رأی شماره ۳۷۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۳۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۴/۲۷هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: بند ۴ مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر تعیین ضوابط و نحوه خرید اراضی به لحاظ مغایرت با قانون ابطال می‌شود
تاریخ دادنامه: ۲۷/۴/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۳۷۳ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۸۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای حمزه شکریان زینی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۴ مصوبه شماره ۲۸۰۶/۳/ش ـ ۲۹/۶/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص طرح تفصیلی مرکزی شهر (طاش) از تاریخ تصویب
گردش‌کار:
آقای حمزه شکریان زینی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۲۸۰۶/۳/ش ـ ۲۹/۶/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص طرح تفصیلی مرکزی شهر (طاش) از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«سلام علیکم
احتراماً به استحضار می‌رساند: شورای شهر مشهد در تاریخ ۲۹/۶/۱۳۸۶ اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره ۲۸۰۶/۳/ش در خصوص طرح تفصیلی مرکز شهر مشهد (طاش) می‌نماید. در بند ۴ این مصوبه، در مورد نحوه تملک برخی از اراضی واقع در طرح وضع شده و بر مبنای این بند، شهرداری موظف گردیده است اراضی که از کاربری غیرخدماتی به خدماتی تغییر یافته‌اند را با تراکم کم مسکونی خریداری نماید. شهرداری نیز به استناد این مصوبه، این اراضی را به قیمتی نازل و غیرواقعی و بر اساس تراکم کم مسکونی می‌نماید. این مصوبه به دلایل ذیل غیرقانونی بوده که بر همین اساس تقاضای ابطال آن را از تاریخ تصویب آن دارم:
بر اساس ماده ۵ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۸۵، «ملاک تعیین قیمت اراضی عبارت است از بهای عادله روز تقویم اراضی و ابنیه و تأسیسات و حقوق و خسارات مشابه واقع در حوزه عملیات طرح بدون در نظر گرفتن تأثیر طرح در قیمت آنها.»
بنابراین کارشناسان منتخب شهرداری‌ها و مالکان در ارزیابی اراضی واقع در طرحهای مصوب شهری، می‌باید اراضی و ابنیه «مشابه» واقع در حوزه عملیات طرح را جهت ارزیابی در نظر بگیرند. مسلم است که مقصود مقنن از کلمه «مشابه» شباهت از هر جهت از قبیل کاربری، تراکم و… می‌باشد. لذا هنگامی که ملکی که دارای کاربری مسکونی پر تراکم و یا تجاری تملک گردد. در جهت تأیید این تفسیر است که مقنن در انتهای ماده فوق‌الذکر صراحتاً تأکید نموده که این قبیل املاک، «بدون در نظر گرفتن تأثیر طرح در قیمت آنها» می‌باید ارزیابی گردد.
لیکن شورای شهر در مصوبه معترض عنه، شهرداری را مکلف نموده که این قبیل اراضی را به صورت یکپارچه با «تراکم کم مسکونی» تملک نماید. این موضوع از دو جهت باعث ظلم به شهروندان می‌گردد: ۱ـ در این مصوبه، کاربری قبلی املاک در نظر گرفته نشده و به شهرداری تکلیف گردیده که همه املاک بر اساس کاربری «مسکونی» تملک گردد، حتی اگر کاربری قبلی تجاری باشد! ۲ـ تراکم قبلی املاک نیز مغفول مانده و شهرداری بر اساس این مصوبه «تراکم کم مسکونی» را برای تملک اراضی مدنظر قرار می‌دهد.
از طرف دیگر تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد. زیرا در طرحهای تفصیلی شهر، کاربری و تراکم تمامی املاک و اراضی واقع در محدوده خدماتی شهر مشخص می‌گردد و مطابق ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، صلاحیت تعیین کاربری و تراکم اراضی شهری با کمیسیون مقرر در همان ماده است. بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در تعیین و تغییر کاربری و تراکم املاک و اراضی شهری ندارد، علی القاعده نسبت به آن نیز نمی‌تواند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض عنه، برخلاف مفاد مواد ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و خارج از شمول بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور تصویب گردیده است. نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض‌عنه با ماده ۵ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک و ماده ۱، ۲، ۵ و ۷ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم.»
شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۲۱۳ـ ۲۷/۸/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«هیأت محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً: در خصوص پرونده مطروحه توسط اینجانب به خواسته ابطال مصوبه شماره ۲۸۰۶ مصوب سال ۱۳۸۵ صادره از شورای اسلامی شهر مشهد به شماره پرونده ۹۴/۱۸۲ به استحضار می‌رساند:
با توجه به اینکه بند ۴ مصوبه مذکور بر خلاف مقررات و قوانین موضوعه تصویب گردیده است، لذا به موجب این لایحه، خواسته اینجانب اصلاح گردیده و صرفاً رسیدگی و ابطال بند ۴ (چهار) مصوبه مذکور مورد استدعاست.»
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«شهردار محترم مشهد
جناب آقای مهندس پژمان
موضوع: طرح تفصیلی مرکز شهر (طاش)
سلام علیکم
با احترام، لایحه شماره ۳۶۱۵۵/۲۱ـ ۲۴/۵/۱۳۸۶ در ارتباط با اصلاح مصوبه شماره ۲۷۴۵/۲/ش ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ موضوع طرح تفصیلی مرکز شهر (طاش) در جلسه علنی مورخ ۲۵/۶/۱۳۸۶ مطرح شد و به شرح ذیل به تصویب رسید. لازم به ذکر است این مصوبه جایگزین مصوبه شماره ۲۷۴۵/۲/ش ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ می‌باشد.
متن مصوبه:
۱ـ……………
۲ـ……………
۳ـ…………..
۴ـ سایر اراضی که از کاربری غیرخدماتی به خدماتی تغییر یافته‌اند با تراکم کم مسکونی خریداری شود.
۵ ـ……………
………………….
بدیهی است این مصوبه با رعایت ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱۳۷۵ قابل اجرا می‌باشد. ـ رئیس شورای اسلامی شهر مشهد»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۷۳۱۵/۹۴/۴/ش ـ ۲۹/۵/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«سلام علیکم:
با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۰۶۷ مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره ۲۸۰۶/ش ـ ۲۹/۶/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص طرح تفصیلی مرکز شهر (طاش) به استحضار می‌رساند:
شاکی که وکیل دادگستری می‌باشد و سابقاً از کارشناسان و مشاوران حقوقی شهرداری بوده از ابتدای سال ۱۳۹۳ به صورت هدفمند برای چهاردهمین بار است که ابطال یکی از مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را خواستار شده و در اغلب دادخواستها مسایل خلاف واقع مطرح نموده است. اما در دفاع از مصوبه معترض‌عنه معروض است شورای اسلامی شهر مشهد مقدس برخلاف ادعاهای شاکی تمام مراحل قانونی برای تصویب مصوبه را رعایت نموده است که به شرح زیر می‌باشد:
طرح تفصیلی مرکز شهر مشهد (طاش) ابتدا در کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران شهر مشهد مورخ ۴/۴/۱۳۸۱ و ۱۶/۴/۱۳۸۱ مطرح و به تصویب رسیده و به شهرداری مشهد مقدس ابلاغ شده است و از آنجا که تغییرات نقشه‌های تفصیلی دارای بار مالی است پس از تصویب شورای اسلامی شهر برای شهرداری لازم‌الاجراء می‌شود.
پس از اینکه مصوبه کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص طرح تفصیلی مرکز شهر مشهد به شورای اسلامی شهر ابلاغ گردید شورا با جدیت و دقت فراوان به بررسی کارشناسانه طرح پرداخته (طبق مصوبه شماره ۱۸۹۷ـ ۲۸/۷/۱۳۸۱ شورا) و پس از نامه‌نگاریهای فراوان و طرح و بررسی در شورا طی مصوبه شماره ۲۷۴۵/۲/ش ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ یعنی حدود سی ماه بررسی به تصویب رساند که در ادامه نیز مصوبه شماره ۲۸۰۶/۳/ش ـ ۲۹/۶/۱۳۸۶ تصویب شد.
نکته مهم: الف ـ شاکی تنها به بند ۴ مصوبه شماره ۲۸۰۶/۳/ش ـ ۲۹/۶/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس ایراد وارد نموده و اعتراض دارد در حالی که ابطال کل مصوبه را از لحظه تصویب خواستار شده است که خود نشانگر بی دقتی و غرض‌ورزی شاکی نسبت به مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد مقدس بوده و صرفاً ادعاهای واهی خویش را در دیوان عدالت اداری مطرح می‌نماید.
ب ـ شاکی در بخشی از دادخواست ادعای خویش را به ماده ۵ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ استناد نموده است که نشانه عدم آگاهی ایشان از تبصره ۷ ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب ۲۸/۸/۱۳۷۰ دارد، زیرا در تبصره یاد شده آمده است: «از تاریخ تصویب و لازم‌الاجراء شدن این قانون ماده ۴ و آن قسمت از ماده ۵ لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۷/۱۱/۱۳۵۸ شورای انقلاب اسلامی که مربوط به نحوه تعیین عادله الزامی می‌باشد در مورد شهرداری‌ها لغو می‌گردد».
۲ـ در خصوص بند ۴ مصوبه معترض‌عنه معروض است که با توجه به بندهای ۲ و ۳ مصوبه مذکور که تکلیف املاک واقع در طرح را که قبلاً استعلام گرفته‌اند مشخص نموده است، بند ۴ تنها در خصوص املاکی است که مالکین آن تاکنون به شهرداری مراجعه نکرده و استعلامی دریافت نکرده‌اند والا اگر ملکی دارای مجوز تراکم زیاد مسکونی و یا کاربری دیگر باشد مطابق بندهای ۲ و ۳ همین مصوبه با همان تراکم به قیمت روز تملک می‌گردد. توضیح بیشتر اینکه املاکی که استعلام شهرداری ندارند در بیشتر موارد اقدام به تغییر کاربری به غیرمجاز نموده‌اند که طبق این مصوبه در صورت مراجعه مالک جهت اخذ استعلام نقل و انتقال و تجدید بنا یا اخذ پروانه در صورتی که در طرح تفصیلی مرکز شهر در کاربری خدماتی قرار گرفته باشند، می‌باید با تراکم کم مسکونی تملک گردند. انتخاب تراکم کم مسکونی نیز بر اساس مصوبه کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تعیین شده است که پیشتر شهرداری را موظف نموده است تا املاکی را که در طرح فضای سبز یا خدماتی قرار می‌گیرند و غیرمجاز ساخته شده‌اند یا کاربری طرح را رعایت نکرده‌اند بر مبنای تراکم کم مسکونی تملک نماید. همچنین املاکی وجود دارند که مالکین آنها بدون تغییر کاربری عرصه مجوز بنا با کاربری دیگری اخذ نموده‌اند. مثلاً: طبق طرح قبلی (طرح خازنی) کاربری زمین مسکونی تعریف شده است و مالک مجوز بنای تجارتی اخذ نموده است که در این موارد شهرداری مشهد مقدس مطابق همین بند مصوبه (بند ۴ مصوبه معترض عنه) زمین را با توجه به اینکه در طرح جدید با کاربری خدماتی دیده شده است بر اساس تراکم کم مسکونی تملک و بنای آن را به دلیل برخورداری از مجوز تجارتی با نرخ کارشناسی روز به صورت تجارتی تملک می‌نماید که این ضابطه از دید شاکی مغفول مانده و موجبات سوء تعبیر وی را فراهم نموده است.
عالیجنابان ملاحظه می‌فرمایند که هیچ منع قانونی در تصویب مصوبه شماره ۲۸۰۶/۳/ش ـ ۲۹/۶/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس وجود نداشته و نه تنها تخلفی صورت نپذیرفته بلکه این مصوبه با رعایت صحیح قوانین به تصویب رسیده است. در پایان ضمن ارائه لایحه دفاعیه فوق که مؤید قانونی بودن مصوبه شماره ۲۸۰۶/۳/ش ـ ۲۹/۶/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس می‌باشد مستدعی است نسبت به صدور حکم به رد دادخواست ایشان عنایت نموده و شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را در پیشبرد اهداف والای مدیریت شهری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۷/۴/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه به موجب ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب سال ۱۳۷۰ مجلس شورای اسلامی، کلیه قوانین و مقرراتی که شهرداری‌ها مجاز به تملک ابنیه و املاک و اراضی قانونی مردم می‌باشند در صورت عدم توافق بین شهرداری و مالک، قیمت ابنیه و املاک و اراضی بایستی به قیمت روز تقویم و پرداخت شود و به موجب تبصره ۱ ماده واحده مذکور قیمت روز توسط هیأتی مرکب از سه نفر کارشناس رسمی دادگستری تعیین خواهد شد لذا بند ۴ مصوبه مورد اعتراض مبنی بر تعیین ضوابط و نحوه خرید اراضی بر خلاف مقررات قانونی و خارج از حدود اختیارات مصرح در بند ۱، ۱۶، ۲۶ و ۱۴ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران است و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون اخیرالذکر و تسری ابطال بند ۴ مصوبه به زمان تصویب مصوبه موافقت نشد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
