رأی شماره ۹۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۹۱۸ مورخ ۱۳۹۷/۳/۲۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: معاف کردن کارکنان شهرداری و شوراهای اسلامی از پرداخت هزینه‌های کفن و دفن و قبر مغایر با قانون است
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۳/۲۹ شماره دادنامه: ۹۱۸ کلاسه پرونده: ۹۶۰/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند هـ مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷ شورای اسلامی شهر شیراز
گردش‌کار:
سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایتنامه شماره ۱۱۵۸۱۱ـ ۱۳۹۶/۶/۱ ابطال مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷ شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«حجت‌الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
رییس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً حسب اختیار قانونی تبصره ۱ ذیل بند (د) ماده واحده مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷ با موضوع بهای خدمات کفن و دفن اموات سازمان آرامستانها دراین سازمان بررسی شد. در متن مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷ با موضوع بهای خدمات کفن و دفن اموات سازمان آرامستانها تصریح شده است:
«… ماده واحده:
در راستای ایجاد غسالخانه و آرامستان و تهیه وسایل حمل و مراقبت در انتظام امور اموات و به منظور تأمین بخشی از هزینه‌های موارد مذکور، به شهرداری شیراز اجازه داده می‌شود بهای خدمات کفن و دفن و امتیاز قبور آرامستان شیراز را از زمان اجرایی شدن این مصوبه به شرح ذیل محاسبه و اخذ نماید.
الف) قبور عمومی
قیمت امتیاز هر طبقه با در نظر گرفتن هزینه تسطیح، خاکبرداری، حفاری، ساخت با تابوک، سنگ فرش اطراف قبر معادل ۲.۵۰۰.۰۰۰ ریال.
۱ـ در استفاده از طبقه فوقانی قبر، بستگان متوفی در اولویت می‌باشند و چنانچه در زمان بستگان خود متقاضی خرید طبقه فوقانی باشند، می‌توانند با پرداخت تمامی یا حداقل ۳۰٪ هزینه تمام شده، امتیاز طبقه فوقانی را خریداری و درصد باقی مانده را در زمان استفاده قبر و به نرخ روز پرداخت نمایند.
۲ـ هزینه قبر کودکان زیر ۵ سال در قطعه مربوط معادل ۵۰ ٪ هزینه ناظر به قبور عمومی می‌باشد.
۳ـ بهای خدمات کفن و دفن به صورت جداگانه و بر اساس جدول پیوست، محاسبه و وصول خواهد شد.
ب) قطعه ویژه شهدا:
به منظور ارج به مقام والای شهدا و خانواده معظم آنها، شهرداری مکلف است قطعه ویژه در بهترین موقعیت آرامستان را به ایشان تخصیص دهد.
تبصره ۱: خانواده شهدا صرفاً شامل پدر، مادر، همسر و فرزند بوده و سایر دربرنمی‌گیرد.
تبصره ۲: هزینه‌های امتیاز و کفن در این قطعه، مطابق ضوابط بنیاد شهید تعیین می‌گردد.
ج) قطعه ویژه جانبازان، آزادگان و ایثارگران:
به منظور ارج به مقام والای جانبازان، آزادگان و ایثارگران، شهرداری مکلف است قطعه ویژه در بهترین موقعیت آرامستان را به ایشان تخصیص دهد.
۱ـ منظور از ایثارگر، تعریفی است که در بند الف ماده ۱ قانون جامع و خدمات رسانی ایثارگران مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به عمل آمده است.
۲ـ جهت استفاده جانبازان،آزادگان و ایثارگران، ارائه معرفی نامه از سازمان مربوطه الزامی است.
۳ـ در قطعه مذکور به خانواده جانبازان، آزادگان و ایثارگران سهمیه‌ای تعلق نمی‌گیرد.
د) قطعه مشاهیر:
به منظور ارج نهادن به بزرگان و مشاهیر شهر در رشته‌های مختلف (علمی، ادبی، هنری و ورزشی و…) شهرداری مکلف است قطعه‌ای ویژه را در بهترین موقعیت آرامستان به ایشان تخصیص دهد.
ه) قطعه کارکنان شهرداری و شوراهای اسلامی:
به منظور ارج نهادن به خدمات پرسنل زحمت کش شهرداری و شورای اسلامی، شهرداری مکلف است قطعه‌ای جهت کارکنان و بازنشستگان شهرداری (رسمی، حکمی، پیمانی، قراردادی و شرکتی) و همچنین اعضای شورای اسلامی شهر شیراز از نخستین دوره به بعد تخصیص دهد.
تبصره ۱: کلیه کارکنان رسمی، حکمی، پیمانی، قراردادی، شرکتی و بازنشستگان شهرداری و اعضای شورای اسلامی شهر شیراز از نخستین دوره به بعد و همچنین اعضای درجه یک خانواده ایشان از طبقه اول (مادر، پدر، فرزند و همسر) از پرداخت کلیه هزینه‌های کفن، دفن و قبر معاف خواهند بود.
و) موارد خاص
هزینه امتیاز قبر اشخاص متوفی از خانوادههای بی‌بضاعت و کم‌بضاعت تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی، با ارائه معرفی نامه معتبر، پنجاه درصد (۵۰٪) هزینه امتیاز قبر در قطعات عمومی می‌باشد.
۱ـ افرادی که در خانواده مشمول این بند به صورت مستقل زندگی می‌کنند و تشکیل خانواده داده‌اند یا شاغل می‌باشند، در صورتی که تحت پوشش سازمانهای مذکور نباشند، مشمول معافیت نمی‌گردند.
۲ـ افراد بلاصاحب، بنا به اعلام دستگاههای متولی در قطعه مربوط دفن می‌شوند و برای دفن آنها هزینه‌ای دریافت نمی‌گردد. لیکن چنانچه بستگان متوفی مراجعه و درخواست نصب سنگ نمایند، ملزم به پرداخت کلیه هزینه‌های امتیاز قبر، کفن و دفن و هزینه‌های مندرج در جدول ۱ می‌باشد و در صورت درخواست خرید طبقه فوقانی (در صورت خالی بودن) طبق قسمت ۱ بند (الف) عمل خواهد شد.
ی) مقررات عمومی
موقعیت قطعه‌های ذکر شده در بندهای (الف) تا (ه)، در نقشه پیوست مشخص شده است.
۱ـ موقعیت قطعه‌های ذکر شده در بندهای (الف) تا (ه)، در نقشه پیوست مشخص شده است.
۲ـ کلیه قبور در تمامی قطعات می‌بایست مسطح، بدون هرگونه حصار، دیوار و سایبان باشد. به گونه‌ای که تمامی استانداردهای تعیین شده توسط سازمان آرامستان تأمین گردیده و هیچ‌گونه اخلالی در یکنواختی قطعات و مسیر عبور و مرور ایجاد نگردد.
۳ـ کلیه هزینه‌های مندرج در این مصوبه در هر سال به بر اساس مصوبه شورای اسلامی شهر، قابل تعدیل می‌باشند.
۴ـ ساخت قبور بدون استفاده از خدمات سازمان توسط صاحب امتیاز می‌بایست با رعایت کلیه مقررات و ضوابط اعلام شده از طرف سازمان آرامستانها صورت پذیرد.
۵ ـ دستورالعمل ساخـت و تجهـیز قبور، توسـط سازمان تهیـه و در اختــیار متقاضیان می‌گیرد.
وضع مصوبه مذکور به دلایل زیر مغایر با قانون می‌باشد:
۱ـ به موجب بند ۹ اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دولت موظف است، برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم همه امکانات خود را برای رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی به کاربرد ولیکن در مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷، برخی از اقشار را از پرداخت هزینه‌های مربوط معاف شده‌اند که علاوه بر این که از مصادیق تبعیض نارواست، از حدود اختیارات مرجع صادرکننده (شورای اسلامی شهر شیراز) نیز خارج است.
۲ـ در دادنامه‌های شماره ۱۶ـ۱۳۸۲/۱/۲۴، ۹۲۱ـ ۱۳۹۱/۱۲/۱۴ و ۳۶۱ـ ۱۳۹۲/۵/۲۱ هیأت‌عمومی دیوان تصریح گردیده است، اعطاء هرگونه امتیاز به اشخاص بدون وجود علل و اسباب موجه و وجوه تمایز مطلوب یا بدون حکم صریح قانونگذار از مصادیق بارز تبعیض ناروا محسوب می‌شود و با اصل استحقاق اشخاص در استفاده از امکانات مادی و معنوی مشابه و یکسان در شرایط مساوی و حکم مقرر در بند ۹ اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص لزوم رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همگان در تمام زمینه‌های مادی و معنوی منافات آشکار دارد. بنابراین ماده واحده مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷ شورای اسلامی شهر شیراز در مواردی که برخی از اشخاص را از پرداخت هزینه کفن و دفن معاف نموده است، مغایر با قانون می‌باشد.
بنا به مراتب ابطال مصوبه فوق‌الذکر مورد درخواست می‌باشد، خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در هیأت عمومی دیوان مورد رسیدگی قرار گرفته و از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«هـ ـ قطعه کارکنان شهرداری و شوراهای اسلامی:
به منظور ارج نهادن به خدمات پرسنل زحمت‌کش شهرداری و شورای اسلامی، شهرداری مکلف است قطعه‌ای جهت کارکنان و بازنشستگان شهرداری (رسمی، حکمی، پیمانی، قراردادی و شرکتی) و همچنین اعضای شورای اسلامی شهر شیراز از نخستین دوره به بعد تخصیص دهد.
تبصره۱: کلیه کارکنان رسمی، حکمی، پیمانی، قرارداد، شرکتی و بازنشستگان شهرداری و اعضای شوراهای اسلامی شهر شیراز از نخستین دوره به بعد و همچنین اعضای درجه یک خانواده ایشان از طبقه اول (مادر، پدر، فرزند و همسر) از پرداخت کلیه هزینه‌های کفن، دفن و قبر معاف خواهند بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره ۹۶/۳۵۱۹/س ـ ۱۳۹۶/۸/۲۲ توضیح داده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً بازگشت به ابلاغیه پرونده شماره ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۸۰۸ و کلاسه پرونده ۹۶۰/۹۶ موضوع درخواست سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص مغایرت قانونی مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷ با عنوان بهای خدمات کفن و دفن اموات سازمان آرامستانها، دفاعیات این شورا به شرح ذیل حضور حضرت عالی و قضات دیوان عدالت اداری معروض می‌گردد:
۱ـ سازمان بازرسی در بند یک درخواست ارسالی به آن دیوان، استناد به بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی بیان نموده‌اند «که دولت موظف است … همه امکانات خود را برای رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی به کار برد» و در ادامه نتیجه‌گیری نموده‌اند که مصوبه شماره ۹۵/۵۶۳۲/ص این شورا که برخی از اقشار از پرداخت هزینه‌های مربوطه را معاف نموده از مصادیق تبعیض نارواست و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز خارج است.
در پاسخ اشعار می‌دارد که قانون اساسی قانونی عام و کلی و مشتمل بر عبارات کلی می‌باشد و اصولی را برای کلیه اقشار مردم کشور ایران بیان داشته کما اینکه در بسیاری از اصول قانون اساسی از جمله اصل ۴۳ بر پاسخ به نیازهای اساسی مانند تأمین مسکن تأکید شده است و کلیه بخشها باید جهت تأمین این نیازها در حیطه کاری خود بخشی از آنها را پوشش دهند و همچنین این موضوع دلیلی بر آن نبوده که با توجه به شرایط خاص هر قشر، قوانین دیگری وضع نگردد و به برخی از شهروندان و مردم ایران کمک و مساعدت نگردد و با بررسی قوانین مختلف معافیتهایی در نظر گرفته شده جهت ایثارگران (و در قانون جامع خدمات رسانی به ایثارگران) معافیتهای مالیاتی و معافیتهای قوانین پنجساله توسعه و حتی قوانین کار و شهرداری مفید معنای تبعیض نارواست حال آیا می‌توان این معافیتها را به عنوان مخالفت با اصل فوق و مورد نظر سازمان بازرسی ابطال نمود؟ از طرفی اصل ۳ قانون اساسی وظایف دولت را در نیل به اهداف مندرج در اصل دوم برشمرده و در آن دولت را موظف نموده است تبعیضات ناروا را رفع و امکانات عادلانه برای همه را در تمام زمینه‌های مادی و معنوی در کل کشور گسترش دهد و ملاحظه می‌گردد اصل مذکور به هیچ عنوان این وظیفه را به شهرداریها که مؤسسات عمومی غیردولتی هستند محول نکرده است.
۲ـ در بند ۲ نامه سازمان بازرسی اشاره به نظریه ذکر شده در دادنامه‌های دیوان به‌شماره ۱۶ و ۹۲۱ و ۲۶۱ گردیده و اعطای هرگونه امتیاز به اشخاص بدون وجود علل و اسباب موجه و وجوه تمایز مطلوب یا بدون حکم صریح قانونگذار از مصادیق بارز تبعیض ناروا محسوب و با اصل استحقاق اشخاص در استفاده از امکانات مادی و معنوی مشابه و یکسان در شرایط مساوی و حکم مقرر در بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی مغایر دانسته است.
در پاسخ اشعار می‌دارد وزارت کشور هر ساله در بخشنامه‌های بودجه سالیانه شهرداری نحوه خرج کرد ردیفهای ۱۶ و ۱۷ کمک بلاعوض به اشخاص حقوقی و حقیقی که دو درصد بودجه عمرانی است را مشخص و به شهرداریها ابلاغ می‌نماید و شهرداری نیز هر ساله مساعدت و معافیتهای مصوبات شورا را در این ردیف منظور و اعمال می‌نماید لذا مصوبه ۶۳۲ شورای اسلامی شهر شیراز (مورد اعتراض سازمان بازرسی) نیز هر ساله در بودجه پیش‌بینی می‌گردد در نظر گرفتن مساعدت مزبور از ردیفهای ماده ۱۶ و ۱۷ پرداخت می‌گردد و این اختیار را قانونگذار به شهرداری و شوراها واگذار نموده است و لذا با عنایت به پیش‌بینی هزینه‌های مورد عمل مصوبه ۶۳۲ در ردیف بودجه ماده ۱۶ و ۱۷ و مستند به قوانین نظر سازمان بازرسی فاقد وجاهت قانونی است.
۳ـ از طرفی برابر تبصره ۳ ماده ۳۶ قانون کار (که کارفرمایان را به پرداخت مزایای رفاهی و انگیزشی موظف نموده است.» این شورا مصوبه ۶۳۲ را تصویب و هر ساله در ردیفهای بودجه شهرداری، مبالغی را پیش‌بینی و به عنوان مزایای رفاهی کارکنان شهرداری پرداخت می‌گردد و لذا مصوبه مغایرت قانونی ندارد. کما اینکه کلیه کارفرمایان، ادارات، سازمانها جهت تشویق و ایجاد انگیزه در کارکنان خود تسهیلاتی را در اختیار آنها می‌گذارند و جهت سایر اقشار ذکر شده در مصوبه که از کارکنان شهرداری نباشد از ردیف بودجه ماده ۱۶ و ۱۷ پرداخت و اعمال می‌گردد. النهایه با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت سازمان بازرسی کل کشور و صدور رأی شایسته را از محضر حضرتعالی و قضات دیوان مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۳/۲۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
به موجب بند ۹ اصل ۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دولت موظف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل دوم همه امکانات خود را برای رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه در تمام زمینه‌های مادی و معنوی به کار برد. نظر به اینکه اعطای هرگونه امتیاز به اشخاص بدون وجود علل و اسباب موجهه و وجوه تمایز مطلوب منوط به حکم صریح قانونگذار است و در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی اختیاری برای وضع مقررات تبعیض آمیز پیش‌بینی نشده است، بنابراین بند هـ مصوبه شماره ۹۵/۶۳۲/ص ـ ۱۳۹۵/۲/۷ شورای اسلامی شهر شیراز که در آن قطعه‌ای از گورستان به کارکنان شهرداری و شوراهای اسلامی و همچنین اعضای درجه یک خانواده آنان اختصاص داده شده و از پرداخت کلیه هزینه‌های کفن، دفن و قبر نیز معاف شده‌اند، به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات و با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
