رأی شماره ۱۳۵۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۳۵۳ مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: برقراری عوارض حمل بار خارج از اختیارات شوراهای اسلامی است
تاریخ دادنامه: 1395/۱۲/۱۷ شماره دادنامه: ۱۳۵۳ کلاسه پرونده: 1071/۹۳
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای جیرفت و کهنوج در خصوص برقراری عوارض حمل بار
گردش کار:
معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۲۱۷۲۰۲ـ ۱۵/۱۱/۱۳۹۳ اعلام کرده است که:
«رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان کرمان و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای جیرفت و کهنوج که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تأیید قرار گرفته است، ارسال می‌گردد.
مصوبات شورای اسلامی شهرهای جیرفت و کهنوج در خصوص اخذ عوارض حمل بار به دلایل زیر مغایر با قانون می‌باشد:
۱ـ بند (الف) ماده (۱۶۳) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد: «به منظور تأمین منابع مورد نیاز جهت توسعه و نگهداری و بهره‌برداری امور حمل و نقل جاده‌ای اجازه داده می‌شود از جابجایی کالا و مسافر در جاده‌های کشور به استثناء جاده‌های روستایی و عشایری بر اساس تن کیلومتر و نفر کیلومتر با پیشنهاد مجمع عمومی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای و با تصویب شورای اقتصاد، عوارض وصول نماید.»
۲ـ در ماده (۱) قانون، برقراری وصول عوارض و سایر وجوه از تولید‌‌کنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی، از ممنوعیت اخذ عوارض محلی و ملی توسط شوراها و سایر مراجع و وزارتخانه‌ها حمایت شده است. این ماده تصریح می‌دارد:
«از ابتدای سال ۱۳۸۲ برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولید‌‌کنندگان کالاها… صرفاً به موجب قانون صورت می‌پذیرد و کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیأت وزیران، مجامع، شوراها و سایر مراجع… به استثناء مالیاتهای مستقیم … لغو می‌گردد».
۳ـ مشابه همین موضوع در سال ۱۳۸۷ توسط شورای اسلامی شهر اهواز به تصویب رسیده است که معاون وزیر راه و ترابری و رئیس سازمان راهداری و حمل و نقل موضوع را به دیوان عدالت اداری منعکس نموده و دیوان مصوبه شورای اسلامی شهر مذکور را برخلاف مقررات تشخیص داده و هیأت عمومی دیوان به شرح ذیل اظهار رأی نموده است:
«نظر به اینکه حکم مقرر در قوانین فوق‌الذکر بر کسر درصدی از ارزش بارنامه‌ها و واریز آن به حساب خزانه، دلالت بر ملی بودن عوارض حمل و نقل کالا از بارنامه‌های حمل بار به عنوان عوارض محل خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مصرح در بند (۱۶) ماده (۷۱) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران (مصوب ۱/۳/۱۳۷۵) بوده و مغایر احکام قانونگذار به شرح قوانین فوق‌الاشعار می‌باشد، با اجازه حاصل از ماده (۵۳) الحاقی آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نقض و مصوبات مورد شکایت در اخذ عوارض از بارنامه‌های حمل کالا به دلایل مارالذکر و مستنداً به بند (۱) ماده (۱۹) و مواد (۲۰) و (۴۲) قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب آنها ابطال می‌گردند».
بنا به مراتب و با عنایت به تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان، خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»
متن صورتجلسه و مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) ابطال صورتجلسه شماره ۱۵۳۳۰ـ ۱۹/۱۰/۱۳۸۴ با موضوع هماهنگی شهرداران منطقه جنوب استان کرمان:
«صورتجلسه
در ساعت ۱۳ مورخ ۱۷/۱۰/۱۳۸۴ جلسه هماهنگی شهرداران منطقه جنوب استان با حضور رؤسای شوراهای اسلامی و شهرداران شهرهای جیرفت، کهنوج، عنبرآباد، جبالبارز، دری بهشت، رودبار، قلعه گنج، منوجان، فاریاب، نودژ، مردهک در محل دفتر شهردار کهنوج تشکیل گردید.
