رأی شماره ۷۳۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۷۳۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: در صورت تخلفات ساختمانی، اتخاذ تصمیم بر ابقای بنا با اخذ جریمه یا قلع بنای مستحدثه با کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری می‌باشد و اخذ مبالغ دیگر علاوه بر میزان جریمه مقرر توسط کمیسیون مزبور، غیرقانونی است
تاریخ دادنامه: ۲/۸/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۷۳۹ کلاسه پرونده: ۹۵/۳۰۷
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: آقایان: ۱ـ محمد کاوه ۲ـ خدایار مشهودی اسکویی.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده ۱۴ «دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ شهرداری‌های استان آذربایجان شرقی» درخصوص عوارض ابقای ساختمان
گردش کار:
شاکیان به موجب دادخواستی با مضمون و محتوایی واحد ابطال ماده۱۴ «دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ شهرداری‌های استان آذربایجان شرقی» درخصوص عوارض ابقای ساختمان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با اهداء سلام و تحیت، احتراماً شرح دادخواست تقدیمی بدین شرح می‌باشد که ماده صد قانون شهرداری و تبصره‌های آن حکم بناهای مازاد بر تراکم یا تغییر نوع استفاده از بنا یا بناهای احداث شده مازاد بر پروانه ساختمانی و بدون اخذ پروانه ساختمانی را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان اوراق پیوستی تصدیق نشده در اختیار اینجانبان نمی‌باشد و نحوه وصول آن را معین کرده‌است به صراحت تبصره‌های ۱، ۲، ۳ و ۴ ماده فوق‌الذکر بعد از اتخاذ تصمیم تـوسط کمیسیون موضوع تبصره ۱ آن ماده، شهرداری مکلف بـه وصول جریمه براساس نظر کمیسیون می‌باشد لیکن مدیرکل امور شهری و شوراهای استان آذربایجان شرقی، بدون وجود اختیار قانونی با صدور دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ شهرداری‌های استان آذربایجان شرقی به تبع سالهای قبل در ماده ۱۴ دستورالعمل فوق عوارضی تحت عنوان عوارض ابقای ساختمان وضع کرده‌است که بر طبق آن شهرداری‌ها را مجاز نموده که از کلیه بناهایی که بدون پروانه و یامازاد بر پروانه در محدوده یا حریم شهر احداث و از سوی کمیسیون ماده صد ابقاء شوند مطابق آن عوارضی علاوه بر جریمه ماده صد تحت عنوان عوارض ابقاء اخذ نمایند. با توجه به اینکه ماده فوق‌الذکر مخالف صریح ماده صد قانون شهرداری و تبصره‌های آن و بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشکیلات شورای اسلامی مصوب ۱۳۸۱ بوده و اینکه هیچ وجهی از مردم نمی‌توان گرفت مگر به موجب قانون و در مانحن فیه قانون شهرداری صریحاً شهرداری را مکلف به وصول جریمه براساس نظریه کمیسیون ماده صد کرده‌است. بنا به مراتب به نظر می‌رسد ماده فوق‌الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات قوه مجریه بوده و تمسک شهرداری اسکو به ماده فوق‌الذکر و اخذ عوارض ابقاء عدول از قانون بوده و باعث تضییع حقوق مردم می‌گردد. لذا صدور حکم بر ابطال آن مورد تقاضا می‌باشد در ضمن با توجه به اینکه اجرای ماده فوق‌الذکر موجب اجحاف در حقوق ملت بوده و مبالغ پرداختی از این حیث به شهرداری غیرقابل برگشت بوده و در صورت قابل برگشت بودن نیازمند طی مراحل بسیار طولانی می‌باشد لذا بدواً صدور دستور موقت بر توقف اجرای ماده ۱۴ دستورالعمل فوق‌الذکر مورد استدعاست.»
متن دستورالعمل در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده۱۴: عوارض ابقای ساختمان
کلیه بناهایی که بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه در محدوده یا حریم شهر احداث و از سوی کمیسیون ماده ۱۰۰ ابقاء شوند. مطابق عوارض محلی به شرح زیر اقدام خواهدشد:
الف) در صورتی که ساختمانی در کاربری غیرمربوطه احداث و در طرح توسعه شهر، تراکم ان تعریف نشده باشد و علی رغم اعتراض شهرداری از طریق کمیسیون ماده۱۰۰ ابقاء شود عوارض مازاد تراکم این نوع ساختمان‌ها در صورتی که (طبق ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع…) از تاریخ ابلاغ طرح توسعه شهری ۵ سال سپری شده باشد مشابه تراکم قطعات همجوار در نظر گرفته خواهد شد. چنانچه قبل از انقضای ۵ سال از ابلاغ طرح توسعه شهری، ساختمانی بدون مجوز و در کاربری غیرمربوطه احداث و توسط کمیسیون ماده ۱۰۰ ابقاء قطعی شوند کل زیربنا به غیراز پیلوت و زیرزمین (جهت استفاده پارکینگ) مشمول عوارض مازاد تراکم خواهد بود. ضمناً شهرداری مکلف است در زمان تفکیک آپارتمانها، کلیه متعلقات هر واحد اعم از پارکینگ (توقفگاه) و انباری و.. را که در نقشه‌های ساختمان برای هر واحد پیش‌بینی شده در صدور گواهی تفکیک و گواهی معامله قید کند و صدور مجوز تفکیک آپارتمان بدون در نظر گرفتن پارکینگ (توقفگاه) مندرج در پروانه احداث به هر واحد ممنوع می‌باشد.
تبصره: این بند شامل باغات نیز خواهد شد.
ب) در محاسبه عوارض ابقاء، عوارض {زیربنا ـ پذیره ـ عوارض ارزش افزوده ناشی از بین بردن فضای پارکینگ (توقفگاه) و استفاده دیگر از آن ـ مازاد بر تراکم ـ کسری مساحت عرصه نوع اعیانی ابقاء شده «مثل باغ با استفاده مسکونی که کسری مسکونی محاسبه خواهد شد» ـ پیش آمدگی در معابر عمومی ـ تفکیک عرصه ـ فضای سبز و فرهنگ شهرنشینی ـ هزینه آتش نشانی} مبنای محاسبه خواهد بود. به غیراز این ردیف عوارض، بقیه عوارض در صورت شمول معادل ضریب و ضوابط صدور پروانه اقدام خواهدشد.
تبصره: در صورت دریافت عوارض ابقاء، عوارضی تحت عنوان صدور پروانه ساخت اخذ نخواهد شد.
ج) عوارض ابقای اعیانی در زمان مراجعه و مطالبه و صدور مفاصا حساب متقاضی برای واریز مطالبات شهرداری و اخذ گواهی مفاصا حساب محاسبه و اخذ خواهد شد.
د) به خاطر تشویق نماسازی در صورت نماسازی ساختمان‌های فاقد پروانه و رعایت ضوابط گذربندی مقرر در طرح توسعه شهری، عوارض ابقاء ردیفهای فوق با ۱۰% تعدیل محاسبه و اخذ خواهد شد.
هـ) در صورت ابقای اعیانی، چنانچه ملک دارای اعیانی فاقد فضای باز مطابق ضوابط شهرسازی باشد عوارضی تحت عنوان کسری فضای باز معادل p ۵۰ برای هر مترمربع کسری فضای باز اخذ و صرفاً در توسعه فضاهای عمومی استفاده خواهد شد.
و) هزینه آماده سازی علاوه بر عوارض این ماده است.
عوارض ابقای ساختمان‌ها
عوارض ابقای ساختمان‌های بدون توقفگاه با اعمال ضرایب بندهای عوارض ابقای ساختمان‌ها:
تبصره: شهرداری موظف است درآمد حاصل از عوارض ابقای ساختمان‌های بدون توقفگاه را در حساب خاص و جداگانه‌ای که افتتاح می‌شود واریز و صرفاً به منظور احداث پارکینگ (توقفگاه) عمومی مطابق بودجه سالانه شهرداری هزینه نماید. بدیهی است هرگونه استفاده غیرو تحت هر شرایطی از وجوه این ماده غیرقانونی می‌باشد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، شهردار اسکو به موجب لایحه شماره ۸۶۴۹ـ ۶/۱۱/۱۳۹۳ توضیح داده‌است که:
«ریاست محترم شعبه ۳۳ دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
عطف بـه دادخواست آقایان محمد کاوه و خدایار مشهودی در پرونده کلاسه ۹۳۲۶۵۲ مبنی بر ابطال ماده ۱۴ دستورالعمل عوارض محلی سال ۱۳۹۳ مطالب ذیل الذکر در جهت دفاع معروض و تقاضای تدقیق در اظهارات ذیل الذکر مورد استدعاست:
قانونگذار در صدر ماده صد قانون شهرداری‌ها مالکین کلیه اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها را به اخذ پروانه قبل از اجرای هرگونه عملیات عمرانی مکلف می‌سازد و در تبصره‌های ماده مربوطه، شهرداری را مکلف به جلوگیری از ادامه عملیات و تنظیم و ارجاع پرونده به کمیسیون ماده صد کرده‌است و اعضای کمیسیون را مکلف به انشای رأی براساس نوع تخلف و به استناد تبصره‌های ماده مذکور نموده است. به عبارت دیگر قانونگذار در ماده صد قانون شهرداری‌ها به کلیات و صرفاً به جرایم تخلف صورت گرفته پرداخته و درخصوص اخذ یا عدم اخذ عوارض و جزئیات مربوطه نپرداخته است.
این در حالی است که به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات و وظایف شورای شهر مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدی آن و همچنین به استناد ماده۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تعیین نوع آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت ـ که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود ـ از جمله وظایف شورای اسلامی شهر تعیین شده‌است.
بر همین اساس استانداری‌های سراسر کشور همه ساله اقدام به ارسال پیش‌نویس عوارض مربوطه نموده که تعرفه مذکور پس از بررسی و ارائه پیشنهادات شهرداری و تصویب شورا و فرمانداری شهرستان ملاک عمل قرار می‌گیرد. (مطابقت مندرجات مصوب شورا در تعرفه عوارض از طریق فرمانداری کنترل و تأیید می‌گردد).
مطابق بندهای ۱ و ۲ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، عوارض از منابع درآمد شهرداری‌ها بوده که این وجوه به موجب مصوبات قانونی مربوطه نظیر بند الف ماده ۴۳ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت که به تصویب ریاست جمهوری رسیده و حسب مورد در مقاطع زمانی گوناگون وضع و براساس شرایط و ضوابط مطروحه محاسبه تعیین و مطالبه می‌گردد اما جریمه مطابق مواد ۲ تا ۵ ماده صد شهرداری‌ها و بعنوان ضمانت اجرایی قانون بوده که براساس معیارهای مقرر در ماده صد قانون شهرداری‌ها و از طرف کمیسیون مربوطه پیش‌بینی و اجرا می‌گردد. به بیان دیگر مرجع تعیین عوارض به استناد بند۱ ماده۳۵ قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب ۱/۹/۱۳۶۱، بند ۱۶ ماده۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب سال ۱۳۷۵ به عهده شورای اسلامی شهر بوده اما مرجع تعیین جرایم کمیسیون ماده صد می‌باشد.
علاوه بر آن اتکا صرف به اخذ جرایم سبب تشویق متخلفان به ارتکاب تخلف ساختمانی و گسترش بی رویه ساخت و ساز بدون نظارت ارگانهای ذیصلاح خواهد شد و این مغایر با منطق حقوقی و عدالت می‌باشد چرا که در این صورت متخلفان بدون مراجعه به شهرداری بدون تهیه نقشه و بدون اعمال نظارت و پرداخت عوارض و حق بیمه اقدام به ساخت و ساز نموده و جرایم مربوطه را که گاهاً کمتر از عوارض قانونی است پرداخت و گواهی عدم خلاف اخذ خواهند نمود و این امر سبب توسعه و ترویج تخلفات خواهد بود. بر همین اساس و به استناد موارد قانونی فوق‌الذکر و رأی صادره هیأت‌عمومی دیوان در پرونده کلاسه ۴۳۹۱۸۱ که پیوست به حضورتان ایفاد می‌گردد. از محضر ریاست شعبه ۳۳ آن دیوان تقاضای بررسی موارد مطروحه و رد دادخواست تنظیم خواهان مورد استدعا می‌باشد.»
مشاور استانداری آذربایجان شرقی و مدیرکل دفتر بازرسی مدیریت عملکرد و امور حقوقی نیز به موجب لایحه شماره ۱۱۲۱۵۵/۱۲/۱۱ـ ۷/۱۱/۱۳۹۳ اعلام کرده‌است که:
«رئیس شعبه ۳۳ دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً عطف به برگ ابلاغیه شماره بایگانی شعبه ۹۳۲۶۵۲ـ ۲۴/۹/۱۳۹۳ منضم به نسخه ثانی دادخواست آقایان صمد کاوه و خدایار مشهودی اسکویی به خواسته ابطال ماده ۱۴ دستورالعمل عوارض محلی سال ۱۳۹۳ شهرداری اسکویی در مورخ ۱۱/۱۰/۱۳۹۳ به دستگاه مشتکی عنه ابلاغ در فرجه قانونی مواردی را جهت تشحیذ ذهن مقام قضایی در مورد خواسته شاکی به حضور تقدیم می‌گردد.
اولاً: دعوای مطروحه شاکی به طرفیت استانداری آذربایجان شرقی به استناد بند پ ماده۵۳ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری فاقد محمل قانونی و متوجه استانداری نیست. چرا که تصویب تعرفه عوارض محلی و هزینه خدمات و جرایم شهرداری در اجرای ماده۷۷ (اصلاحی ۲۸/۷/۱۳۸) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و بند۲۶ ماده۵۵ و ماده۷۴ قانون شهرداری‌ها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارض ابقاء ساختمان جزء صلاحیت و اختیارات قانونی شوراهای اسلامی بوده که با تصویب عوارض محلی با جری تشریفات قانونی و پس از تأیید فرماندار شهرستان، مصوبات به صورت قانون درآمده و شهرداری مکلف به رعایت مفاد آن می‌باشد. لازم به توضیح است که استانداری فقط یک فرم چاپی به صورت پیشنهادی و ارشادی مربوط به عوارض محلی جهت تصویب و تأیید مراجع ذیصلاح قانونی بدون هرگونه دخالت در تصویب و تأیید مفاد آن به کلیه شهرداری‌های استان ارسال کرده‌است. لذا بنا به موارد معنونه و معروضه بالا رد دادخواست شاکی مورد استدعاست.»
در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲، پرونده به هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود. هیأت مذکور درخصوص خواسته شاکی مبنی بر ابطال وضع عوارض مازاد تراکم ساختمانی مندرج در بند «ب» ماده ۱۴ دستورالعمل تعرفه سال ۱۳۹۳ مصوب شورای اسلامی شهر اسکو را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره ۸۴ـ ۱۶/۵/۱۳۹۵ رأی به رد شکایت شاکی صادر می‌کند. رأی مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.
پرونده در راستای رسیدگی به بندهای [الف، ج، د، هـ، «و» و تبصرهای ذیل آن] در دستور کار هیأت‌عمومی قرار گرفت.
هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۸/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده‌است.
رأی هیأت‌عمومی
مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های ذیل آن، عدم رعایت الزامات مقرر برای اخذ پروانه احداث بنا یا احداث بنای زاید بر مندرجات پروانه ساختمانی مستلزم رسیدگی به موضوع در کمیسیون ماده ۱۰۰ و اتخاذ تصمیم آن کمیسیون بر ابقای بنا با اخذ جریمه یا قلع بنای مستحدثه با رعایت ضوابط مربوط است. نظر به اینکه اخذ مبالغ دیگر علاوه بر میزان جریمه مقرر در رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ تحت عنوان عوارض ابقاء ساختمان، خلاف قانون است، بنابراین بند الف ماده ۱۴ دستورالعمل تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۹۳ شهرداری‌های استان آذربایجان شرقی، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب تشخیص می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی
