رأی شماره۱۱۹۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ۱۱۹۵ مورخ ۱۳۹۵/۱۱/۱۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع ابطال مصوبه شماره ۴۵۷۹۶/۲۰۱۰۲۲ ـ ۸/۹/۱۳۸۹ شورای اقتصاد از تاریخ تصویب

تاریخ دادنامه: ۱۲/۱۱/۱۳۹۵          شماره دادنامه: ۱۱۹۵         کلاسه پرونده: ۹۱/۵۵۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: دیوان محاسبات کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۴۵۷۹۶/۲۰۱۰۲۲ ـ ۸/۹/۱۳۸۹ شورای اقتصاد از تاریخ تصویب 

گردش کار: معاون حقوقی مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایتنامه شماره ۳۰۳/۲۰۰۰۰ ـ ۳/۴/۱۳۹۱، ابطال مصوبه شماره ۴۵۷۹۶/۲۰۱۰۲۲ ـ ۸/۹/۱۳۸۹ شورای اقتصاد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضار می‌رساند، شورای اقتصاد طی مصوبه شماره ۴۵۷۹۶/۲۰۱۰۲۲ ـ ۸/۹/۱۳۸۹ نسبت به تجویز طرح توسعه فاز (۱۱) پارس جنوبی به روش بیع متقابل استفاده از ترک تشریفات مناقصه نموده که مصوبه مذکور به شرح قوانین و مقررت ذیل مغایر قانون می‌باشد:

۱ـ با توجه به اینکه طبق بند (و) ماده ۲۷ قانون برگزاری مناقصات، در اجرای بند «هـ» این ماده در صورتی که مبلغ معاملـه بیش از دویست برابر نصـاب معـاملات کوچک بـاشد انجام معامله پس از تصویب هیـأتهای سه نفری موضوع این ماده تا پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران منوط به تأیید شورای اقتصاد و پس از آن منوط به تأیید هیأتی مرکب از رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (دبیرهیأت)، وزیر امور اقتصادی و دارائی و بالاترین مقام مذکور در بند «هـ » خواهد بود. که مصوبه شورای اقتصاد از جهت عدم رعایت مقررات فوق مورد اشکال می‌باشد.

۲ـ طبق بند (الف) ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه دولت موظف است طرحهای بیع متقابل دستگاههای موضوع ماده ۱۶۰ این قانون و همچنین مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و بانکها را در لوایح بودجه سالیانه پیش‌بینی و به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید که مصوبه شورای اقتصاد از جهت عدم لحاظ مقررات مذکور مورد ایراد می‌باشد.

۳ـ به موجب جزء ۳ بند (ب) ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه، انعقاد قرارداد مشروط به منوط کردن بازپرداخت اصل سرمایه، حق‌الزحمه و یا سود، ریسک و هزینه‌های تأمین منابع مالی و سایر هزینه‌های جنبی ایجاد شده جهت اجرای طرح از طریق تخصیص بخشی از محصولات میدان و یا عواید آن بر پایه قیمت روز فروش محصول می‌باشد که مصوبه شورای اقتصاد از جهت تعیین قیمت فروش محصول (پنجاه دلار) مغایر قانون می‌باشد.

بنا به مراتب در اجرای مواد ۱۹ و ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه صدرالاشاره از زمان تصویب مورد استدعی است.

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«بسمه تعالی

شورای اقتصاد در جلسه مورخ ۸/۹/۱۳۸۹ کمیسیون اقتصاد به استناد ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه و با رعایت قانـون حداکثر استفاده از تـوان فنی و مهندسـی تولیـدی و صنعتی اجرایی کشور در اجـرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات ـ مصوب ۱۳۷۵ ـ و با رعایت قوانین و مقررات مربوط تصویب نمود:

طرح توسعه فاز ۱۱ پارس جنوبی به روش بیع متقابل با استفاده از ترک تشریفات مناقصه به شرح زیر مجاز است:

۱ـ تولید روزانه دو میلیارد فوت مکعب گاز طبیعی و هشتاد هزار بشکه میعانات گازی.

۲ـ ساخت و نصب دو سکوی مستقل، حفاری بیست و چهار حلقه چاه احداث دو رشته خط لوله سی و دو اینچی و دو خط لوله چهار و نیم اینچی و احداث پالایشگاه گازی جهت جداسازی گاز از میعانات گازی و تثبیت میعانات تولیدی

۳ـ تأمین مالی سرمایه‌گذاری به میزان نه میلیارد و چهارصد و چهارده میلیون (۰۰۰/۰۰۰/۴۱۴/۹) دلار شامل هزینه‌های سرمایه‌ای تا سقف چهارمیلیارد و هفتصد میلیون (۰۰۰/۰۰۰/۷۰۰/۴) دلار و هزینه‌های غیرسرمایه‌ای چهارصد و هفتاد میلیون (۰۰۰/۰۰۰/۴۷۰) دلار هزینه‌های مربوط به حـق‌الزحمه و ریسک پیمانکار دو میلیارد و ششصد و نود و هشت میلیون (۰۰۰/۰۰۰/۶۹۸/۲) دلار و هزینه‌های سود تسهیلات دریافتی به میزان یک میلیارد و پانصد و چهل و شش میلیون (۰۰۰/۰۰۰/۵۴۶/۱) دلار و براساس نرخ ۷۵/۰ % + ۵/۷۵% libor ) به شرح جدول پیوست که تأیید شده به مهر دفتر هیأت دولت می‌باشد پیش‌بینی گردیده است. نرخ بازگشت سرمایه بین (۹۸/۱۴%) و (۵/۱۵%) براساس قیمت صادرات گاز طبیعی در قیمت نفت خام پنجاه دلار در هر بشکه برآورد گردیده است در تأسیسات سطح الارضی هیچگونه تأسیسات شیرین سازی و استحصال گاز مایع و اتان در نظر گرفته نشده و قرار است گاز ترش در این پالایشگاه تولید شود.

۴ـ زمان اجرای طرح به مدت پنجاه و دو ماه (شروع اولین بهره‌برداری از طرح پس از چهل و چهار ماه از تاریخ شروع اجرای طرح)

۵ ـ اخذ تأییدیه سازمان حفاظت محیط زیست

۶ ـ ارایه گزارش پیشرفت طرح در مقاطع شش ماهه به معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور توسط شرکت ملی نفت ایران جدول زمانبندی دریافت و بازپرداخت تسهیلات فاز۱۱ پارس جنوبی

زمانبندی دریافت تسهیلات واحد: میلیون دلار

جدول بازپرداخت تسهیلات به روش بیع متقابل ـ نرخ بازده پیمانکار: ۹۸/۱۴ درصد نرخ بهره: ۷۵/۵ (لیبر بعلاوه ۷۵% درصد)

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت حقوقی دولت  به موجب لایحه شماره ۱۰۴۲۵۴/۲۹۹۶۹ ـ ۲۹/۸/۱۳۹۵ اعلام کرده است که:

«جناب آقای دربین

مدیرکل محترم هیأت عمومی دیوان و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام

در خصوص دادخواست موضوع پرونده شماره ۹۱/۵۵۵ مربوط به تقاضای ابطال مصوبه شورای اقتصاد راجع به طرح توسعه فاز ۱۱ میدان پارس جنوبی به روش بیع متقابل با استفاده از روش ترک تشریفات مناقصه (موضوع تصویبنامه شماره ۲۰۱۰۲۲/۴۵۷۹۶ ـ ۸/۹/۱۳۸۹) ضمن تقدیم نامه شماره ۳۸۷۵۲۸ ـ ۱۹/۸/۱۳۹۵ وزارت نفت و ضمائم آن براساس نکات مندرج در نامه یاد شده اتخاذ تصمیم شایسته مورد تقاضا است.»

در نامه شماره ۳۸۷۵۲۸ ـ ۱۹/۸/۱۳۹۵ وزارت نفت نامه شماره ۳۵۶۴۷۷ ـ ۴/۸/۱۳۹۵ مدیر امور حقوقی وزارت نفت فرستاده شده است که متن آن به قرار زیر است:

«در خصوص طرح شکایت دیوان محاسبات کشور در دیوان عدالت اداری جهت ابطال مصوبه شورای اقتصاد در طرح توسعه فاز ۱۱ میدان گازی پارس جنوبی، گرچه پاسخگویی به شکایت مذکور علی القاعده در صلاحیت و حیطه وظایف دبیرخانه شورای محترم اقتصاد می‌باشد لیکن، با توجه به سوابق موجود در پرونده‌های این امور موارد زیر را به استحضار می‌رساند:

۱ـ در رابطه با بند یک نامه شماره ۳۰۳/۲۰۰۰۰ مورخ ۳/۴/۱۳۹۱ دیوان محاسبات کشور در خصوص ایراد به مصوبه شورای اقتصاد در طرح توسعه فاز ۱۱ به دلیل عدم رعایت بند و ماده ۲۸ قانون برگزاری مناقصات خاطر نشان می‌نماید که شورای اقتصاد با توجه به اختیارات قانونی خود و لزوم رعایت قوانین موجود منجمله ماده ۸۷ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، ضمن تعیین اصول و چارچوب اجرای طرح، نحوه انتخاب پیمانکار را نیز مشخص نموده است. بدیهی است ذکر عبارت «با استفاده از ترک تشریفات مناقصه» در مصوبه شورای اقتصاد، نافی رعایت قوانین و مقررات موجود برای واگذاری کار به صورت ترک تشریفات مناقصه نبوده و از این لحاظ مصوبه شورا دارای اشکال نمی‌باشد.

