رأی شماره ۵۷۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ۵۷۳ مورخ ۱۳۹۶/۶/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: اخذ عوارض به لحاظ کسری یا عدم تأمین پارکینگ در صلاحیت کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌باشد و شورای شهر در این‌خصوص فاقد صلاحیت است

تاریخ دادنامه: ۱۴/۶/۱۳۹۶          شماره دادنامه: ۵۷۳            کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۵۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش ۵ فصل ۲ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری کرج مصوب شورای اسلامی شهر کرج

گردش‌کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخش ۵ فصل ۲ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری کرج مصوب شورای اسلامی شهر کرج در خصوص (عوارض کسری پارکینگ‌ها، مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی و سایر کاربریها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراماً: اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر کرج راجع به عوارض کسر پارکینگ به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره­ای بر خلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم.

بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شهر کرج در خصوص عوارض کسر یا حذف پارکینگ مندرج در بخش ۵ فصل ۲ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری کرج.

شورای اسلامی شهر کرج طی مصوبه‌ای مندرج در تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهرداری کرج، تحت عنوان تعیین و وصول عوارض کسر پارکینگ، مبادرت به وضع عوارض برای کسر پارکینگ کرده است.

مطابق مصوبه مذکور «عوارض کسری پارکینگ‌ها» به شرح زیر تعیین شده است:

۱ـ «در صورتی که بر اساس ضوابط، احداث پارکینگ در یک ساختمان ضرورت داشته باشد شهرداری حق دریافت عوارض حذف پارکینگ را ندارد بنابراین چنانچه در نقشه ساختمانی تعداد پارکینگ در نظر گرفته نشود صدور پروانه ساختمانی ممنوع می‌باشد…»

جدول شماره ۷ عوارض کسر پارکینگ
…

تبصره۱: کسری هر واحد پارکینگ برای واحد مسکونی و خدماتی غیر انتفاعی حداقل ۰۰۰/۰۰۰/۵۰ ریال.

تبصره۲: کسری هر واحد پارکینگ برای واحد تجاری، اداری و صنعتی در هر پهنه حداقل ۰۰۰/۰۰۰/۱۰۰ریال.

تبصره۳: کسری پارکینگ بهداشتی، درمانی، ورزشی، خدماتی، انتفاعی در کلیه پهنه ها چنانچه کمتر از ۰۰۰/۰۰۰/۵۵ ریال باشد همان ۰۰۰/۰۰۰/۵۵ ریال خواهد بود.»

در مورد عوارض کسر پارکینگ در تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها مقرر شده «تبصره ۵ ـ در مورد عدم احداث پارکینگ و یا غیرقابل استفاده بودن آن و عدم امکان اصلاح آن کمیسیون می‌تواند با توجه به موقعیت محلی و نوع استفاده از فضای پارکینگ، رأی به اخذ جریمه ای که حداقل یک برابر و حداکثر دو برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ باشد، صادر نماید (مساحت هر پارکینگ با احتساب گردش ۲۵ مترمربع می‌باشد). شهرداری مکلف به اخذ جریمه تعیین شده و صدور برگ پایان ساختمان می‌باشد.» چنانچه ملاحظه می‌گردد شهرداری مکلف است پس از پرداخت عوارض کسر یا حذف پارکینگ پایان کار ساختمان را صادر نماید اما در مصوبه اجرایی شورای شهر کرج مندرج در تعرفه عوارض شهرداری کرج به نحو مغایر چنین آمده       «… اگر در نقشه ساختمانی تعداد پارکینگ در نظر گرفته نشود صدور پروانه ساختمانی ممنوع می‌باشد …»

از سوی دیگر مصوبه شورای اسلامی شهر کرج راجع به عوارض کسر پارکینگ و جدول مربوطه شماره ۷، خلاف تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری است. با استناد به دلایل ذیل مصوبه شورای شهر کرج مغایر قوانین و مقررات و رویه قضایی می‌باشد:

۱ـ با توجه به این که قانونگذار در خصوص عدم رعایت پارکینگ یا کسری آن به شرح تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اصلاحی سال ۱۳۵۸، تعیین تکلیف کرده آن قست از مصوبه شورای اسلامی شهر کرج با موضوع وضع عوارض و تعرفه های منابع درآمدی شهرداری کرج در سال ۱۳۹۴ در تجویز اخذ عوارض بابت کسر پارکینگ خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد.

۲ـ در بند (و) رأی شماره ۱۴۸۱ و ۱۴۸۰، ۱۴۷۹، ۱۴۷۸، ۱۴۷۷ ـ ۱۲/۱۲/۱۳۸۶ و همچنین در رأی شماره ۷۷۰ ـ ۲/۱۱/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مورد مشابه با لحاظ حکم قانونی مذکور مصوبه مربوط مبنی بر اخذ عوارض به لحاظ کسری پارکینگ یا عدم تأمین آن را ابطال کرده است. جدول آراء را در ذیل می‌توان مشاهده نمود:

…

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر کرج جهت وضع و تعیین عوارض کسر پارکینگ را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی‌رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره‌ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید. در این رابطه لازم به ذکر است اصل عدالت مالیاتی اقتضاء می‌کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین مغایر قانون شناخته شده نمی‌توان اخذ همان وجه را از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد چرا که این امر با اصل ۲۰ و بند ۱۴ اصل ۳ قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون مغایر است.

مراتب فوق نتایج ذیل را به دست می‌­دهد:

الف) با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از کسر پارکینگ در شهری دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده ۳۰۱ که مقرر می‌دارد: «کسی که عمداً یا اشتباهاً چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند.» و ماده ۳۰۲ قانون مذکور که اشعار می‌دارد: «اگر کسی که اشتباهاً خود را مدیون می دانست آن دین را تأدیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است ‌استرداد نماید.» همچنین ماده ۳۰۳ در این رابطه تصریح دارد که: «کسی که مالی را من غیر حق، دریافت کرده است ضامن عین‌ و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل‌. » شهرداری کرج که نسبت به اخذ چنین مبالغی از کسر پارکینگ مبادرت می ورزد باید مبالغ مذکور را به شهروندان مسترد نمایند و اقدام به اخذ چنین مبالغی مطابق ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی جرم انگاری گردیده است.

ب) اما شهرداری‌ها اخذ چنین مبالغی را غیرقانونی ندانسته و در عبارات آنها نیز بیم تجری نسبت به شهروندان مبنی بر اخذ مبالغ غیرقانونی مشاهده می‌گردد، به گونه‌ای که در بند ۴ فصل دوم تصریح می‌نمایند که وصول عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن هدف و حکم مقنن است، چرا که با عنایت به آرای ذکر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض کسر پارکینگ (مغایر قانون شهرداری‌ها) اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده است و از آنجا که اخذ وجوهی به عنوان کسر پارکینگ می‌باشد خلاف قانون شهرداری­ دانسته شده هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. لذا به منظور پیشگیری از این امر تقاضای اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ که مقرر می‌دارد: «چنانچه مصوبه ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده ( ۸۳) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌‌کننده، در هیأت عمومی مطرح می‌نمای د.» را از آن مقام دارم.

بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض کسر پارکینگ و عدم صدور پروانه ساختمان با تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور در تجویز اخذ عوارض کسر پارکینگ، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری کرج را از زمان تصویب و خارج از نوبت دارم.»

متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«بخش ۵ ـ فصل ۲

عوارض کسری پارکینگ‌ها، مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی و سایر کاربریها

۱ـ در صورتی که بر اساس ضوابط، احداث پارکینگ در یک ساختمان ضرورت داشته باشد شهرداری حق دریافت عوارض حذف پارکینگ را ندارد بنابراین چنانچه در نقشه ساختمانی تعداد پارکینگ مورد نیاز طبق ضوابط شهرسازی پارکینگ در نظر گرفته نشود صدور پروانه ساختمانی ممنوع می‌باشند مگر در شرایط خاص که شامل ۶ بند ذیل می‌باشد.

۱ـ۱ ساختمان در بر خیابانها سریع السیر به عرض ۴۵ متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشند.

۱ـ۲ـ ساختمان در فاصله ۱۰۰ متری تقاطع خیابانهای به عرض ۲۰ متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل رو نداشته باشند.

۱ـ۳ـ ساختمان در محلی قرار گرفته باشند که ورودی پارکینگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آن را نداده است.

۱ـ۴ـ ساختمان در بر کوچه‌هایی قرار گرفته باشند که به علت عرض کم کوچه امکان عبور اتومبیل نباشد.

۱ـ ۵ ـ ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشند که به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.

۱ـ۶ ـ در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود.

۲ـ شیب مقرر در بند ۵ بر اساس ضوابط طرح تفصیلی تعیین می‌گردد.

۳ـ شهرداری موظف است درآمد حاصل از این تعرفه را به حساب جداگانه‌ای واریز و صرفاً در امر احداث پارکینگ عمومی هزینه نماید.

۴ـ بر اساس رأی قطعی شماره ۱۴۸۱ـ۱۴۷۷ ـ۱۲/۱۲/۱۳۸۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نظر به اینکه قانونگذار به شرح تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری تکلیف عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن را معین و متخلف را بر اساس رأی کمیسیون‌های مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم نموده وصول عوارض در مورد عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن هدف و حکم مقنن است.

جدول شماره ۷

عوارض کسری پارکینگ‌ها

…

تبصره۱: کسری پارکینگ برای هر واحد مسکونی و خدماتی غیر انتفاعی حداقل ۰۰۰/۰۰۰/۵۰ ریال

تبصره۲: کسری پارکینگ برای هر واحد تجاری ـ اداری ـ صنعتی در هر پهنه حداقل ۰۰۰/۰۰۰/۱۰۰ ریال

تبصره۳: کسری پارکینگ بهداشتی، درمانی، ورزشی، خدماتی، انتفاعی در کلیه پهنه‌ها چنانچه کمتر از ۰۰۰/۰۰۰/۵۵ ریال باشد همان ۰۰۰/۰۰۰/۵۵ ریال خواهد بود.

تبصره۴: عوارض و جریمه کسری پارکینگ در بافتهای فرسوده و غیر فرسوده مشمول تخفیف و بخشودگی نمی‌باشد.

تبصره۵: اماکن مذهبی مساجد و خیریه‌های ثبت شده مشمول عوارض کسری پارکینگ نمی‌باشند ولی چنانچه تجاریهای مازاد بر ۲۰% کسری پارکینگ داشته باشند به ازای هر مترمربع مشمول پرداخت p ۲۰ عوارض می‌گردد.

تبصره: کلیه اماکن مسکونی که تا قبل از ۷/۲/۱۳۷۱ احداث شده‌اند مشمول عوارض کسری پارکینگ نمی‌باشند. »

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره ۲۸۳۰/۹۵/۳۰/۴ـ۳۱/۵/۱۳۹۵ توضیح داده است که:

«۱ـ شاکی در ستون موضوع شکایت و توضیحات مقید در دادخواست ادعا کرده است که شورای اسلامی شهر کرج مبادرت به وضع عوارض کسری پارکینگ مازاد بر تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها کرده است در حالی که این ادعا خلاف واقع و صراحت مصوبه این شورا می‌باشد چرا که در صورت تعیین جریمه از جانب کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ مستند به تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری‌ها، هیچ گونه عوارض دیگری بابت کسری پارکینگ اخذ نمی‌گردد و مصوبه موضوع شکایت شامل آن دسته از پرونده‌هایی است که در زمان صدور پروانه امکان تأمین پارکینگ ندارد.

۲ـ همان گونه که فوقاً به حضور اعلام گردید، عوارض مذکور ارتباطی با جریمه کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ و پرونده‌های رسیدگی شده در کمیسیون مذکور ندارد بلکه عوارض مذکور مربوط به آن دسته از املاکی است که در زمان صدور پروانه امکان تأمین پارکینگ ندارند.

۳ـ اخذ عوارض حذف پارکینگ به هنگام صدور پروانه ساختمانی دارای نامه شماره ۳۴/۳/۱/۲۳۳۱ ـ ۷/۲/۱۳۷۱ وزیر کشور با عنوان ریاست جمهوری وقت داشته که مفاد نامه مذکور دلالت بر اخذ عوارض حذف پارکینگ به هنگام صدور پروانه ساختمانی در مناطق خاص و به شرح ذیل می‌باشد:

ساختمان در بر خیابانهای سریع السیر به عرض ۴۵ متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل را نداشته باشد.

ساختمان در فاصله ۱۰۰ متری تقاطع خیابانهای به عرض ۲۰ متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل را نداشته باشد.

ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورودی پارکینگ مستلزم قطع درختان کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آن را نداده است.

ساختمان در بر کوچه هایی قرار گرفته باشند که به علت عرض کم کوچه امکان عبور اتومبیل نباشد.

ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشند که به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.

در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود.

۴ـ نامه پیشنهادی فوق طی مصوبه شماره ۱۶۰۳ ـ ۱۲/۲/۱۳۷۱ مورد موافقت ریاست جمهوری وقت قرار گرفته و جهت اجرا به وزیر کشور ابلاغ گردیده است.

۵ ـ متعاقباً طی بخشنامه شماره ۳۴/۳/۱/۲۹۳۷ ـ ۳/۳/۱۳۷۱ و دستورالعمل شماره ۳۴/۳/۱/۱۰۷۴۰ ـ ۴/۶/۱۳۷۱ وزیر کشور، مراتب جهت اجراء به کلیه شهرداری‌های کشور ابلاغ شده است.

۶ ـ همان‌گونه که در بند دوم دستورالعمل شماره ۳۴/۳/۱/۱۰۷۴۰ ـ ۴/۶/۱۳۷۱ وزیر کشور اعلام گردیده است. اولاً: عوارض حذف پارکینگ منحصراً به هنگام صدور پروانه ساختمانی قابلیت محاسبه و وصول را دارد. ثانیاً: در مواردی که پارکینگ در پروانه ساختمانی لحاظ و مالکین از تأمین آن خودداری نمایند مراتب در کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ مطرح و حکم کمیسیون لازم‌الاجراء خواهد بود. (بند ۳ دستورالعمل فوق) که مفاد دستورالعمل دلالت بر غیرواقعی بودن ادعای شاکی دارد.

۷ـ بنا به مراتب فوق و بر خلاف ادعای شاکی اولاً: مصوبه فوق هیچ گونه ارتباطی با کمیسیون ماده ۱۰۰ نداشته و صرفاً در زمان صدور پروانه ساختمانی تحت عنوان عوارض حذف پارکینگ و در زمان صدور پروانه ساختمانی قابل اجرا است و ادعای شاکی آن هم دائر بر ارتباط آن با جریمه کمیسیون ماده ۱۰۰ صرفاً به جهت انحراف پرونده از سیر طبیعی خود و ایجاد ذهنیت در قضات دائر بر اقدام خلاف قانون توسط این شورا مطرح شده است.

۸ ـ از طرفی اخذ عوارض مذکور دارای مصوبه وزیر کشور و ریاست جمهوری است که در حال حاضر در تمامی کشور در حال اجرا است و صرفاً شوراهای اسلامی هر شهر در اجرای مصوبات فوق مبادرت به تعیین میزان عوارض مذکور نموده‌اند و حتی در مصوبه این شورا به ضرورت تأمین پارکینگ در پروانه ساختمانی تصریح و در صورت عدم امکان تأمین پارکینگ بنا به جهات مقیده در مصوبات وزارت کشور و ریاست جمهوری به شهرداری اجازه اخذ عوارض اعطاء شده است. با توجه به مراتب فوق و بی وجه بودن دعوی و متأسفانه قلب حقایق توسط شاکی جهت اخذ نتیجه مطلوب و خلاف واقع لذا استدعای رسیدگی و صدور حکم بر رد شکایت مطروحه به طرفیت این شورا را دارد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴/۶/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه قانونگذار در خصوص عدم رعایت تأمین یا کسری پارکینگ به شرح تبصره ۵ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری اصلاحی سال ۱۳۵۸ تعیین تکلیف کرده است و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعدد صادره مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف مربوط به اخذ عوارض به لحاظ کسری یا عدم تأمین پارکینگ را ابطال کـرده است، بنابراین بـا لحاظ قانـون مذکور و استدلال‌های مصرح در آراء مورد نظر هیأت عمومی، بخش ۵ فصل ۲ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ مصوب شورای اسلامی شهر کرج در خصوص عوارض کسری پارکینگ، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی