رأی شماره ۱۱۷۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره ۱۱۷۸ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۷هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

با موضوع: ابطال فراز سوم از تذکر ذیل تعرفه شماره ۲ از دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر ملارد

تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۱۷    شماره دادنامه: ۱۱۷۸       کلاسه پرونده: ۹۵/۳۵۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال فراز سوم از تذکر ذیل تعرفه شماره (۲) از دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر ملارد

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال فراز سوم از تذکر ذیل تعرفه شماره (۲) از دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال ۱۳۹۵ مصوب شورای اسلامی شهر ملارد در خصوص دریافت عوارض صدور پروانه ساختمانی از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً به استحضـار می‌رساند: شورای شهـر ملارد در تاریخ ۱۳۹۴/۱۱/۵ اقـدام به تصویب و انتشار مصوبه‌ای تحت عنوان تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۵ شهر ملارد در نشریه سرافرازان به شماره ۱۲۱ می‌نماید. در تعرفه ۲ این مصوبه، در مورد اخذ عوارض صدور پروانه مسکونی وضع قاعده گردیده که بر اساس فراز دوم از تذکر ذیل این بند، اگر میزان عوارض صدور پروانه قبل از سال ۱۳۹۵ توسط مأمورین شهرداری محاسبه و تعیین گردد و این عوارض توسط مؤدی پرداخت گردد و پروانه ساختمانی قبل از ۱۵ فروردین سال ۱۳۹۵ صادر گردد، مالک موظف به پرداخت وجه اضافه نیست. لیکن شورای شهر، در فراز سوم ذیل بند ۲ به صورت عجیب و غیر منطقی عنوان داشته است که چنانچه پروانه بعد از ۱۵ فروردین سال ۹۵ صادر گردد، مشمول مابه التفاوت عوارض سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ می‌گردد! شهرداری نیز به استناد این مصوبه، مبالغ را به ناحق از مؤدیان اخذ نموده و می‌نماید. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:

شورای شهرها موظفند بر اساس اختیارات قانونی خویش، تعرفه عوارض سالیانه را تصویب و قبل از ۱۵ بهمن هر سال برای اعمال در سال مالی آینده به طریق مقتضی اعلام عمومی نماید. این موضوع در خصوص تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ شهر ملارد اتفاق افتاده است و شهروندان و شهرداری موظف به رعایت آن در سال مالی ۱۳۹۴ بوده اند. حالیه فرض نمایید که شهروندی برای اخذ پروانه ساختمانی به شهرداری مراجعه و شهرداری ملارد نیز با بررسی موضوع، میزان عوارض را بر اساس تعرفه سال ۱۳۹۴ محاسبه و به مالک ابلاغ می‌نماید. آنچه که مالک به عنوان عوارض و بر اساس قانون موظف به پرداخت آن است، همان است که شهرداری اعلام کرده است. لیکن شورای شهر ملارد در مصوبه معترض عنه به شهرداری تکلیف نموده است که حتی اگر شهروند، عوارض اعلامی را در مهلت مقرر پرداخت نماید، در صورتی که صدور پروانه به هر علتی (از قبیل مرخصی مأمور شهرداری و یا تعلل وی) به تأخیر افتد، مالک موظف به پرداخت مابه التفاوت عوارض سال‌های ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ خواهد بود! حال آن که با پرداخت کامل عوارض اعلامی در مهلت مقرر توسط مالک، «حق» قانونی برای وی جهت دریافت پروانه ایجاد می‌گردد و زمان صدور پروانه و یا تأخیر مأمورین شهرداری در صدور آن، خللی در این «حق مکتسبه» ایجاد نمی‌نماید.

