رأی شماره ۹۵۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۹۵۵ مورخ ۱۳۹۶/۹/۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر جدید گلبهار درخصوص وضع عوارض بر املاک غیرمحصور
تاریخ دادنامه: ۲۸/۹/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۹۵۵ کلاسه پرونده: ۹۴/۷۱۴
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت عمران شهر جدید گلبهار
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه جلسه مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر جدید گلبهار
گردش کار:
آقای محمدرضا یزدانی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه جلسه مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر جدید گلبهار در خصوص وضع عوارض بر املاک غیرمحصور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«با سلام و احترام به استحضار می‌رساند شورای اسلامی شهر گلبهار در مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۲ مصوبه‌هایی به شرح مذکور در پیوست شماره پنج در خصوص اخذ عوارض از اراضی داشته که بنا به دلایل آتی الذکر غیرقانونی است:
الف ـ مغایرت با اصل تسلیط (الناس مسلطون علی اموالهم): مطابق اصل تسلیط هر شخصی نسبت به مایملک خود حق هرگونه انتفاع و بهره‌برداری را دارا می‌باشد و منطقاً، عقلاً و عرفاً هر مالک زمانی در ملک خود تصرف می‌نماید که از نظر مالی متمکن باشد. به همین علت در برخی موارد ممکن است مالک بنا به دلایلی که بعضاً خارج از اراده وی باشد (من جمله هزینه‌های گزاف فعالیتهای عمرانی از قبیل ساخت و ساز و عوارض پروانه و …) امکان بهره‌برداری و انتفاع لازم از مایملک خود را نداشته باشد که در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است و صرف خالی بودن ملک نمی‌تواند موجبی برای مطالبه عوارض به جهت خالی بودن آن و عدم احداث ساختمان در آن برای شهرداری و شورای شهر باشد. مضافاً اینکه اخذ عوارض از موکل که اراضی تحت مالکیت خود به نمایندگی از دولت را می‌باید به متقاضیان واگذار نماید موجبات افزایش بیش از پیش قیمت اراضی را فراهم آورده که در مغایرت با اهداف عالیه نظام می‌باشد.
ب ـ بر فرض وجود تمکن مالی نیز افراد در انتفاع و بهره‌برداری از مایملک خود مخیر و آزاد هستند مگر آن که قانونگذار ضوابط خاصی پیش‌بینی کرده باشد که در مانحن‌فیه حکم قانونگذار به صراحت در ماده ۱۱۰ قانون شهرداری‌ها به منصه ظهور رسیده و مصوبه اصداری در تعارض و مخالفت با آن می‌باشد. چرا که در ماده مارالذکر تکلیف مالکین اراضی یا بناهای مخروبه و … را فقط پرداخت هزینه‌های انجام شده توسط شهرداری در خصوص دیوارکشی همان ملک تعیین نموده و بدیهی است اخذ چنین وجهی مستلزم اقدام به دیوارکشی از سوی شهرداری و ارائه صورتحساب عملیات انجام شده می‌باشد و این در حالی است که مصوبه مورد اعتراض مجوز اخذ وجه بدون هیچ گونه عملیاتی را صادر نموده که از این حیث نیز فقدان وجاهت آن بیش از پیش مشخص می‌گردد.
پ ـ در ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران قانونگذار وصول عوارض متناسب با درآمدهای اهالی را مطابق آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران مجاز دانسته است و ماده ۱۴ آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، مواردی را که به موجب آن شورای اسلامی می‌تواند اقدام به وضع عوارض نماید طی ۱۴ بند احصاء نموده است که مصوبه مورد اعتراض با هیچ یک از شقوق و بندهای مزبور مطابقت نداشته و خارج از مقررات آیین‌نامه اجرایی می‌باشد.
ت ـ به صراحت ماده ۱۵ آیین‌نامه هیأت وزیران نحوه، میزان و نیز افـزایش عوارض وصولی می‌باید مطابق بـا مندرجات ماده ۱۵ و تبصره ذیل آن باشد. تبصره ذیل ماده ۱۵ آیین‌نامه مقرر داشته مجموع عوارض وصولی در هر محل با رعایت ماده ۳ آیین‌نامه نباید در مورد دارایی و ثروت، بیش از حداکثر نیم درصد ارزش معاملاتی آن با احتساب میزان عوارض قابل وصول موجود باشد. در حالی که مصوبه مورد اعتراض، عوارض سالیانه اراضی و املاک خالی به ماخذ ۵۰% قیمت منطقه‌ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک اعلام داشته یعنی بیش از ۱۰۰ برابر حد مجاز در اخذ مجموع عوارض؟
ث ـ به صراحت بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران، اختیار شوراهای اسلامی در وضع و برقراری عوارض مقید و مشروط به رعایت سیاستهای کلی دولت و ضوابط و شرایط مندرج در مواد ۱۴ و ۱۵ آیین‌نامه اجرایی مصوبات است که هیچ یک در مصوبه مورد اعتراض رعایت نشده است.
ج ـ علی‌الاصول تصویب نرخ خدمات منوط به انجام خدمت از سوی شهرداری است و در مانحن‌فیه شهرداری خدمتی به اراضی غیرمحصور ارائه نمی‌کند تا مجاز به وضع و دریافت عوارض باشد. لذا مصوبه مورد اعتراض از این حیث نیز خلاف قانون و خارج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده اصدار یافته است که پیش از این نیز هیأت عمومی دیوان به موجب آراء ۱۸۵۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۹۳ و ۵۵۶ ـ ۱۹/۸/۱۳۸۷ و … نظر به ابطال مصوبات مشابه مصوبه مورد اعتراض داده‌اند.
بنا علیهذا مستندا به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه فوق‌الذکر و مستند به مواد ۳۴ الی ۳۶ قانون مارالذکر صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مصوبه به دلیل ورود خسارت غیرقابل جبران در صورت اجرا مورد استدعاست.»
در پاسخ بـه اخطار رفـع نقصی کـه از طرف دفتر هیأت عمومی بـرای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۳۵۹ ـ ۲۴/۹/۱۳۹۴ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است که:
« رئیس محترم و قضات شریف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغ نامه واصله در خصوص پرونده کلاسه ۹۴/۷۱۴ ضمن استدعای اقدام در راستای قسمت اخیر ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و صدور دستور رسیدگی بدون نوبت به دلیل عدم رعایت مفاد آراء هیأت عمومی، صرف نظر از اینکه مصوبه مورخ ۱۴/۱۱/۱۳۹۲ شورای اسلامی شهر گلبهار با اصول مسلم فقهی نشأت گرفته از روایات معتبر من جمله اصل تسلیط (الناس مسلطون علی اموالهم) در تعارض و مخالفت می‌باشد لکن با عنایت به تعارضات قانونی مصوبه مزبور به نظر می‌رسد نیازی به بررسی موضوع مخالفت مصوبه با شرع مقدس اسلام نبوده و بی اعتبار بودن آن صرفاً به دلیل مخالفت صریح با قوانین قابل تحقق باشد چرا که:
اولاً: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه من جمله آراء ۱۸۵۰ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۹۳ و ۵۵۶ ـ ۱۹/۸/۱۳۸۷ و … به کرات بی‌اعتباری مصوبات مشابه مصوبه مورد اعتراض با موضوع یکسان را اعلام و ابلاغ فرموده‌اند. و بالتبع مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می‌باید مفاد آراء مورد توجه قرار می‌گرفت که این امر از سوی شورای شهر گلبهار رعایت نشده است و به همین جهت نیز رسیدگی خارج از نوبت مورداستدعاست.
ثانیاً: قانون شهرداری‌ها در ماده ۱۱۰ تکلیف قانون موضوع مصوبه (اراضی فاقد حصار و دیوار) را مشخص نموده و بالتبع با تعیین تکلیف موضوع در قانون اصولاً شورای اسلامی شهر اختیاری در وضع مصوبه‌ای در مخالفت با آن نداشته و ندارد.
ثالثاً: به صراحت بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران، اختیار شوراهای اسلامی در وضع و برقراری عوارض مقید و مشروط به رعایت سیاستهای کلی دولت و ضوابط و شرایط مندرج در مادتین ۱۴ و ۱۵ آیین‌نامه اجرایی مصوب است که هیچ یک در مصوبه مورد اعتراض رعایت نشده است.
رابعاً: در ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران قانونگذار وصول عوارض متناسب با درآمدهای اهالی را مطابق آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران مجاز دانسته است و ماده ۱۴ آیین‌نامه نحوه وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر، مواردی را که به موجب آن شورای اسلامی می‌تواند اقدام به وضع عوارض نماید طی ۱۴ بند احصاء نموده که مصوبه مورد اعتراض با هیچ یک از شقوق و بندهای مزبور مطابقت نداشته و خارج از مقررات آیین‌نامه اجرایی می‌باشد.
خامساً: به صراحت ماده ۱۵ آیین‌نامه هیأت وزیران، نحوه و میزان و نیز افزایش عوارض وصولی می‌باید مطابق با مندرجات ماده ۱۵ و تبصره ذیل آن باشد. تبصره ذیل ماده ۱۵ آیین‌نامه مقرر داشته مجموع عوارض وصولی در هر محل با رعایت ماده ۳ آیین‌نامه نباید در مورد دارایی و ثروت، بیش از حداکثر نیم درصد ارزش معاملاتی با احتساب میزان عوارض قابل وصول موجود باشد. در حالی که مصوبه مورد اعتراض، فقط عوارض سالیانه اراضی و املاک فاقد دیوار را به ماخذ ۵۰% اعلام داشته یعنی بیش از ۱۰۰ برابر حد مجاز در اخذ مجموع عوارض سالیانه؟
سادساً: وضع هر گونه عوارضی از سوی شهرداری منوط به ارائه خدمات می‌باشد که در مانحن فیه شهرداری خدمتی ارائه نمی‌کند.
و … علیهذا با عنایت به موارد معنونه فوق‌الذکر، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبه فوق‌الذکر از تاریخ صدور مورد استدعاست. »
علی رغم ارسال نسخه ثانی دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۸/۹/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای اراضی و املاک بلااستفاده، خالی و متروکه و عدم احداث ساختمان در مدت یک سال در اراضی محصور در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر گلبهار مبنی بر وضع عوارض برای زمین‌های افتاده و فاقد حصار و بناهای مخروبه و نیمه‌تمام به دلایل مندرج در آراء شماره ۵۵۶ ـ ۱۹/۸/۱۳۸۷ و ۱۸۵۰ ـ ۱۳/۱۱/۱۳۹۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تصویب شده و با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
