تصویب این قانون و ابلاغ آئین‌نامه اجرایی آن بوده است که طرح «اعاده اموال نامشروع و اجرای اصل ۴۹ قانون اساسی» که یک‌فوریت آن در بهمن‌ماه ۱۳۹۷ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید به صورتی تنظیم‌شده است که برای اجرا نیاز به تصویب هیچ آئین‌نامه اجرایی توسط هیچ مرجعی ندارد.

قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران ج. ا. ا. در ایجاد یک تعادل منطقی بین حفاظت از حریم خصوصی و نظارت عمومی بر دارایی مسئولان آن موفق نبوده است. این موضوع اثربخشیِ شفافیتِ هدف این قانون را از همان زمان تصویب با تردید مواجه می‌کرد.