رأی شماره ۴۴۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۴۴۱ مورخ ۱۳۹۶/۵/۱۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع:کمیته‌های نظارتی شهرداریها، صلاحیتی برای وضع عوارض ندارند
تاریخ دادنامه: ۱۰/۵/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۴۴۱ کلاسه پرونده: ۹۴/۴۰۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی عسکری با وکالت مستقیم خانم مریم اسدیان و وکالت مع‌الواسطه آقای علیرضا اسدیان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصمیم شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ـ۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته نظارتی ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مشهد
گردش کار:
آقای مهدی عسگری با وکالت مستقیم خانم مریم اسدیان و وکالت مع‌الواسطه آقای علیرضا اسدیان به موجب دادخواستی ابطال تصمیم شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ـ ۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته نظارتی ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مشهد در خصوص واگذاری تجاری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً اینجانب توکیلاً به استحضار عالی می‌رساند: موکل اینجانب مالک ششدانگ پلاک ۲۷۱۷۳/۱۷۴۵۹/۱۱۶۶۶ فرعی از ۱۷۵ اصلی بخش ۱۰ مشهد می‌باشد. در سال‌های ۱۳۸۹ و ۱۳۹۲ درخواست‌های پروانه تجدید بنا و توسعه بنا به صورت تجاری در ملک موصوف نموده است که طی محاسبات انجام گرفته به نرخ سال ۱۳۹۳ طی فیشهای پیوستی به مبلغ ۶۰۰/۷۷۵/۲۷۸ تومان بابت درخواست پروانه تجدید بنا به صورت تجاری و با احتساب ضریب p ۱۸۰ به حساب شهرداری منطقه ۱۰ شهرداری واریز کرده است و این در حالی است که شهرداری با صدور پروانه تجاری برای ملک موکل اینجانب موافقت و در مقام اخذ حقوقات خود اقدام کرده است (حتی پیش نویس پروانه در سیستم شهرسازی صادر گردیده است) لیکن پس از طی مراحل فوق مجدداً درخواست توسعه بنای تجاری را به شهرداری تسلیم نموده که پس از موافقت با این درخواست فیش نهایی شماره ۵۲۷۳۰۱ -۲۷/۲/۱۳۹۳ با احتساب ضریب p ۱۸۰ صادر و تسلیم موکل اینجانب می‌گردد (قابل ذکر است حقوقات قبلی شهرداری بابت صدور پروانه تجاری نیز در این فیش به روز محاسبه گردیده است) لیکن با توجه به تغییر یکپارچه شهرسازی از سرای ۷ به سرای ۸ که منجر به تغییر کلیه محاسبات قبلی گردیده در پرداخت حقوقات شهرداری وقفه‌ای کوتاه مدت ایجاد شده است. که پس از مراجعات مکرر نهایتاً به ناحق منجر به تصمیم شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰-۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته نظارتی ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مبنی بر اخذ حقوقات شهرداری با احتساب ½ (۵۰ درصد) ارزش سرقفلی تعیین توسط کارشناس می‌گردد که این در حالی است که چنین اقدامی با عنایت به پرداخت قسمتی از حقوقات شهرداری و عدم وجود مصوبه شورای اسلامی شهر و مخالفت صریح فرمانداری مشهد با چنین اقدامی و همچنین نامه مخالفت شهردار وقت مشهد جناب آقای مهندس مرتضوی طی شماره (۱۸۶۶۷۶/۹۳/۲۱ـ۹/۱۱/۱۳۹۳) بر خلاف قانون و شرع بوده و موجـبات تضییع حقوق مـوکل اینجـانب شده است. لذا از آن مقام تقاضای ابطال تصمیم موضوع خواسته و دریافت حقوقات شهرداری بر اساس p ۱۸۰ را خواستارم.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۹۴/۴۰۶ ـ ۲۸/۵/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
«عطف به اخطاریه رفع نقص شماره ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۳۰۰۱۳۵۴ ـ ۲۳/۴/۱۳۹۴ به کلاسه ۹۴/۴۰۶ آن هیأت درخصوص موارد نقص دادخواست تقدیمی که در اخطاریه شما آمده است به شرح ذیل رفع نقص می‌گردد. بنا بر اظهارات موکل:
۱ـ مصوبه مورد شکایت شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ ـ ۱۱/۵/۱۳۹۳ صادره از کمیته نظارتی شماره ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مشهد که به لحاظ غیرقانونی بودن و اجحاف در حق شهروندان ناعادلانه بودن از ناحیه فرمانداری مشهد و شورای تامین مورد اعتراض واقع شده و مانع اجرای آن شده‌اند ضمن اینکه قانونگذار در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب ۱۱/۴/۱۳۳۴ حق و حقوق شهرداری و مجازات متخلفین از مقررات شهرداری و ساخت و سازهای غیرمجاز را مشخص کرده اخذ وجوه اضافی خارج از حیطه وظایف و اختیارات قانونی ظلم و مغایر قانون اساسی است که مستنداً به مواد ۱۰، ۱۹۰ و ۲۱۹ قانون مدنی و اصول قانون اساسی در فصله چهارم (اقتصادی و دارایی) لازم به ذکر است که شهرداری منطقه ۱۰ مشهد با مالک توافق نموده و متعاقب آن فیشها و قبوض مربوطه صادر شده و بابت عوارض تبدیل مسکونی به تجاری مبلغ ۰۰۰/۰۰۰/۷۹۰/۲ ریال پرداخت شده و الباقی آن که فیشهای صادره پیوست است مبلغ ۰۰۰/۰۰۰/۱۰۰/۴ ریال باقی مانده است که شهرداری مدعی است شما باید بر اساس تصمیم یک کمیته فرعی مستقر در شهرداری منطقه ۱۰ مشهد به میزان ۵۰ درصد قیمت منطقه‌ای ملک پول پرداخت کنید که این ظلم است و هیچگونه مبنای شرعی و قانونی و عرفی ندارد.
۲ـ چون اقدامات شهرداری مشهد خاصه کمیته نظارتی ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مشهد در جهت افزایش بی رویه عوارض مربوطه با توجه به اعتبار اصل تسلط الناس مسلطون علی اموالهم و اصل ۴۷ قانون اساسی و خلاف قانون بودن اخذ وجوه اضافی از مردم (حرمت اخذ مال نامشروع و ناحق) و نامشروع بودن تصمیم کمیته نظارتی تقاضای ابطال حکم کمیته نظارتی را دارم.
۳ـ لازم به ذکر است که شورای شهر مشهد در هر یک از مناطق شهرداری کلان شهر مشهد یک کمیته نظارتی دارد که این کمیته‌های نظارتی بنا بر سیاستهای شورای شهر مشهد صرفاً زیر نظر شورای شهر مشهد در هر منطقه‌ای از مناطق شهرداری مستقر هستند و به نمایندگی از آنها نظارت می‌کنند و هیچ یک از اعضا آن صلاحیت تصمیم‌گیری و تصویب قانون ندارند این کمیته تصمیم گرفته برای تبدیل مسکونی به تجاری سه کارشناس تعیین شوند تا قیمت منطقه‌ای آن ملک مورد ارزیابی قرار بگیرد و مبلغ ۵۰ درصد قیمت منطقه‌ای به عنوان عوارض پرداخت شود که این امر یک نوع قانونگذاری و دخالت در قوه مقننه است و با اصل استقلال قوا در تضاد هست ضمن اینکه فرمانداری مشهد و شورای تأمین مخالفت صریح خود را با این تصمیم اعلام کرده است از همه مهمتر نامه شهرداری مشهد به مناطق مختلف است که اعلام کرده پول از مردم بگیرند ولیکن از پاسخگویی به ادارات و مراجع قانونی بدون هماهنگی با شهرداری مرکز ممانعت کرده است. مرجع تصویب مورد اعتراض با توجـه به عنوان کمیته نظارتی شورای شهر مشهد می‌باشد لازم به ذکر است که شورای شهر مشهد ۲۵ نفر عضو دارد و هر کمیته نظارتی ۵ عضو دارد که اعضای آن ۵ نفر از همان ۲۵ نفر عضو اصلی شورای شهر هستند و مناطق ۱۰ و ۱۱ و ۱۲ شهرداری مشهد زیر نظر کمیته ۵ نظارتی شورای شهر مشهد می‌باشد لازم به ذکر است که مصوبه شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ ـ ۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته ۵ نظارتی منجر به مصوبه ۵۰۲۱/۹۳/۴/ش ـ ۲۳/۵/۱۳۹۳ شده که مغایر با قانون اساسی و قانون شهرداریها می‌باشد.»