۲ـ در خصوص ایراد بند دوم نامه صدرالاشاره دیوان محاسبات راجع به عدم رعایت مقررات بند (الف) ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه مبنی بر ضرورت پیش‌بینی طرح‌های بیع متقابل در لوایح بودجه سالیانه، بایستی اضافه نماید. گرچه در این بند از ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه، دولت موظف شده است طرح‌های بیع متقابل را در لوایح بودجه سالیانه پیش‌بینی نماید لیکن با توجه به تعریف «بودجه عمومی دولت» در بند ۵ ماده ۱ قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ که به موجب آن منابع مالی لازم برای اجرای برنامه‌های سالانه پیش‌بینی می‌شود و با عنایت بـه پیش‌بینی روش جـدید در روابط مالی شرکت ملی نفت ایران و دولت در قانون بـودجه سـال ۱۳۸۴ کل کشور و قوانین بودجه سال‌های بعد و تجویز باز پرداخت تعهدات سرمایه‌ای شرکت ملی نفت ایران از جمله طرح‌های بیع متقابل از محل منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران، به نظر می‌رسد با پیش‌بینی طرح‌های بیع متقابل به صورت مشخص در برنامه‌ها و بودجه‌های شرکت ملی نفت ایران به طریق اولی در قوانین بودجه سالیانه کل کشور نیز مورد اشاره قرار گرفته است.

۳ـ در رابطه با بند سوم نامه دیوان محاسبات و پیش‌بینی قیمت فروش نفت خام به میزان ۵۰ دلار در هر بشکه باید به این نکته توجه نمود که ارقام هزینه‌ها و قیمت هر بشکه نفت خام در مصوبه مذکور به صورت برآورد و پیش‌بینی بوده و صرفاً شاخصی جهت انجام محاسبات مالی و اقتصادی پروژه است، مضافاً اینکه در قرارداد طرح مورد نظر اساساً به قیمت محصول (گاز طبیعی) اشاره نشده و ارزش محصول میدان براساس قیمت روز بازار محاسبه می‌گردد.

در خاتمه اضافه می‌نماید قرارداد طرح مذکور موضوع مصوبه فوق‌الذکر شورای اقتصاد در سال ۱۳۹۱ (۲۰۱۲) با توافق طرفین اقاله شده است.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲/۱۱/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه به موجب بند (و) ماده ۲۸ قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳/۱۱/۱۳۸۳ مقرر شده است در اجرای بند «هـ» این ماده در صورتی که مبلغ معامله بیش از ۲۰۰ برابر نصاب معاملات کوچک باشد تا پایان برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران منوط به تأیید شورای اقتصاد و پس از آن منوط بـه تأیید هیأتی مـرکب از رئیس سازمان مـدیریت و برنامه ریزی کشور، وزیـر امـور اقتصـادی و دارایی و بالاترین مقام مذکور در بند «هـ» ماده ۲۸ خواهد بود، بنابراین تا پایان حاکمیت برنامه سوم توسعه، شورای اقتصاد صلاحیت تایید این قبیل معاملات را داشته است. از آنجا که مصوبه شورای اقتصاد ناظر بر تجویز توسعه فاز ۱۱ میدان گاز پارس جنوبی به روش بیع متقابل در سال ۱۳۸۹ و در حاکمیت قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۳ تصویب شده است، به دلالت حکم بند هـ ماده ۲۸ قانون برگزاری مناقصات، این شورا صلاحیت تصویب این مصوبه را نداشته است و چون در بند الف ماده ۱۴ قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران دولت موظف شده است طرح‌های بیع متقابل دستگاههای موضوع ماده ۱۶۰ این قانون و همچنین مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و بانکها را در لوایح بودجه سالیانه پیش‌بینی و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند و شورای اقتصاد در حاکمیت این قانون بدون توجه به حکم مقرر در این بند از ماده قانونی مصوبه مورد اعتراض را صادر کرده است، این مصوبه به دلایل مذکور خارج از صلاحیت شورای اقتصاد تصویب شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی