رأی شماره ۲۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۲۶ مورخ ۱۳۹۶/۱/۱۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر اعطاء معافیت از پرداخت عوارض به کارکنان شهرداری
مجموعه رای دیوان عدالت اداری در اختبار
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱/۱۵ شماره دادنامه: ۲۶ کلاسه پرونده: ۹۵/۳۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه‌های شماره ۳۰۶۰۴/ش الف س ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ و ۴۵۲/۹۴/ص ـ ۱۰/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر شیراز
گردش کار:
معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۳۵۷۷۵ ـ ۲۷/۲/۱۳۹۵ ابطال مصوبه‌های شماره ۳۰۶۰۴/ش الف س ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ و ۴۵۲/۹۴/ص ـ ۱۰/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« حضرت حجت الاسلام والمسلین جناب آقای بهرامی
رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان فارس و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز با قوانین و مقررات موضوعه که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تأیید قرار گرفته است، ارسال می‌گردد به حکایت گزارش مزبور:
شورای اسلامی شهر یاد شده به موجب مصوبه شماره ۳۰۶۰۴ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ که با اصلاحات و الحاقاتی مجدداً طی شماره ۴۵۲/۹۴/ص ـ ۱۰/۲/۱۳۹۴ تصویب گردیده است دستورالعمل حمایتی از کارکنان شهرداری در مورد اخذ پروانه ساختمانی، تسهیلات معافیت از پرداخت حداکثر به میزان یکصد و پنجاه میلیون ریال برای کارکنان رسمی و قراردادی بازنشستگان شهرداری و نیز سیصد و پنجاه میلیون ریال معافیت از پرداخت عوارض برای شاغلین دارای سابقه مدیریت و در پستهای مدیریت شهرداری صادر نموده است در حالی که مصوبه‌های موصوف بر خلاف بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی می‌باشد که دولت را مکلف به رفع تبعیضات ناروا و نیز ایجاد امکانات عادلانه برای همه و در تمام زمینه‌های مادی و معنوی نموده است، ضمن آن که مصوبه‌های موصوف مغایر با تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد که مقرر داشته است: «قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها ملغی می‌گردد».
بنا به مراتب مصوبه‌های شماره ۳۰۶۰۴ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ و ۴۵۲/۹۴/ص ـ ۱۰/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر شیراز که به موجب آن شهرداری شیراز اقدام به ارائه معافیتهایی از ۰۰۰/۰۰۰/۱۵۰ ریال تا ۰۰۰/۰۰۰/۳۰۰ در پرداخت عوارض پروانه ساختمانی مختص به کارکنان و بازنشستگان شهرداری شهر مزبور نموده است از مصادیق تبعیض ناروا و مغایر با مواد قانونی یاد شده و خارج از حدود اختیارات واضع تشخیص می‌گردد.
خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف) مصوبه شماره ۳۰۶۰۴/ش الف س ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱
«برادر گرامی جناب آقای جواد زرین کلاه
فرماندار محترم شهرستان شیراز
با سلام
احتراماً، نامه شماره ۱/۹۱۴۶۲۰۸۹۵ ـ ۲۲/۹/۱۳۹۱ شهرداری مثبوت به شماره ۳۰۶۰۴ـ ۲۵/۹/۱۳۹۱ دبیرخانه شورا در خصوص تسهیلات جهت کارکنان شهرداری، ارسالی از کمیسیون برنامه و بودجه شورا، در دویست و هفتاد و ششمین جلسه علنی مورخ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و مستند به وظایف مندرج در ماده ۷۶ (۷۱ سابق) اصلاحی قانون شوراها و پیرو مصوبه ۱۶۱۴۲ـ ۱/۴/۱۳۸۹، با لایحه اصلاحی حمایت از کارکنان شهرداری شامل ۵ تبصره و ۴ بند به شرح پیوست ممهور به مهر شورا موافقت گردید. خواهشمند است مستند به مواد ۸۳ و ۹۴ اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایید. »
ب) مصوبه شماره ۴۵۲/۹۴/ص ـ ۱۰/۲/۱۳۹۴
«نامه‌های شماره ۶۱۲۱۳/۹۳ـ ۷/۳/۱۳۹۳ و شماره ۴۷۸۸۲/۹۳ـ ۱۸/۱۲/۱۳۹۳ شهرداری شیراز در خصوص شفاف‌سازی و تعادل بخشی به مصوبه شماره ۳۰۶۰۴ـ ۲۰/۱۰/۱۳۹۱ موضوع تسهیلات به مدیران، کارشناسان و بازنشستگان شهرداری در زمان اخذ پروانه ساختمانی پس از وصول و ثبت به ترتیب به شماره‌های ۱۵۰۷/۹۳ـ ۸/۳/۱۳۹۳ و ۸۹۷۳/۹۳/و ـ ۱۸/۱۲/۱۳۹۳ دبیرخانه شورا موضوع در کمیسیون برنامه و بودجه، امور حقوقی و املاک شورا بررسی و تصمیم کمیسیون در نود و چهارمین جلسه علنی شورای اسلامی شهر شیراز مورخ ۷/۲/۱۳۹۴ با حضور ۱۸ نفر از اعضاء شورا مطرح و مستند به ماده ۷۱ اصلاحی قانون شوراها و با ۱۸ رأی موافق مصوبه شماره ۳۰۶۰۴ـ ۲۰/۱۰/۱۳۹۱ به شرح ذیل اصلاح و ۲ تبصره ۷ و ۶ به مصوبه مذکور الحاق می‌گردد:
تبصره ۲ اصلاحی:
تعریف مدیر: مدیر به افرادی اطلاق می‌گردد:
الف) در پستهای مدیریتی مصوب شهرداری حداقل ۲ سال سابقه کار داشته و در زمان استفاده از این معافیت در پست مدیریتی شهرداری مشغول به کار باشند.
ب) افرادی که از تاریخ ۱/۱/۱۳۹۱ به مدت ۲ سال سابقه مدیریت داشته و در زمان استفاده از این معافیت نیز در شهرداری مشغول به کار باشند.
تبصره ۶ الحاقی: در راستای جبران بخشی از تورم سالانه، به ازای هر سال به میزان ۱۵% به سقف معافیت مندرج در متن دستورالعمل و تبصره ۱ آن اضافه می‌شود و مبالغ تسهیلات مذکور از ردیف ۱۰۲۰۵۱۶ (خدمات رفاهی کارکنان) قابل پرداخت و اعمال می‌باشد.
تبصره ۷ الحاقی: مشمولین دستورالعمل حمایتی از کارکنان شهرداری می‌توانند معادل مبالغ مذکور به صورت وجه نقد جهت خرید ساختمان مسکونی هزینه و پس از ارائه سند رسمی خرید ساختمان به شهرداری، از محل ردیف ۱۰۲۰۵۱۶ (خدمات رفاهی کارکنان) وفق مندرجات مصوبه توسط شهرداری قابل پرداخت و اعمال می‌باشد. »
در پاسخ به شکایت مذکور، نائب رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره ۴۲۷۵/۹۵/ص ـ ۲/۸/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«احتراماً، عطف به پرونده کلاسه ۹۵/۳۹۶ در خصوص دادخواست سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر تقاضای ابطال مصوبه شماره ۳۰۶۰۴ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ دفاعیات این شورا به شرح ذیل حضور حضرتعالی و قضات دیوان معروض می‌گردد:
۱ـ تبصره ۲ ماده ۲ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور منحصر به گزارشات سازمان در خصوص آیین‌نامه، تصویب‌نامه‌ها و دستورالعملهای خلاف قانون صادره از طرف ادارات و سازمانهای مندرج درماده ۲ است که شورای اسلامی شهر از مصادیق مندرج در این ماده نمی‌باشد و مصوبات شوراهای اسلامی شهر، آیین‌نامه و تصویب‌نامه یا بخشنامه تلقی نمی‌گردند تا مشمول تبصره فوق‌الذکر گردند.
۲ـ قانونگذار به استناد ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران شورا مرجع خاصی را جهت تطبیق مصوبات شورا با قانون پیش‌بینی نموده است که متعاقب آن مصوبه معترضٌ‌عنه به مرجع ذیصلاح ارسال و به دلیل عدم مغایرت مصوبه مذکور با قانون از سوی فرمانداری تأیید و ابرام گردیده.
۳ـ مصوبه شماره ۳۰۶۰۴۰ ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ و مصوبه شماره ۴۵۲/۹۴/ص ـ ۱۰/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر تحت عنوان دستورالعمل حمایت از کارکنان شهرداری به تصویب رسیده است که طی آن اجازه داده می‌شود به کارکنان شهرداری مبالغی در زمان اخذ پروانه ساختمانی یا تحت عنوان هزینه خرید یا ساخت مسکن از محل اعتباراتی که در بودجه سالیانه شهرداری پیش‌بینی گردیده است منظور و پرداخت گردد. لازم به ذکر است شهرداری نیز همانند سایر دستگاههای اجرایی دارای سرفصل تسهیلات رفاهی کارکنان بوده و مبالغ موضوع مصوبه از محل سرفصلهای مذکور پرداخت می‌گردد و هر ساله در ردیف بودجه جبران و جایگزین می‌گردد.
۴ـ پرداخت تسهیلات مورد نظر در راستای اجرای قوانین جاری از جمله تبصره ۳ ماده ۳۶ قانون کار «که کارفرمایان را به پرداخت مزایای رفاهی و انگیزشی و تأمین هزینه مسکن موظف نموده است» و همچنین ماده ۱۴۹ قانون مذکور «که کارفرمایان را مکلف نموده است به صورت مستقیم با کارگران فاقد مسکن جهت تأمین خانه شخصی مناسب همکاری نمایند». به تصویب شورای اسلامی رسیده است.
۵ ـ برخلاف اعتقاد سازمان محترم بازرسی این تسهیلات تخفیف عوارض نمی‌باشد بلکه تسهیلاتی است که در راستای قوانین مندرج در بند ۴ به کارگران و کارمندان زحمتکش شهرداری که شبانه روز در جهت خدمات رسانی به شهروندان تلاش می‌کنند، اعطا گردیده.
۶ ـ سازمان بازرسی مصوبه شورا را مغایر با بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی که قانونی عام و کلی و مشتمل بر عبارات کلی می‌باشد دانسته و این موضوع به عنوان تنها دلیل غیرقانونی بودن مصوبه ذکر شده است کما اینکه در بسیاری از اصول قانون اساسی از جمله اصل ۴۳ بر پاسخ به نیازهای اساسی مانند تأمین مسکن تاکید شده است وکلیه بخشها باید جهت تأمین این نیازها در حیطه کاری خود بخشی از آنها را پوشش دهند، که در پاسخ به ادعای آن سازمان قابل توضیح است که اولاً: اصل ۳ قانون اساسی وظایف دولت را در نیل به اهداف مندرج در اصل ۲ برشمرده و در آن دولت را موظف نموده است تبعیضات ناروا را رفع و امکانات عادلانه برای همه را در تمام زمینه‌های مادی و معنوی در کل کشور گسترش دهد و ملاحظه می‌گردد اصل مذکور به هیچ عنوان این وظیفه را به شهرداریها که مؤسسات عمومی غیردولتی هستند محول نکرده است. ضمن اینکه مساعدت و کمک دستگاههای اجرایی به کارکنان خود را نمی‌توان مصداق تبعیض ناروا دانست. ثانیاً: تسهیلاتی که شورای اسلامی شهر در جهت رفع محرومیتهای کارکنان و کارگران زحمتکش شهرداری از بودجه شهرداری و در راستای قوانین جاری اعطا نموده است از مصادیق تبعیض ناروا نمی‌باشد کما اینکه کلیه کارفرمایان، ادارات، سازمانها جهت تشویق و ایجاد انگیزه در کارکنان خود تسهیلاتی را در اختیار آنها می‌گذارند و این عین عدالت است نه تبعیض. ثالثاً: چنانچه ادعای سازمان بازرسی در مورد تبعیض آمیز بودن تسهیلات رفاهی را درست بدانیم در این صورت پرداخت حقوق و مزایایی که کارمندان دریافت می‌نمایند را نیز می‌توان از مصادیق تبعیض ناروا دانست زیرا که بسیاری از اقشار جامعه بیکار هستند و حقوقی دریافت نمی‌کنند. رابعاً: شهرداری بخش کوچکی از حاکمیت محسوب می‌شود نه دولت و تسهیلاتی را که در چارچوب مقررات و بودجه مصوب سالانه شهرداری به کارکنان اعطا می‌کند. کاملاً معقول، قانونی و در مسیر عدالت اجتماعی و رفع محرومیت و کمک جهت خانه دار شدن قشر عظیمی از آحاد این جامعه می‌باشد.
لذا با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت شاکی و صدور رأی شایسته را دارد تا شورا و شه رداری قادر به ارائه خدمات بیشتر به کارکنان شهرداری باشند تا این قشر زحمتکش نیز بتوانند بدون دغدغه مسکن، خدمات عمومی را به همشهریان خویش ارائه نمایند.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۵/۱/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه مقنن در تبصره ۳ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ قوانین و مقررات مربوط به اعطاء تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداریها و دهیاریها را لغو کرده است، بنابراین مصوبه شماره ۳۰۶۰۴ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۱ و اصلاحی ۴۵۲/۹۴/ص ـ ۱۰/۲/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر اعطاء معافیت از پرداخت عوارض به کارکنان شهرداری مغایر قانون است و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز خارج می‌باشد و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