کمیته نظارتی پنج شهرداری منطقه ۱۰
تصمیمات متخذه کمیته نظارتی
نظر به اینکه واگذاری تجاری در مناطق به اختیار شهرداری است و شهرداری تکلیف به واگذاری تجاری ندارد، لذا کمیته نظارتی مقرر نمود شهرداری محترم منطقه ۱۰ تا زمان ابلاغ مصوبه جدید شورای شهر در خصوص واگذاری تجاری دائم از واگذاری تجاری امتناع نماید. در عین حال در صورتی که متقاضی درخواست تجاری با ½ کارشناسی برابر ضابطه جدید در حال تصویب نماید واگذاری تجاری با شرایط مذکور بلامانع است.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۱۰۵۳۹/۹۴/۴/ش- ۴/۸/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست خانم مریم اسدیان وکیل آقای مهدی عسگری موضوع پرونده شماره ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۱۳۵۴ مبنی بر درخواست ابطال تصمیم شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ـ۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته نظارتی ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مشهد در خصوص واگذاری تجاری به استحضار می‌رساند:
تشکیل کمیته‌های نظارتی شورای اسلامی شهر مشهد مقدس بر اساس مصوبه شماره ۴۱۳۷/۹۲/۴/ش ـ ۱۵/۸/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس صورت گرفت که طی آن آیین نامه شرح وظایف و تشکیلات کمیته‌های نظارتی مشخص شده است.
با نگاهی به مصوبه مذکور مشخص می‌شود که فلسفه تشکیل کمیته‌های نظارتی رفع موارد اختلافی بین شهروندان و شهرداری می‌باشد، به این صورت که هرگاه شهروندی از عملکرد شهرداری منطقه مربوطه نسبت به اجرای صحیح مصوبات شورای اسلامی شهر شکایت داشته باشد به کمیته نظارتی منطقه مورد نظر مراجعه و شکواییه‌ای ارائه می‌نماید تا پس از تشکیل پرونده، توسط ۵ تن از اعضای شورا که در آن کمیته نظارتی مستقر هستند حل و فصل شده و یا به شورا منعکس شود. کاملاً واضح و مبرهن است که کمیته‌های نظارتی مسئول شناخت مشکلات و مسایل فی مابین مردم و شهرداری هستند تا آنها را جهت بررسی بیشتر به شورا ارائه نمایند. لذا تصمیم شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ـ ۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته نظارتی اساساً مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس نیست که شاکی طی دادخواست خویش ابطال آن را خواستار شده است، مضافاً اینکه تصمیم مورد اعتراض فاقد امضاء برخی اعضای کمیته نظارتی از جمله رئیس و نایب رئیس می‌باشد.
اما در خصوص مصوبه شماره ۵۰۲۱/۹۳/۴/ش ـ ۲۳/۵/۱۳۹۳ شورای اسلامی شهر مشهد مقدس که در قسمتی از شکواییه به آن اشاره شده است، پیشتر در لایحه دفاعیه شماره ۱۵۱۰۹/۹۳/۴/ش ـ ۲۳/۱۲/۱۳۹۳ از آن دفاع شده است و در لایحه شماره ۹۶۷۴/۹۴/۴/ش ـ۱۳/۷/۱۳۹۴ نیز مستند موافقت فرمانداری با مصوبه یاد شده تقدیم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری گردید. بنابراین مستدعی است با توجه به اینکه موضوع خواسته شاکی (نامه شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ ـ ۱۱/۵/۱۳۹۳) مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس نیست، به استناد ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ نسبت به صدور رأی به بی حقی شاکی و رد دادخواست ایشان عنایت نموده است و شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را در پیشبرد اهداف والای مدیریت شهری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند.»
در خصوص ادعای شاکی مبنی بر ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ ـ ۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته نظارتی ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مشهد با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره ۱۷۷۶/۱۰۲/۹۵ ـ ۱۲/۵/۱۳۹۵ اعلام کرده است:
«چنانچه کمیته مذکور مجوز قانونی لازم برای جعل عوارض را نداشته باشد (ظاهراً ندارد) مصوبه مرقوم خلاف موازین شرع است البته تشخیص اینکه مجوز دارد یا خیر؟ به‌عهده آن دیوان می‌باشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۰/۵/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
همان طور که در لایحه جوابیه مورخ ۱۳/۸/۱۳۹۴ شورای اسلامی شهر مشهد اعلام شده است، هدف و فلسفه تشکیل کمیته‌های نظارتی، رفع موارد اختلاف بین شهروندان و شهرداری در اجرای صحیح مصوبات شورای اسلامی شهر می‌باشد و رعایت تشریفات لازم از حیث امضاء برخی از اعضاء کمیته در تصمیم شماره ۱۶۱۲۴/۹۳/۱۰ـ ۱۱/۵/۱۳۹۳ کمیته نظارتی ۵ شهرداری منطقه ۱۰ مشهد از جمله رئیس و نایب رئیس نشده است، بنابراین تصمیم مورد شکایت با لحاظ مراتب مذکور و اینکه وضع عوارض با توجه به بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران از وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر بوده و کمیته‌های نظارتی وظیفه و اختیاری در این زمینه ندارد، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