قضات مستحضرند که بر اساس ماده ۳ قانون آیین دادرسی مدنی، اصول حقوقی و هم چنین دکترین حقوقی که مغایر با شرع انور نباشد، در حکم قانون بوده و می‌توان حکم قضایا را از آن استخراج نمود. یکی از این اصول، اصل «حفظ حقوق مکتسبه افراد در برابر تغییر قانون» است. به موجب این اصل، حقوقی که شهروند به موجب قانون کسب کرده است، می‌باید در برابر تغییر قانون یا تصمیمات اداری مورد حمایت قرار گیرد تا ضمن اینکه از تجاوز به حقوق و آزادیهای وی ممانعت به عمل آید، ضامن حفظ وضعیت حقوقی شهروند و ثبات آن وضعیت باشد. اصل «حفظ حقوق مکتسبه افراد در برابر تغییر قانون»، مغایرتی با شرع انور نداشته و کاملاً موافق با اصول فقهی نیز می‌باشد و از طرفی بارها در صدور آراء صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله رأی شماره ۲۲۳ ـ ۱۳۸۵/۴/۱۸ در پرونده کلاسه ۸۲/۳۴۷ نیز مورد استفاده قرار گرفته است. بنابراین این اصل به موجب ماده ۳ قانون مدنی در حکم قانون بوده و شورای شهر ملارد در تصویب مصوبات خود، موظف به رعایت آن بوده اند. لیکن همان طور که ملاحظه می‌گردد، مصوبه معترض عنه باعث تضییع حقوق مکتسبه شهروندانی که عوارض خود را در سال ۱۳۹۴ و در مهلت مقرر، به صورت کامل پرداخت نموده‌اند و بر همین اساس حق دریافت پروانه برای آنها محفوظ بوده نیز می‌گردد و شورای شهر ملارد، این دسته از شهروندان را به ناحق موظف به پرداخت عوارض اضافی کرده است. از طرفی دیگر به موجب ماده ۴ قانون مدنی، اثر قانون نسبت به آتیه است و عطف به ما سبق نمی‌گردد. ملاحظه می‌گردد که مصوبه معترض عنه، احکام مربوط به عوارض سال ۱۳۹۵ را عطف به ما سبق نیز نموده و به سال ۱۳۹۴ ارتباط می‌دهد. نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قوانین فوق الذکر، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم.»

متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«تعرفه شماره (۲)

……

تذکر: چنانچه مؤدی عوارض صدور پروانه ساختمان را در سال مالی مورد نظر به صورت نقد (نقد و اقساط) پرداخت و تسویه نموده باشد لیکن به هر دلیلی پروانه ساختمان در همان سال صادر نگردیده و موکول به سال آتی گردد به شرح ذیل عمل خواهد شد:

در صورتی که تا ۱۵ فروردین ماه سال بعد پروانه صادر گردد مشمول مابه‌التفاوت عوارض نخواهد شد.

در صورتی که پروانه بعد از ۱۵ فروردین ماه سال بعد صادر گردد مشمول ۱۰٪ مابه التفاوت عوارض صدور پروانه خواهد شد. منظور از مابه التفاوت صرفاً عوارض صدور می‌باشد و به هیچ عنوان شامل عوارض از قبیل فروش تراکم، تغییر کاربری، کسری پارکینگ و تفکیک غیر مجاز شامل اخذ مابه التفاوت نخواهد بود.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ملارد به موجب لایحه شماره ۱۸۳۴/۴۵ ـ ۱۳۹۵/۵/۱۱ اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه ۱

با سلام و احترام و عرض تحیّت

احتراماً در خصوص پرونده کلاسه شماره ۹۵/۳۵۵ و پرونده ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۲۰۵ ـ ۱۳۹۵/۳/۲۹ موضوع شکایت آقای حمزه شکریان زینی علیه شورای اسلامی شهر مبنی بر ابطال فراز سوم ذیل تعرفه شماره۲، از دفترچه عوارض بهای خدمات سالانه ۱۳۹۵ شهر ملارد که نسخه ثانی دادخواست و ضمائم آن در تاریخ ۱۳۹۵/۴/۱۴ به دبیرخانه شورای اسلامی شهر ملارد واصل شده است در مهلت مقرر مراتب دفاعیات خود را به شرح ذیل اعلام و تقاضای رد دعوای خواهان مورد استدعاست.

خواهان در جهت تبیین خواسته خود در بند یک دادخواست به این موضوع اشاره شده است که وضع عوارض محلی جدید می‌باید تا ۱۵ بهمن ماه تصویب و اعلام عمومی شود و به تحقق این امر در خصوص تعرفه سال ۱۳۹۴ اشاره کرده‌اند این در حالیست که مصوبه معترض‌عنه مربوط به سال ۱۳۹۵ می‌باشد و نظر به تاریخ نشریه سرافرازان ویژه شهرستان ملارد که پیوست دادخواست شاکی می‌باشد در مورخ ۵ بهمن ۱۳۹۴ اعلام عمومی شده است همیشه به صورتی که شاکی عنوان نموده فاصله بین مصوبه و اقدام مؤدی چند روز یا چند ماه نبوده و گاهاً فاصله بین پرداخت عوارض و صدور پروانه سالیان متمادی یا چند سال می‌باشد یا خواهد بود که دریافت مابه التفاوت عوارض به تاریخ صدور پروانه در این فرض مشهودتر بوده و ضرورت دریافت مابه‌التفاوت آن اجتناب ناپذیر خواهد بود.

مطابق با بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرهاست و حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷ دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند. شاکی در بند دیگر شکایت مطروحه خود اظهار داشته‌اند که بر اساس بند ۴ قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد ولیکن در ادامه همین ماده قانونی اظهار داشته مگر اینکه در قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاد شده باشد.

الف) بی اثر بودن قانون نسبت به گذشته مطلق نبوده و قانونی که کیفیت و طریقه مطالبه حق ثابت را از غیر به وسیله محاکم قانونی تعیین می‌نماید و تغییر در ماهیت حق نمی‌دهد عطف به ماسبق می‌شود. بنابراین می‌توان گفت امکان عطف به ماسبق شدن در قوانین عادی و در حقوق اداری نیز ممکن است قانونگذار بنابر مصالحی از جمله نفع عمومی قانون را عطف به ماسبق نماید. مخصوصاً در قوانین مالیاتی یا ترتیب قانون دیگری برای آن معین نموده و یا زمان خاصی را جهت تعیین تاریخ اثر قانون معین کند. مطلب خاص جدیدی نبوده بلکه مفهوم بخشنامه وزارت کشور موضوع ماده ۳۰ آیین‌نامه مالی شهرداریها مطابق الگو و دستورالعمل ابلاغی مجدداً مطرح و به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده است.

۴ـ مقنن در صدور ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر مصوب سال ۱۳۹۴ مجلس شورای اسلامی، شهرداریها را مکلف نموده حداکثر ظرف تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یا تعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمانی متقاضی اقدام نماید. لذا دلیلی ندارد که شهرداری پس از وصول عوارض پروانه که پس از تأیید نقشه‌های ساختمانی منطبق با ضوابط طرح تفصیلی شهر و صدور دستور نقشه صورت می‌پذیرد و پس از ارائه سایر مدارک لازم توسط شخص از جمله پرداخت عوارض سهم آموزش و پرورش و ارائه بیمه نامه کارگران ساختمانی تعلل نماید (مطابق فرضیه فرافکنانه خواهان در دادخواست موضوع این پرونده کلاسه که به مرخصی رفتن مأمورین شهرداری اشاره نموده! بر فرض در مرخصی به سربردن احدی از مأمورین شهرداری همان گونه که مستحضرید شهرداری به عنوان نهاد عمومی غیر دولتی، مأمورین بی شماری در اختیار دارد که وظایف مأمورینی که در مرخصی به سر می‌برند را به بهترین وجهی انجام خواهند داد)، لذا تعلل در صدور پروانه متوجه شهرداری نخواهد بود.

۵ ـ همان گونه که مستحضرید مقنن در برخی از قوانین خاص درصدی از عوارض صدور پروانه که طبق مصوبات شورای شهر و آیین‌نامه‌های مالی شهرداریها و توسط مأمورین تشخیص شهرداری تعیین می‌گردد می‌باید به حساب سایر دستگاههای اجرایی توسط متقاضیان دریافت پروانه پرداخت گردد.

الف: واریز تا ۵٪ عوارض صدور پروانه به حساب آموزش و پرورش در اجرای بند ۳ ماده ۱۳ قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش

ب: واریز ۱۵٪ عوارض صدور پروانه به حساب سازمان تأمین اجتماعی وفق اصلاحیه ماده ۵ قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی و نیز تکلیف پرداخت نیم درصد درآمد حاصله از عوارض صدور پروانه توسط شهرداریها به حساب اداره کتابخانه‌های عمومی وفق ماده ۶ قانون تأسیس و نحوه اداره کتابخانه‌های عمومی کشور مصوب سال ۱۳۸۲.

موارد معنون فوق جملگی دلالت بر دریافت عوارض به تاریخ (سال) صدور پروانه می‌نماید و شهرداری قطعاً مجاز نیست برخلاف قانون عمل نموده و بر فرض پرداخت عوارض در سالهای قبل توسط شخص و عدم صدور پروانه چه در مواردی که به عنوان مأمور وصول و ایصال حقوق سایر دستگاههای اجرایی چه به عنوان متولی اعلام عوارض صدور پروانه به سایر دستگاههای اجرایی به جز ضوابط سال صدور پروانه اقدام نماید و قطعات در صورت وقوع این امر باید پاسخگوی عملکرد خود در خصوص تضییع حقوق دولت (دستگاههای اجرایی مورد اشاره) باشد و چنانچه اشخاص در ارائه سایر مدارک مورد نیاز صدور پروانه ساختمانی (به طور نمونه عدم ارائه بیمه نامه کارگران ساختمانی یا عدم پرداخت حقوق سایر دستگاههای اجرایی به جز شهرداری که از الزامات صدور پروانه می‌باشد) تعلل یا قصور نماید و صدور پروانه موکول به سال یا سالهای بعد گردد تبعات احتمالی متوجه شخص قاصر خواهد بود. لذا فراز سوم از تذکر ذیل بند ۲ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۵ در همین راستا و در جهت اطلاع‌رسانی در مهلت مقرر در تبصره۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماده ۵۷ قانون شهرداریها اعلام عمومی گردیده و گواه این امر اطلاع خواهان که از شهروندان و معزز شهر قدس است می‌باشد و به دلیل عملکرد مناسب شهرداری و شورای اسلامی شهر طی سالهای ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ موضوع فراز سوم تذکر ذیل بند ۲ تعرفه مذکور متوجه هیچ شخصی نشده اگر چه حتی در صورت  وقوع چنین امری اختلاف نظر مؤدی و شهرداری وفق ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها قابلیت رسیدگی در کمیسیون مذکور را دارا بوده است.

۶ ـ با توجه به تکلیف قانونگذار در صدر ماده ۱۷۴ قانون برنامه پنجم توسعه، شورای اسلامی شهر عدم افزایش عوارض صدور پروانه را در مصوبات خود رعایت نموده و از عدم افزایش ضرایب عوارض صدور پروانه ساختمانها در تمامی کاربریها که خود متولی وضع و تغییرات ضرایب آن بوده اطمینان داشته و تذکر ذیل تعرفه‌ها دفترچه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۵ صرفاً در راستای افزایش احتمالی قیمت منطقه‌ای موضوع ماده ۶۴ قانون مالیات‌های مستقیم بوده که وحدت ملاک محاسبات عوارض صدور پروانه تمامی شهرداریهای کشور است که منطبق با دستورالعمل ابلاغی از سوی وزارت کشور موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم بوده که وحدت ملاک محاسبات عوارض صدور پروانه تمامی شهرداریهای کشور است که منطبق با دستورالعمل ابلاغی از سوی وزارت کشور، موضوع ماده ۳۰ آیین‌نامه مالی شهرداری است و به طور شاخص می‌توان از بخشنامه ۳۴/۳/۱/۳۹۰۰ ـ ۱۳۶۹/۲/۱۷ نام برد که در معرفی «P» عنوان نموده قیمت منطقه‌ای «P» عبارتست از آخرین قیمت منطقه‌ای موضوع ماده ۶۴ قانون مالیاتهای مستقیم است که تغییر احتمالی آن امکان افزایش در عوارض صدور پروانه را میسر می‌نماید.

عنایتاً به مراتب معروضه و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر مطابق موازین حقوقی و اختیارات حاصله قانونی صادر شده است بنابراین ایرادات به عمل آمده توسط خواهان موجه نمی‌باشد. لذا تقاضای رد دعوای خواهان را از آن مقام استدعا دارد.»

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۶/۱۱/۱۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به تبصره ۲ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض به صورت سالیانه در بهمن ماه هر سال، بعد از پیشنهاد شهرداری به تصویب شوراهای اسلامی رسیده و برای سال بعد اجرا می‌شود و اگر شهروندان کل عوارض مطالبه شده را پرداخت نمایند شهرداری باید طبق مقررات بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها بر اساس ضوابط و مقررات طرحهای تفصیلی در همان سال پروانه صادر نمایند. لذا اخذ مابه‌التفاوت (عوارض سال جدید ـ عوارض سال قبل) عوارض در مواردی که مالک تمامی اقدامات قانونی برای صدور پروانه مثل استعلامها، پرداخت عوارض و غیره را انجام داده و شهرداری به عللی موفق به صدور پروانه نشده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است، بنابراین اطلاق مصوبه مورد اعتراض با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

معاون  قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی