رأی شماره ۱۳۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۱۳۱۸ مورخ ۱۳۹۶/۱۱/۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
ابطال مصوبه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات درخصوص اخذ آبونمان تلفن
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۶/۱۱/۳ شماره دادنامه: ۱۳۱۸ کلاسه پرونده: ۵۴۹/۹۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره (۳) جلسه شماره ۱۸۴ ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات
گردش‌کار:
دیوان محاسبات کشور به موجب شکایتنامه شماره ۹۷۶/۴۷۵۸۵/م/۲ ـ ۱۳۹۵/۴/۸ ابطال مصوبه شماره (۳) جلسه شماره ۱۸۴ ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً در خصوص وجاهت اخذ آبونمان از موضوع مصوبه شماره (۳) جلسه شماره (۱۸۴) ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات به استحضار می‌رساند:
الف ـ مطابق ماده (۳۷) قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶ پیش‌بینی درآمد و یا سایر منابع تامین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی‌گردد و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی دارد.
مسئولیت حصول صحیح به موقع درآمدها به عهده روسای دستگاههای اجرایی مربوط می‌باشد.
ب ـ به موجب ماده (۴) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود… ممنوع می‌باشد.
ج ـ مطابق تبصره (۱) بند (د) ماده (۱۰۱) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب سال ۱۳۸۹ دولت مکلف است ضوابط تعیین کالاهای اساسی، انحصاری و خدمات عمومی و نیز فهرست و ضوابط تعیین قیمت این کالاها و خدمات را ظرف سه ماه پس از تصویب این قانون، با پیشنهاد کارگروهی متشکل از نمایندگان وزارت بازرگانی، معاونت و وزارتخانه‌های ذیربط به تصویب شورای اقتصاد برساند.
د ـ بنا به ماده (۷) دستورالعمل تبصره (۱) بند (د) ماده (۱۰۱) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، تعیین قیمت گاز طبیعی، برق، انواع سوخت، آب، کارمزد خدمات جمع‌آوری و رفع فاضلاب براساس ضوابط تصریح شده در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال ۱۳۸۸ می‌باشد.
علی ایحال با عنایت به عدم وضع اخذ وجوهی تحت عنوان آبونمان از مشترکین در قوانین بودجه سنواتی و به دلیل فقدان صلاحیت مرجع صدور مصوبه در تعیین آبونمان و در اجرای مواد (۱۲) و (۱۳) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال بخشنامه صدرالاشاره از زمان تصویب مورد استدعا می‌باشد. »
متن مصوبه شماره (۳) جلسه شماره ۱۸۴ ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
«مصوبات کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۱۸۴ ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵
کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در جلسه شماره ۱۸۴ ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ به‌منظور شفافیت و ساده‌سازی وحذف پالس محوری از تعرفه‌های تلفن ثابت، محاسبه کارکرد مشترکین بر مبنای دقایق استفاده، اجرای طرح یکسان‌سازی کد در سطح استانها، یکنواخت‌سازی تعرفه‌های تلفن همراه، توسعه شبکه تلفن ثابت با تضمین درآمد عادله برای شبکه تلفن ثابت، برقراری عدالت تعرفه‌ای با حذف منطقه‌های (زون‌های) بین شهری و تعیین آبونمان به صورت پلکانی، فراهم کردن امکان تعریف بسته‌های تعرفه‌ای مختلف توسط اپراتور، نظارت پذیری بهتر و پایه گذاری نظام تعرفه‌ای علمی، پیشنهاد سازمان در خصوص تعرفه مکالمه تلفن ثابت و تلفن همراه را بررسی و آن را به شرح زیر تصویب کرد:
۱ـ به منظور جلوگیری از زیان دهی شبکه تلفن ثابت، شرکت مخابرات ایران مجاز است در کلیه مکالمات تلفن ثابت، اعم از ثابت به ثابت شهری، ثابت به ثابت بین شهری، ثابت به همراه، برای استانهایی که طرح یکسان‌سازی کد در سطح استان در آن اجرا نشده است، در دوره زمانی ۱۳۹۰/۱۲/۱ تا زمان اجرا شدن طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان، نرخ ۵۱/۰۳ ریال را برای هر پالس اعمال کند.
تبصره۱: به منظور جبران هزینه‌های اجرای طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان و جبران کاهش درآمد ناشی از اجرای آن، شرکت مخابرات ایران می‌تواند در کلیه مکالمات تلفن ثابت مندرج در این بند، برای استانهایی که طرح یکسان‌سازی کد در سطح استان در آن اجرا شده است، در دوره زمانی ۱۳۹۰/۱۲/۱ تا ۱۳۹۲/۱۲/۲۹ نرخ ۵۸/۷۱ ریال را برای هر پالس، صرفاً از تاریخ اجرای طرح یکسان‌سازی کد در هر استان اعمال کند.
تبصره۲: شرکت مخابرات ایران می‌تواند تعرفه‌های مندرج در این ماده را در دوره زمانی تعیین شده، برای کلیه ساعات شبانه روز برای محاسبه کارکرد همه مشترکین اعمال کند.
۲ـ شرکت مخابرات ایران موظف است حداکثر تا پایان شهریور ماه سال ۱۳۹۳ طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان را در کلیه استانهای باقیمانده اجرا کند.
۳ـ سقف تعرفه مکالمات تلفن ثابت از ابتدای سال ۱۳۹۲ به ازای هر دقیقه مکالمه به شرح جدول زیر تعیین می‌شود:
تبصره۱: اعمال تعرفه‌های مندرج در این بند، صرفاً پس از اجرای طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان و از آغاز اولین دوره صورتحساب پس از اجرای طرح مذکور انجام می‌شود.
تبصره۲: محاسبه کارکرد مشترکین برای مکالمات تلفن ثابت اعم از ثابت به ثابت داخل استانی، ثابت به ثابت بین استانی و ثابت به تلفن همراه براساس ثانیه انجام می‌شود.
تبصره۳: اپراتور تلفن ثابت می‌تواند تعرفه مکالمات تلفن ثابت به مقصد تلفن همراه هر یک از اپراتورهای تلفن همراه را حداکثر ده درصد (۱۰%) کمتر از سقف تعیین شده در جدول فوق قرار دهد. کاهش بیش از ده درصد (۱۰%) منوط به تایید سازمان و برقراری شرایط یکسان برای همه اپراتورها می‌باشد.
تبصره۴: کلیه اپراتورهای ارائه کننده خدمات تلفن ثابت، می توانند تعرفه‌های مندرج در این ماده را برای کلیه ساعات شبانه روز برای محاسبه کارکرد مشترکین اعمال کنند.
۴ـ آبونمان ماهیانه هر خط تلفن ثابت از ابتدای سال ۱۳۹۳ به شرح جدول زیر تعیین می‌شود:
تبصره۱: اعمال آبونمان تعیین شده در این بند، صرفاً پس از اجرای طرح یکسان‌سازی کد در سطح هر استان و از آغاز اولین دوره صورتحساب پس از اجرای طرح مذکور انجام می‌شود.
تبصره۲: آبونمان قابل دریافت از مشترکین تلفن ثابت، مجموع آبونمان ثابت و متغیر می‌باشد.
۵ ـ تعرفه پایه یک دقیقه مکالمه درون شبکه‌ای تلفن همراه برای سیم کارتهای دائمی ۴۹۹ ریال و سقف آن ۵۹۹ ریال تعیین می‌شود. سقف تعرفه یک دقیقه مکالمه درون شبکه‌ای تلفن همراه برای سیم کارتهای اعتبار ۸۹۹ ریال تعیین می‌شود.
تبصره: اجرای تعرفه یکنواخت درون شبکه‌ای حداکثر یک ماه پس از تاریخ ابلاغ می‌باشد.
۶ ـ سقف تعرفه یک دقیقه مکالمه بین شبکه‌ای از تلفن همراه به مقصد شبکه تلفن ثابت/ همراه برای سیم کارتهای دائمی ۶۲۵ ریال و برای سیم کارتهای اعتباری ۹۳۷ ریال تعیین می‌شود.
۷ ـ با اجرای این مصوبه مبلغ حداقل کارکرد (معادل ۱۰۰ پالس) حذف و اعمال آن در صورتحساب مشترکین غیر مجاز است.
۸ ـ با اعمال تعرفه‌های مندرج در بندهای ۳ و ۴ این مصوبه، تعرفه کلیه مکالمات اعم از تلفن ثابت و همراه که بر مبنای پالس تعیین شده بود، قابل اعمال برای محاسبه صورتحساب کارکرد مشترکین نمی‌باشد.
۹ـ شرکت مخابرات ایران مکلف است برنامه سرمایه گذاری و توسعه کمی و کیفی شبکه موضوع پروانه را تا تاریخ ۱۳۹۳/۶/۳۱ به کمیسیون ارائه و حسب تصمیم کمیسیون اقدامات لازم در این خصوص را به عمل آورد.
۱۰ ـ سازمان موظف است مبلغ تسهیم درآمد خدمات تلفن ثابت را با توجه به این مصوبه و تبصره ذیل بند ۱۱.۲.۱ موافقتنامه پروانه شرکت مخابرات ایران محاسبه، اصلاح و برای اجرا به شرکت مخابرات ایران ابلاغ کند و نتیجه را نیز به کمیسیون گزارش دهد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی به موجب لایحه شماره ۱۰۰/۳/۱۵۹۹ ـ ۱۳۹۵/۷/۱۸ توضیح داده است که:
«مدیرکل محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: تقدیم لایحه دفاعیه در کلاسه پرونده ۵۴۹/۹۵
با سلام و احترام
عطف به پرونده شماره ۹۵۰۹۰۵۸۰۰۰۰۰۳۱۰ با کلاسه ۵۴۹/۹۵ مطروحه در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و بازگشت به اخطاریه مورخ ۱۳۹۵/۵/۲۴ صادره از سوی آن دفتر مبنی بر ارائه پاسخ که به تاریخ ۱۳۹۵/۶/۲۰ به سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی ابلاغ شده است، بدین وسیله با استیذان از نمایندگی شماره ۱۰۰۵۹۹۳۹ ـ ۹۲۲ ـ ۱۳۹۲/۸/۴ در مقام دفاع از مصوبه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و احتجاج بر قانونی بودن مصوبه مورد شکایت موارد ذیل را به استحضار می‌رساند: شاکی (دیوان محاسبات کشور) طی دادخواست تقدیمی تقاضای ابطال مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۱۸۴ ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را به دلیل فقدان صلاحیت مرجع صدور مصوبه در تعیین آبونمان با توجه به مواد ۳۷ قانون محاسبات عمومی، ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره ۱ بند د ماده ۱۰۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران را دارد. در پاسخ معروض می دارد:
۱ـ شاکی طی دادخواست تقدیمی تقاضای ابطال کل مصوبه شماره۳ جلسه شماره ۱۸۴ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات را نموده است. حال آن که در شرح دادخواست و لوایح خود، ادله اش را صرفاً معطوف به بند۴ مصوبه (آبونمان ماهیانه هر خط تلفن ثابت) نموده است و هیچ دلیلی جهت مغایرت ۹ بند دیگر مصوبه و تبصره‌های آن با قانون ارائه ننموده است و به نظر طرح چنین ادعایی آن هم به صورت کلی مغایر با بندهای «پ» و «ت» ماده ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲/۳/۲۵ می‌باشد و درخور توجه نیست.
۲ـ شاکی طی بندهای « الف» و «ب» دادخواست تقدیمی برابر ماده ۳۷ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ پیش بینی درآمد و یا سایر منابع تامین اعتبار در بودجه کل کشور را مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی ننموده و برابر ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال ۱۳۸۰ دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکتهای غیر دولتی را غیر از موارد معین شده در مقررات قانونی ممنوع دانسته است. در مانحن فیه کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات ضمن تاکید بر رعایت مواد موصوف اعلام می‌دارد که هیچ گونه وجهی بابت آبونمان مخابرات به نفع خود و یا دولت از اشخاص دریافت نمی دارد. بلکه این بخش خصوصی بوده که آبونمان موصوف را به موجب مصوبه شماره ۳ جلسه شماره ۱۸۴ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات اخذ می‌کند. بنابراین همان گونه که قضات عالی رتبه دیوان عدالت اداری تایید می‌نمایند اخذ آبونمان مخابرات، خروج موضوعی از احکام مقرر در ماده ۳۷ قانون محاسبات عمومی وماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که ناظر به اخذ وجه توسط دولت است دارد.
۳ـ برابر بند «ج» دادخواست شاکی به تبصره ۱ بند «د» ماده ۱۰۱ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب سال ۱۳۸۹ و دستورالعمل آن اشاره کرده است. برابر این بند دولت مکلف شده قیمت گذاری را به کالاها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانه‌ای و ضروری محدود نماید. که در این راستا به موجب مصوبه شورای اقتصاد خدمات تلفن ثابت و همراه در زمره کالاهای انحصاری (موضوع بند ۶ دستورالعمل) می‌باشد و مشمول قیمت گذاری توسط دولت بوده و به همین دلیل جداول تعرفه این خدمات به تصویب کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات رسیده و در تطابق کامل با مقررات بالادستی می‌باشند.
۴ـ بند «د» دادخواست شاکی اساساً ارتباطی با موضوع تعرفه‌های مخابراتی نداشته و مواد استنادی نیز خروج موضوعی از تعرفه خدمات مخابراتی دارد.
۵ ـ در خصوص موضوع صلاحیت که در قسمت اخیر دادخواست شاکی به آن اشاره شده مستحضر می دارد Abonnement (آبونمان) کلمه‌ای فرانسوی است که معادل فارسی آن حق اشتراک است. توضیح آن که پیش از این به موجب مواد ۷ و ۱۴ قانون ملی شدن ارتباط تلفنی در سراسر کشور مصوب سال ۱۳۳۱ و متعاقباً تصریح ماده ۴ قانون تاسیس شرکت مخابرات ایران مصوب سال ۱۳۵۰، تعرفه خدمات مخابراتی و سپرده ودیعه و حق الاشتراک و اضافه مکالمات و هزینه تغییر مکان وسایل مخابراتی مشترکین از طرف شرکت تهیه و پس از تصویب مجمع عمومی به موقع اجراگذشته می‌شد. لیکن این مهم در سال ۱۳۸۲ و به موجب قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات هم در بعد سیاستگذاری و هم در بعد تصویب جداول تعرفه و جزئیات آن به موجب بند «ج» ماده ۵ قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات به کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات واگذار شده است.
علی ایحال با عنایت به توضیحات معنونه و خروج موضوعی مستندات بندهای «الف» و «ب» و «د» دادخواست شاکی با موضوع تصویب کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات و رعایت تبصره ۱ بند «د» ماده ۱۰۱ قانون برنامه پنجساله پنجم مندرج در بند «ج» دادخواست شاکی و با توجه به صلاحیت ذاتی کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات در تصویب تعرفه خدمات مخابراتی رد شکایت شاکی در خصوص آبونمان تلفن مورد استدعاست. ضمناً این سازمان تقاضا دارد در صورت صلاحدید در جلسات هیأت تخصصی نسبت به ارائه مستندات و توضیحات اقدام نماید.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۳/۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۴ قانون تنظیم بخشی ازمقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰/۱۱/۲۷ «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی… ممنوع می‌باشد» و به موجب تبصره ماده ۶۰ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۹۳/۱۲/۴ «دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاههای اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده ۵ قانون محاسبات عمومی باید در چارچوب قوانین موضوعه کشور باشد هرگونه دریافت و پرداخت بر خلاف مفاد این ماده در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است. کلیه مسئولان و مقامات ذیربط، مدیران، ذی حسابان و مدیران مالی حسب مورد مسئول اجرای این حکم می‌باشند.» و براساس تبصره ۳ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران «دستگاههای اجرایی مذکور در مقابل ارائه خدمات یا اعطاء انواع مجوز حتی با توافق، مجاز به اخذ مبالغی بیش از آنچه در قوانین و مقررات قانونی تجویز شده است، نمی‌باشند. تخلف از اجرای این حکم و سایر احکام این ماده مشمول مجازات موضوع ماده ۶۰۰ قانون مجازات اسلامی است.» در بند (ب) و تبصره (۱) ماده یک قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب ۱۳۸۸ تعیین قیمت گاز طبیعی، برق، انواع سوخت، آب، کارمزد خدمات جمع آوری و دفع فاضلاب براساس ضوابط تصریح شده بر عهده دولت قرار گرفته است، بنابراین دریافت هرگونه وجه توسط دستگاههای اجرایی منوط به تصویب قانون است. نظربه اینکه مجوزی برای اخذ آبونمان تلفن در قانون پیش بینی نشده است لذا مصوبه شماره ۳ جلسه ۱۸۴ ـ ۱۳۹۲/۱۲/۲۵ کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات خلاف قانون و خارج از اختیار مرجع تصویب بوده و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
دقت شود. در این رای اعمال ماده ی ۱۳ شده است. به عبارت دیگر مصوبه ی مذکور از تاریخ تصویب ابطال شده (نه از تاریخ رای) و با این احتساب وجوهی که مخابرات به استناد این مصویه و با عنوان آبونمان از ابتدای سال ۹۳ تا این زمان از مشترکین اخذ کرده باید عودت داده شود. ان شاء الله که اینگونه خواهد شد. مرسی از دیوان محترم محاسبات و قصات شریف دیوان عدالت اداری.