جلسه با ذکر صلوات بر خاتم انبیا (ص) و تلاوت آیاتی از کلام ا… مجید آغاز و سپس آقای اطمینانی شهردار کهنوج به عنوان میزبان ضمن خیرمقدم و تشکر از تشریف فرمایی شهرداران برای حضور در جلسه هدف از تشکیل آن را ایجاد هماهنگی و همدلی در شهرداران جنوب استان برای وحدت رویه و پیشرفت همه جانبه این شهرها دانست و اظهار نمود اگر شهرداران جنوب استان با یکدیگر همفکر و هماهنگ باشند مطمئناً تأثیر بسزایی در اجرای امور شهرداری خصوصاً در جهت افزایش درآمد قانونی شهرداریها خواهد داشت در ادامه رؤسای محترم شوراهای اسلامی و شهرداران شهرهای مذکور به طرح دیدگاههای خود و ارائه پیشنهادات پرداخته پس از بحث و تبادل نظر مقرر گردید.
۱ـ با توجه به اینکه از سنوات قبل تحت عنوان هزینه خدمات ناشی از حمل بار در حوزه شهرهای جیرفت، عنبرآباد، کهنوج، منوجان اخذ گردیده است و این روال تاکنون ادامه دارد. نظر به اهمیت موضوع و تردد کامیونهای حمل بار که برای شهرهای مسیر حرکت خسارات جبران ناپذیری اعم از تصادفات و کشته شدن شهروندان و تخریب آسفالت و پلها و ریختن زباله و عوارض ناشی از تعویض روغن و زیانهای دیگر را در بر دارد شهرداریهای حوزه فوق‌الذکر ناگزیر به اخذ هزینه ناشی از ایجاد خسارت حمل بار و خدمات‌دهی از کامیونها و خودروهای حمل بار هستند.
۲ـ مقرر گردید هزینه ناشی از خدمات حمل بار بر اساس نرخهای زیر از این گونه خودروها توسط مأمورین شهرداریها وصول گردد.
ب) مصوبات شورای اسلامی شهر جیرفت:
«۱ـ مصوبه شماره ۱۲۱۹۰۰ ـ ۲۵/۱۰/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر جیرفت:
شهرداری محترم جیرفت
با سلام
احتراماً، عطف به نامه شماره ۱۲۸۴۰ ـ ۱۰/۱۰/۱۳۸۶ و با توجه به نامه شماره ۲۶۲۳۷/۴۲ـ ۱۷/۹/۱۳۸۶ مدیرکل محترم امور شهری استانداری در خصوص لزوم تصویب و اعلام عمومی وضع عوارض محل جدید، لیست عوارض پیشنهادی مطرح و تعدادی ۱۱۳ عوارض جدید و ۶۱۵ عوارض در اخذ عوارض بر اساس بند ۲ از مصوبات مورخ ۱۰/۱۰/۱۳۸۶ مورد تصویب قرار گرفت.
۲ـ مصوبه شماره ۱۰۳۵ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۰:
شهرداری محترم جیرفت
با سلام
احتراماً، عطف به نامه ۱۵۶۸۴ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۰ شهرداری در خصوص لیست پیشنهادی عوارض محلی سال ۱۳۹۱ با ۱۵% افزایش نسبت به سال ۱۳۹۰ و اجرا در سال ۱۳۹۱، بدین وسیله بر اساس بند ۲ از مصوبات ۲۶/۱۰/۱۳۹۰، با اجرای مفاد نامه مذکور طبق ضوابط و مقررات موافقت شد.
ج) مصوبات شورای اسلامی شهرستان کهنوج:
«مصوبه شماره ۱۲۰۴ـ ۲۷/۱۰/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر کهنوج:
شهرداری محترم کهنوج
با سلام
عطف به نامه شماره ۱۵۳۷۲ـ ۱۹/۱۰/۱۳۸۴ به پیوست ۷ فقره لیست عوارض پیشنهادی آن شهرداری که در جلسه مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۸۴ شورای شهر مطرح و به شرح لیستهای ضمیمه به تصویب این شورا رسیده، جهت اقدامات قانونی خدمتتان ارسال می‌گردد.
۲ـ مصوبه شماره ۱۶۴۱ـ ۱۳/۱۰/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهرستان کهنوج:
شهرداری محترم کهنوج
با سلام
عطف به نامه شماره ۱۵۰۴۹ـ ۲/۱۰/۱۳۸۶ بدین وسیله دو جلد لوایح پیشنهادی عوارض شهرداری اعم از افزایشها و عناوین جدید شامل:
۱ـ تعرفه عوارض کسب و پیشه به تعداد ۲۱ برگ
۲ـ تعرفه عوارض پیشنهادی وجدید محلی اعم از خدمات‌دهی و هزینه ناشی از خدمات حمل بار و غیره شامل ۱۵ برگ که در جلسه شماره ۳۵ ـ ۱۰/۱۰/۱۳۸۶ این شورا مطرح و به تصویب رسیده و کلیه اوراق آن ممهور به مهر شورای اسلامی شهر کهنوج می‌باشد جهت اقدامات قانونی ارسال می‌گردد.
۳ـ مصوبه شماره ۱۰۶۲ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهرستان کهنوج:
شهرداری محترم کهنوج
با سلام
احتراماً، عطف به نامه شماره ۱۴۱۳۹ـ ۲۶/۱۰/۱۳۸۷ بدین وسیله دو جلد لوایح پیشنهادی تعرفه عوارض محلی بهای خدمات و تعرفه عوارض کسب و پیشه که در جلسات کمیسیون برنامه و بودجه بررسی و در جلسه فوق‌العاده مورخ ۱۹/۱۱/۱۳۸۷ مورد تصویب قرار گرفته و ممهور به مهر این شورا می‌باشد به پیوست جهت هرگونه اقدام قانونی عودت می‌گردد.
۴ـ مصوبه شماره ۵۸۷ ـ ۸/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهرستان کهنوج:
شهرداری محترم کهنوج
با سلام
عطف به نامه ۱۴۱۸۵ ـ ۴/۱۱/۱۳۸۸ بدین وسیله دو جلد لوایح پیشنهادی تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری کهنوج در سال ۱۳۸۹ (هر جلد دو نسخه) که در جلسه کمیسیون برنامه و بودجه این شورا مورد بررسی قرار گرفت و نهایتاً در جلسه فوق‌العاده مورخ ۶/۱۱/۱۳۸۸ این شورا با تغییراتی تصویب و ممهور به مهر این شورا گردیده عودت، مقتضی است دستور فرمایید برابر مقررات اقدام عاجل به عمل آورند.
۵ ـ مصوبه شماره ۵۵۰ ـ ۲۵/۱۰/۱۳۸۹ شورای اسلامی شهرستان کهنوج:
شهرداری محترم کهنوج
با سلام
بازگشت به نامه شماره ۱۴۲۳۷ـ۱۱/۱۰/۱۳۸۹ بدین وسیله دو جلد لوایح پیشنهادی تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری کهنوج مربوط به سال ۱۳۹۰ که در جلسات مورخ ۱۸ و ۱۶/۱۰/۱۳۸۹ کمیسیون برنامه وبودجه شورای شهر مورد بررسی قرار گرفت و بعضی از ردیفهای آن اصلاح و نهایتاً در جلسه شماره ۳۸ـ۲۲/۱۰/۱۳۸۹ با تغییراتی در بعضی از ردیفها به تصویب نهایی رسید به پیوست عودت داده می‌شود. مقتضی است دستور فرمایید برابر ضوابط و مقررات نسبت به ارسال به استانداری محترم جهت تأیید و اجرا در سال ۱۳۹۰ اقدام لازم به عمل آورند:
۱ـ تعرفه عوارض کسب و پیشه ۴۱ برگ ۱۵۳۲ ردیف دو نسخه
۲ـ تعرفه عوارض پیشنهادی محلی و خدمات ۳۰ برگ ۴۴۰ ردیف دو نسخه
۶ ـ مصوبه شماره ۵۰۴ـ ۲۹/۱۰/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهرستان کهنوج:
شهرداری محترم کهنوج
با سلام
بدین وسیله دو جلد لوایح پیشنهادی شامل: ۱ـ تعرفه عوارض کسب و پیشه شامل ۴۱ برگ و مشتمل بر ۱۵۳۹ ردیف مربوط به سال ۱۳۹۰
۲ـ تعرفه عوارض پیشنهادی محلی و بهاء خدمات مربوط به سال ۱۳۹۱ متعلق به شهرداری که طی نامه شماره ۱۸۰۳۶ ـ ۲۰/۱۰/۱۳۹۰ به این شورا ارسال گردید و در دو جلسه کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر (پیوست)، و به شماره ۲۶ ـ ۲۱/۱۰/۱۳۹۰ و ۲۷ ـ ۲۶/۱۰/۱۳۹۰ مورد بررسی و کارشناسی قرار گرفته و در جلسه عادی شماره ۳۴ـ ۲۸/۱۰/۱۳۹۰ شورای شهر مطرح و مورد تأیید و ممهور به مهر این شورا گردیده جهت اقدامات قانونی و اجرا در سال آینده به ضمیمه عودت داده می‌شود.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کهنوج به موجب نامه شماره ۱۸۴ـ ۲۸/۷/۱۳۹۵ به پیوست تصویر جوابیه شهرداری کهنوج را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
«ریاست محترم شورای اسلامی شهر کهنوج
با سلام
احتراماً عطف به نامه شماره ۱۸۴ـ ۱۸/۵/۱۳۹۴ موضوع شکایت نامه شماره ۹۳/۱۰۷۱ـ ۸/۳/۱۳۹۵ معاون محترم مدیرکل عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر شکایت نامه شماره ۲۱۷۲۰۲ـ ۱۵/۱۱/۱۳۹۳ سازمان محترم بازرسی کل کشور به خواسته ابطال مصوبه آن شورا در خصوص اخذ عوارض حمل بار بر اساس دادنامه شماره ۶۰۴ ـ ۱۶/۱۲/۱۳۸۹ هیأت محترم عمومی دیوان عدالت اداری که تصویر مذکور که از طریق سایت آن دیوان محترم چاپ شده است به استحضار می‌رساند:
۱ـ دادنامه شماره ۶۰۴ ـ ۱۶/۱۲/۱۳۸۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ممنوعیت وضع و اخذ عوارض شهرداری مبنی بر ۲% عوارض حمل بار می‌باشد که در حال حاضر ۲% حمل بار از هیچ شخص حقیقی یا حقوقی دریافت نگردیده و هیچ دستورالعملی در این زمینه اصرار نیافته است.
۲ـ در خصوص مکاتبات صورت پذیرفته مبنی بر عدم دریافت عوارض شهرداری از ۲% حمل بار بوده معروض می‌دارد عوارض مبنی بر ۲% دریافت نگردیده که مؤید و صحت این مطالب این است که با توجه به فروش تره بار در شهرستان کهنوج که ارزش کامیونهای بار به میلیونها تومان می‌رسد ۲% آن حمل بار دریافت نگردیده و در حال حاضر آنچه دریافت می‌گردد هزینه ناشی از خدمات حمل بار می‌باشد که با هم تفاوت اساسی و عمده را داشته و مبلغ بسیار ناچیز می‌باشد.
