رأی شماره ۵۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۵۱ مورخ ۱۳۹۶/۱/۲۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: تصویب عوارض خارج از ضوابط مقرر در قانون مدیریت پسماند از حدود اختیارات شورای شهر زرقان خارج است
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱/۲۹ شماره دادنامه: ۵۱ کلاسه پرونده: ۹۳/۳۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت پالایش نفت شیراز با وکالت آقای برزو مرادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره ۱۶/۴۵۸۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷ و ۴۸۲ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر زرقان و آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری علیه آن شرکت
گردش کار:
وکیل شرکت پالایش نفت شیراز به موجب دادخواستی ابطال مصوبات شماره ۱۶/۴۵۸۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷ و ۴۸۲ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر زرقان و آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری علیه آن شرکت ناشی از مصوبات مورد اعتراض را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«نظر به اینکه شرکت موکل در راستای سیاستها و مقررات خصوصی‌سازی با توجه به اساسنامه و آگهی پیوست تبدیل به شرکت خصوصی (سهامی عام) شده است، لذا مستنداً به ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری دادخواست حاضر را تنظیم و بنا به جهات دلایل ذیل نسبت به آن قسمت از مصوبات شماره ۴۵۸۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷ و ۴۸۲ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر زرقان که راجع به عوارض خدمات و حمل پسماند تولید واحدهای تولیدی واقع در حریم استحفاظی شهر زرقان و مآلاً رأی شماره ۶۶/۷۷/ک ـ ۵/۱۰/۱۳۹۰ و اصلاحی ۸۴/۷۷/ک ـ ۱۹/۱۰/۱۳۹۰ کمیسیون ماده ۷۷ مستقر در شهرداری زرقان کـه بـر مبنای مصوبات یـاد شده صادر شده معترض می‌باشد، اولاً: به شرکت موکل بر اساس نامه دفتر فنی استاندار فارس خارج از محدوده شهر زرقان و در حریم آن واقع شده است و به موجب ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض، عوارض وضع شده توسط شورای اسلامی فقط در محدوده قانونی شهر به شرح مندرج در تبصره ۱ ماده ۴ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۱ و تبصره ماده ۱۰ اصلاحی قانون مذکور مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ قابل وصول است. ثانیاً: به فرض شمول مستنبط از تبصره ۵ ماده ۳ قانون اخیرالذکر اصولاً، عوارض خدمات و حمل پسماند تولید به شرحی که در مصوبات معترض‌عنه آمده و منوط به ارائه خدمات و حمل پسماند تولید است، در حالی که شهرداری زرقان هیچ گونه خدماتی تاکنون به شرکت موکل ارائه نداده و نمی‌دهد و اساساً عملیات پالایش چون از یک طرف خوراک آن نفت خام و از طرف دیگر تولیدات آن فرآورده‌های نفتی است پسماند خاصی ندارد و زباله‌های عادی بخش اداری و رستوران نیز با پرداخت هزینه مربوطه توسط شرکت موکل به وسیله پیمانکار طرف قرارداد موکل جمع آوری و حمل می‌شود و شهرداری زرقان نقشی در آن ندارد. ثالثاً: رویه قضایی حاکم در دیوان عدالت اداری دلالت بر پذیرش دریافت عوارض و بهای خدمات در ازای ارائه خدمت مشخص دارد و هیأت عمومی آن دیوان چنین مصوباتی را که اشخاص را بدون دریافت خدمات خاص مکلف به پرداخت عوارض نموده ابطال کرده است (پیوست ۳ رأی شماره ۵۷۲ـ ۵۷۳ـ ۱۸/۱۰/۱۳۸۴ هیأت عمومی) رابعاً: عوارض مورد بحث در مصوبه شماره ۱۶/۴۸۲۵ ـ ۱۰/۱۱/۱۳۸۸ شورای اسلامی شهر زرقان تصویب نشده و فقط در بند ۳ مصوبه یاد شده صرفاً برای هزینه خدمات و جمع آوری پسماند ماهانه سیصد هزار ریال در نظر گرفته و در سطر آخر مصوبه مذکور این عوارض جایگزین عوارض سال قبل شده است ولی کمیسیون طرف شکایت در رأی معترض‌عنه به این نکته توجه ننموده و شرکت موکل را بابت سالهای ۱۳۸۹ و ۱۳۹۰ بدون وجود مصوبه قانونی محکوم به پرداخت عوارض مورد اعتراض کرده است لذا بدواً صدور دستور توقف عملیات اجرایی و سپس رسیدگی و ابطال مصوبات شماره ۱۶/۴۵۸۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷ و شماره ۴۸۲ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر زرقان راجع بـه عوارض خدمات و حمل پسماند تولید واحدهای تــولیدی واقع در حریم شهر زرقان و مآلاً رأی شماره ۶۶/۷۷/ک ـ ۵/۱۰/۱۳۹۰ و اصلاحی شماره ۸۴/۷۷/ک ـ ۱۹/۱۰/۱۳۹۰ کمیسیون ماده ۷۷ مستقر در شهر زرقان راجع به عوارض یاد شده که شرکت موکل را به مبلغ ۳۳۲/۶۵۷/۸۹۴/۱ ریال بابت سالهای ۱۳۸۸ تا پایان ۱۳۹۰ محکوم نموده مورد استدعاست.»
متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:
الف: مصوبه ۱۶/۴۵۸۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷:
«آگهی عمومی
شهرداری زرقان به موجب بند ۱ مصوبه شماره ۱۷۸۶/ش ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زرقان و با استناد به تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند ۱۶ و ۲۶ ماده ۷۱ قانون شوراهای اسلامی و ماده ۷۴ قانون شهرداریها و تأییدیه استانداری فارس به شماره ۴۱۶۴۹/۴۲/۵۶ ـ ۹/۱۱/۱۳۸۷ لیست عوارض محلی و هزینه خدمات شهرداری زرقان به اطلاع عمومی می‌رساند.
هزینه تخلیه زباله در محل دفن به شرح زیر دریافت گردد:
الف ـ وانت پیکان ۰۰۰/۲۰ ریال
ب ـ وانت نیسان (نیسان کمپرسی) ۰۰۰/۴۰ ریال
ح ـ خاور (کمپرسی خاور) ۰۰۰/۶۰ ریال
د ـ کمپرسی ۶ چرخ ۰۰۰/۹۰ ریال
هـ ـ کمپرسی ۱۰ چرخ ۰۰۰/۱۲۰ ریال»
ب: مصوبه شماره ۴۸۲ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰:
«چهارصد و هشتاد و دومین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر روز چهارشنبه ۵/۱۱/۱۳۹۰ ساعت ۱۶ با تلاوت آیاتی از کلام الله مجید و به ریاست آقای محمدرضا ظریفی در محل دفتر شورا تشکیل شد.
در این جلسه ابتدا نامه زیر مطرح و تصمیمات لازم اتخاذ شد.
نامه شماره ۱۶/۳۰۷۲ـ ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ که به شماره ۲۶۳۶ ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰ در دفتر شورا به ثبت رسیده منضم به صورتجلسه شماره ۱۶/۳۰۶۳ کمیته درآمدزایی مورخ ۲۰/۱۰/۱۳۹۰ در خصوص تعیین عوارضات محلی جهت سال ۱۳۹۱ در جلسه مطرح و پس از بحث و تبادل نظر به شرح زیر اعلام می‌گردد:
عوارض خدمات و جمع آوری پسماند واحدهای تولیدی واقع در حریم استحفاظی سالیانه ۲۵% قیمت منطقه‌بندی ضرب در متراژ زیر بنا.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که در اجرای ماده ۸۱ قانون تشیکلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره پ ش/۱۰۰/۲۴/۶۸۴۷ ـ ۲۰/۳/۱۳۹۳ پاسخ داده است که:
«مدیر دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام،
عطف به پرونده کلاسه ۹۳/۳۹ (۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۷۸۶۹۹) و اخطار رفع نقص صادره مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند:
۱ـ شماره مصوبه مورد شکایت عبارت است از:
الف) مصوبه شماره ۴۵۸۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زرقان
ب) مصوبه شماره ۴۸۲ـ ۵/۱۱/۱۳۹۰ شورای اسلامی شهر زرقان
در خصوص هر دو مصوبه قسمت مربوط به عوارض خدمات و حمل پسماند تولید مورد شکایت است.
۲ـ مصوبات فوق‌الاشعار در خصوص عوارض خدمات و حمل پسماند تولید همان طور که در متن دادخواست تقدیمی توضیح داده شد مغایر با مقررات ذیل است:
الف) چون این شرکت خارج از محدوده شهر زرقان و در حریم آن قرار دارد بر اساس ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض و تبصره ۱ ماده ۴ قانون تقسیمات کشوری مصوب ۱۳۶۲ و تبصره ماده ۱۰ اصلاحی قانون مذکور مصوب ۱۴/۱۰/۱۳۸۴ وضع چنین عوارضی خارج از صلاحیت شورای اسلامی می‌باشد.
ب) بر اساس تبصره ۵ ماده ۳ قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری عوارض خدمات و حمل پسماند تولید منوط به ارائه خدمات است و شهرداری زرقان هیچ گونه خدماتی به این شرکت ارائه نمی‌کند.
ج) رأی وحدت رویه شماره ۵۷۲ـ ۵۷۳ـ ۱۸/۱۰/۱۳۸۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه چنین مصوباتی را که منوط به ارائه خدمات است ابطال کرده است.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر زرقان به موجب لایحه شماره ۶۴۶۴/ش ـ ۶/۵/۱۳۹۳ توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
احتراماً در پاسخ به دعوی شرکت پالایش نفت شیراز به طرفیت این شورا به خواسته ابطال مصوبات سالهای ۱۳۹۰ ـ ۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زرقان و رأی کمیسیون ماده ۷۷ مضبوط در پرونده کلاسه ۹۳/۳۹ دفاعاً معروض می‌دارد:
کلیات: مدیر دفتر محترم:
در راستای تبصره۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده که اشعار می‌دارد: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند.»
شورای اسلامی شهر زرقان نیز عوارض بهای خدمات را طی بند ۱ مصوبه شماره ۱۷۸۶/ش ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ مصوب و بـه شهرداری جهت اجرا در سال بعد ابلاغ و شهرداری طی نـامه شماره ۱۶/۴۵۸۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۷ اعلان و آگهی عمومی کرده است.
همان گونه که مستحضرید در صورت عدم ابطال مصوبات از سوی مقامات ذیصلاح یا عدم وضع مصوبه جدید، ملاک عمل و مورد استناد همان مصوبه قبل می‌باشد در این خصوص نیز: عوارض بهای خدمات مصوب سال ۱۳۸۷ تا سال ۱۳۹۰ مورد اجرا بوده و حتی در سال ۱۳۸۸ نیز مجدداً یک بار دیگر همان مصوبه بدون تغییر تصویب شده است. بنابراین ادعای شاکی در آن قسمت از دادخواست که بیان می‌دارد «کمیسیون بدون وجود مصوبه قانونی شرکت را محکوم به پرداخت عوارض مورد اعتراض نموده است» ادعایی بی‌پایه و اساس می‌باشد. مورد ادعای دیگر شاکی ارائه تعریف خاص از بهای خدمات می‌باشد که صرفاً خدمات مذکور را مختص جمع آوری و حمل زباله دانسته است، در حالی که این تعریف نادرست می‌باشد زیرا:
مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها و نیز مطابق ماده ۲۳ قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده ۲ قانون تعاریف محدوده و حریم نظارت بر حریم شهر و هرگونه ساخت و ساز به عهده شهرداری می‌باشد و بر همین اساس عوارض حاصل نیز بایستی به شهرداری همان محل پرداخت گردد. گواه این مطلب اخذ گواهینامه‌های عدم خلاف شرکت بابت ساخت و سازهای گذشته و دریافت پروانه ساخت جهت احداث بنای جدید از شهرداری می‌باشد. در تبصره ۵ ماده ۳ قانون تعاریف محدوده و حریم نیز بر این موضوع تاکید شده است که در هر محدوده و حریمی که شهرداری عوارض ساختمانی و غیره دریافت می‌دارد موظف به ارائه خدمات می‌باشد. بنا بر نص صریح در تبصره ذیل ماده قانونی این مطلب مستفاد می‌شود که شهرداری مجاز به اخذ عوارض در حریم بوده و همان گونه که صراحت دارد عوارض یاد شده صرف جمع آوری و حمل پسماند نبوده و شامل بهای خدماتی از قبیل ایجاد، حفظ و نگهداری فضای سبز می‌باشد به عنوان نمونه مسئولیت حفظ و نگهداری پارک جنگلی جنب شرکت پالایش نفت با وسعتی بالغ بر چهارصد هکتار که با هدف کاهش آلودگی ناشی از فعالیت شرکت پالایش نفت ایجاد شده است به عهده شهرداری می‌باشد و از زمان واگذاری آبیاری درختان ۲۵۰ هکتار آن توسط شهرداری انجام می‌شود که با این اقدام به هنگام جنگل را از خطر نابودی که در معرض آن قرار داشت نجات داد.
نیز خدمات دیگری از قبیل پیش‌بینی و اجرای راه‌های دسترسی، آسفالت معابر و ترمیم حفاریهای صورت گرفته توسط ارگانهای خدمات‌رسان دیگر از قبیل آب، برق، گاز، مخابرات و … آتش نشانی و نیز تمامی خدماتی که در محدوده قانونی ارائه می‌شود همانند بانکها، بیمارستان و درمانگاهها، آژانسها، پارکها و … که شرط وجودی تمامی آنها به وجود شهرداری گره خورده است و وظایفی از قبیل دفع آبهای سطحی و ایجاد کانال سیل بر، دفع سموم و دهها خدمات دیگر. بنابراین حکم مقرر در مصوبه توجه به خدماتی دارد که شهرداری مستقیم یا غیرمستقیم ارائه می‌دهد و صرف جمع آوری زباله نمی‌باشد.
ادعای دیگر شاکی استناد به نامه شماره ص۹۱/۳۰۵۴۸/۴۱/۵۶ ـ ۲۴/۸/۱۳۹۱ دفتر فنی استانداری در خصوص اثبات بودن شرکت در حریم می‌باشد. در پاسخ باید گفت که آنچه واضح و مبرهن است و ملاک عمل در وصول عوارض قرار گرفته است محل قرارگیری شرکت در حریم است با این توضیح که، نحوه محاسبه جهت وصول عوارض در محدوده با حریم مغایرت داشته است بدین نحو که اخذ عوارض در محدوده قانونی این گونه محاسبه می‌گردد:
متراژ زیر بنا * p * ۵۰%
در حالی که در حریم قانونی این گونه محاسبه و اخذ می‌گردد.
متراژ زیر بنا * p * ۲۵%
گواه این مطلب محاسبه پرداخت عوارض از شرکت مذکور بر اساس فرمول حریم بوده است.
توضیح: ارزش p قیمت منطقه‌بندی می‌باشد و تاکنون نحوه محاسبه عوارض شرکت نیز بر این اساس صورت گرفته است.
نکته قابل ملاحظه اینکه مطابق ماده صد قانون شهرداریها صدور هرگونه مجوز ساخت و ساز در محدوده و حریم به عهده شهرداری می‌باشد. شرکت مزبور نیز جهت ساخت و سازهای گذشته از شهرداری پروانه عدم خلاف اخذ نموده و جهت ساخت و سازهای جدید نیز اقدام به صدور پروانه از شهرداری کرده است. وکیل شاکی در خصوص عدم تعلق عوارض در حریم ماده ۳ آیین‌نامه و نحوه وضع و وصول عوارض را مورد استناد خویش قرار داده است. در حالی که بر اساس ماده ۱ قانون معروف به تجمیع عوارض کلیه قوانین و مقررات مربوط به برقراری و دریافت عوارض که توسط هیأت وزیران و سایر مراجع تصویب شده لغو گردیده است و در نتیجه آیین‌نامه مزبور نیز دارای محمل قانونی نبوده است و نمی‌تواند مجوز در عدم دریافت عوارض قرار گیرد.
پیشینه:
عوارض موضوع سهم خدمات شرکت پالایش نفت پس از ابلاغ با عدم پرداخت از سوی شرکت در کمیسیون مطرح و منجر به صدور رأی شماره ۶۶/۷۷/ک ـ ۵/۱۰/۱۳۹۰ و رأی اصلاحی شماره ۴/۷۷/ک ـ ۱۹/۱۰/۱۳۹۰ بابت عوارض سهم خدمات سالهای ۱۳۸۸ الی ۱۳۹۰ و نیز عوارض پذیره قسمتی از ساختمانهای احداثی شده است که با عدم پرداخت مجدد موضوع از طریق اجرای ثبت جهت وصول پیگیری گردید و پس از ابلاغ با اعتراض شرکت مبنی بر دولتی بودن و استفاده از مهلت ۱۸ ماه قانونی جهت پرداخت مواجه گردید. شرکت با ارائه دادخواست به دادگاه عمومی بخش خواهان لغو مصوبات و نیز رأی کمیسیون گردید که به لحاظ عدم صلاحیت در رسیدگی با توجه به عضویت قاضی در کمیسیون به شعبه همعرض ارجاع که نهایتاً منجر به صدور رأی مبنی بر محکومیت پرداخت شرکت صادر و به دلیل سپری شدن مهلت ۱۸ ماهه از طریق اجرای ثبت اقدام به وصول نمود.
با عنایت به قاعده اعتبار امر مختومه برابر بند ۶ ماده ۸۴ قانون آیین دادرسی مدنی «چنانچه دعوای طرح شده سابقاً بین همان اشخاص یا اشخاصی که اصحاب دعوا قائم مقام آنان هستند رسیدگی شده و نسبت به آن حکم قطعی صادر شده باشد، دادگاه مجدداً وارد رسیدگی ماهوی نخواهد شد و بر اساس قاعده اعتبار امر مختومه می‌باید اقدام به صدور قرار رد دعوا نماید. لذا با توجه به اینکه سابقاً، خواهان اقدام به اقامه دعوی با همین خواسته از دادگاه نموده و منجر به صدور رأی محکومیت شرکت شده است از آن مقام تقاضای رد ادعای خواهان را دارد. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱/۲۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با عنایت به اینکه طبق بند (ج) ماده ۲ قانون مدیریت پسماندها مصوب سال ۱۳۸۳، مدیریت اجرایی پسماند مسئولیت جمع آوری، ذخیره سازی، جداسازی و حمل و نقل پسماند را بر عهده دارد و در ماده (۷) آن قانون، مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیراز صنعتی و ویژه در شهرها و حریم روستاها به عهده شهرداری و دهیاریها و در خارج از حوزه وظایف شهرداریها و دهیاریها، به عهده بخشداری است و طبق ماده ۸ آن قانون، مدیریت اجرایی می‌تواند با تعرفه‌ای که طبق دستورالعمل وزارت کشور توسط شوراهای اسلامی بر حسب نوع پسماند تعیین می‌شود هزینه‌های مدیریت پسماندها را از تولید‌کننده پسماند دریافت نمایند و فقط صرف هزینه‌های مدیریت پسماند کنند، بنابراین تصویب عوارض خارج از ضوابط مقرر در این قانون از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر زرقان خارج بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، مصوبات شورای اسلامی شهر زرقان به شرح مندرج در گردش کار ابطال می‌شود. رسیدگی به خواسته ابطال آراء کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری در خصوص شرکت شاکی به شعبه دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود.
مرتضی علی اشراقی
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