۳ـ موضوع رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص عوارض دریافتی بر حمل و نقل باربری شهری معادل ۲% که در بارنامه‌های رسمی توسط بنگاهها فعال و با آژانسهای باربری مستقر در پایانه‌های باربری موضوع بند الف ماده ۱۳۲ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران دریافت و به حساب خزانه واریز می‌گردد را شامل می‌شود.
۴ـ هزینه ناچیز ناشی از خدمات حمل بار که در اکثر استانهای کشور نیز دریافت می‌گردد من جمله استان هرمزگان ـ استان سیستان و بلوچستان (شهرداریها و دهیاریها) و شهرداریهای جنوب استان کرمان (نمونه‌ای از فیشهای دریافتی ضمیمه گزارش می‌باشد) تحت عنوان مادتین ۵۱ تا ۵۳ (تبصره ماده ۵۲) قانون مالیات بر ارزش افزوده و سایر قوانین مرتبط می‌باشد. چرا که آنچه در رأی وحدت ۶۰۴ قید گردیده دریافت وجه از رانندگان تحت عنوان عوارض ۲% می‌باشد که به صورت نسبی و متغیر بوده و امری ثابت نمی‌باشد و با توجه به افزایش خدمات و کالا تغییر پیدا می‌کند که در صورتی عوارضی را از هیچ شخص حقیقی و حقوقی دریافت نکرده و آنچه دریافت می‌کند هزینه ناشی از خدمات حمل بار می‌باشد که دو موضوع متفاوت می‌باشد و این هزینه ثابت و ناچیز از مالکین بار دریافت می‌گردد و (بنا به مراتب معروضه) اعضای محترم شورای شهر کهنوج آنچه دریافت می‌گردد هزینه ناشی از خدمات حمل بار می‌باشد نه عوارض ۲% حمل و نقل بار که در کل بار دریافت می‌گردد و این هزینه از رانندگان دریافت نمی‌گردد بلکه از مالکین بار که مبلغ بسیار ناچیزی است که در اکثر استانهای کشور که نامبرده شده است دریافت می‌گردد چرا که نظر به اهمیت موضوع عبور و مرور و تردد کامیونهای حمل بار در فصول بار از محدوده شهر خسارت هنگفت و جبران ناپذیری اعم از تصادفات و کشته شدن شهروندان و تخریب آسفالت و پلها و ریختن زباله‌ها و عوارض ناشی از تعویض روغن و آلودگی صوتی و زیانهای دیگر برای شهرداریها و شهروندان در پی داشته است و مبلغ دریافتی تحت همین عنوان وصول و جهت عمران و آبادی بین شهرهای نودژ ـ منوجان ـ قلعه گنج ـ فاریاب و کهنوج تقسیم می‌گردد لذا مراتب جهت هرگونه اقدام مقتضی حضورتان اعلام می‌گردد.»
علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمائم آن برای شورای اسلامی شهر جیرفت، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشد.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۷/۱۲/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با عنایت به استدلال مندرج در دادنامه شماره ۶۰۴ـ ۱۶/۲/۱۳۸۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در نتیجه آن اخذ عوارض از بارنامه‌های حمل کالا به دلایل مذکور در دادنامه ابطال شده است و با توجه به بند الف ماده ۱۶۳ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال ۱۳۸۹، که مقرر داشته است «به منظور تأمین منابع مورد نیاز جهت توسعه و نگهداری و بهره‌برداری امور حمل و نقل جاده‌ای به سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای اجازه داده می‌شود از جابه جایی کالا و مسافر در جاده‌های کشور به استثناء جاده‌های روستایی و عشایری بر اساس تن کیلومتر و نفر کیلومتر با پیشنهاد مجمع عمومی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای و با تصویب شورای اقتصاد عوارض وصول نماید.» بنابراین مصوبات مورد شکایت از شوراهای اسلامی شهرهای جیرفت و کهنوج در خصوص برقراری هزینه ناشی از خدمات حمل بار، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شوند.
محمدکاظم بهرامی
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
