رأی ۱۷۹۰ شماره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی ۱۷۹۰ شماره هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند «و» ماده ۳ صورتجلسه کمیته چهار نفره مورخ ۲/۷/۱۳۹۲ اداره کل راه و شهرسازی
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۹/۶ شماره دادنامه: ۱۷۹۰ شماره پرونده: ۸۴۵/۹۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی به آبادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند «و» ماده ۳ صورتجلسه کمیته چهار نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ اداره کل راه و شهرسازی استان گلستان
گردش کار : شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال بند «و» ماده ۳ صورتجلسه کمیته ۴ نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ اداره کل راه و شهرسازی استان گلستان از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً با توجه به لایحه پیوست بند (و) ماده ۳ تصمیم کمیته ۴ نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ که شهردار وقت گرگان و مدیرکل راه و شهرسازی استان و معاونت عمرانی استانداری و رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان استان گلستان آن را امضاء نمودند و جهت اجرا ابلاغ نموده‌اند، مستند به ماده ۴ و ۳۳ قانون نظام مهندسی ساختمان و دو رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره ۳۷۶، ۳۷۵، ۳۷۴ـ ۱۳۸۶/۵/۲۸ و رأی شماره ۹۹ ـ ۱۳۹۴/۲/۱۴ خلاف قانون و مقررات و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب‌کننده بوده است، با توجه به رأی شماره ۳۷۶، ۳۷۵، ۳۷۴ـ ۱۳۸۶/۵/۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استدعای اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری باتوجه به اینکه مجدداً برخلاف مفاد رأی مارالذکر مجدداً گرفتن مجری را به مالکان احداث ساختمان تکلیف و اجباری نموده‌اند از تاریخ تصویب و خارج از نوبت تقاضای ابطال دارم. ضمناً در صورت عدم موافقت با ماده ۹۲ تقاضای ابطال موارد خواسته شده مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری دارم. »
متن لایحه تکمیلی به قرار زیر است:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: «اعمال ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲»
طرف شکایت: ۱ـ شهرداری گرگان ۲ـ اداره کل راه و شهرسازی استان گلستان ۳ـ استانداری گلستان ۴ـ سازمان نظام مهندسی ساختمان استان گلستان
خواسته: ابطال بند «و» ماده ۳ تصمیم صورتجلسه کمیته ۴ نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ از تاریخ تصویب
سلام علیکم
احتراماً به استحضار عالی می‌رساند، مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر شده است که «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌کننده در هیأت عمومی مطرح می‌نماید.» ریاست محترم همان طور که مستحضرید، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در بند الف رأی شماره ۳۷۶، ۳۷۵، ۳۷۴ـ ۱۳۸۶/۵/۲۸ به استناد ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۴، ماده ۹ آیین‌نامه اجرایی ماده ۳۳ قانون مارالذکر که اشعار داشته کلیه عملیات اجرایی ساختمان باید توسط اشخاص حقیقی و دفاتر مهندسی اجرای ساختمان به عنوان مجری اجرا شود و مالکان را برای انجام امور مختلف ساختمانی خود مکلف به استفاده از مجریان مذکور نموده است، خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب‌کننده آن یعنی هیأت وزیران، تشخیص و حکم به ابطال آن صادر فرموده است.
در صورتجلسه تصمیم کمیته ۴ نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ با حضور اعضای معاون عمرانی استانداری گلستان و شهردار گرگان و مدیرکل راه و شهرسازی استان گلستان و رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان استان گلستان در بند (و) ماده ۳ تصمیم کارگروه مزبور که جهت اجرا به ادارات ذیربط ابلاغ شده است، با تفسیری ناصحیح از مقررات، مستند به‌قانون نظام مهندسی ساختمان، مالکان متقاضی احداث ساختمان را مکلف به سپردن اجرای تمامی عملیات اجرایی ساختمان منحصراً به مجری در سالهای ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶ براساس متراژ مساحت ساختمان و از ابتدای سال ۱۳۹۶ برای کلیه ساختمانها با هر مساحتی در شهر گرگان و استان گلستان الزامی نموده است. ریاست محترم همان طور که مشخص هست بعد از صدور رأی شماره ۳۷۶، ۳۷۵، ۳۷۴ـ ۱۳۸۶/۵/۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بند (و) ماده ۳ تصمیم کمیته ۴ نفره در استان گلستان در بی‌توجهی آشکار و تعارض با رأی لازم‌الاتباع صادره از هیأت عمومی و ماده ۴ و ۳۳ قانون نظام مهندسی ساختمان و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب‌کننده آن بوده است، مضاف بر اینکه در قانون نظام مهندسی تشکیل این چنین کمیته‌ای برای اتخاذ تصمیم در خصوص افزایش تعرفه‌های مهندسی و یا الزام مالکین که قصد احداث ساختمان دارند به‌گرفتن مجری پیش‌بینی نشده است و از اختیارات قانونی ایشان این گونه تصمیم‌گیریها خارج و اقدام کمیته مزبور خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی مرجع تصویب‌کننده آن بوده لذا در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، استدعای رسیدگی خارج از نوبت و ابطال بند «و» ماده ۳ تصمیم کمیته ۴ نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ موضوع قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان از تاریخ تصویب مورد تمناست.
ضمناً لازم به ذکر است اخیراً نیز مجدداً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برابر دادنامه لازم‌الاتباع شماره ۹۹ ـ ۱۳۹۴/۲/۱۴ ماده ۷ از فصل سوم از مبحث دوم و بند ۱۹ـ ۱ـ ۹ فصل ششم از مبحث دوم مقررات ملی ساختمان درخصوص الزام مالکان متقاضی احداث ساختمان به اخذ قرارداد با مجری جهت اجرای کلیه عملیات ساختمانی را خلاف قانون تشخیص و حکم به ابطال آن مواد مغایر با قانون صادر فرموده است که این رأی تأکیدی بر رأی سابق الصدور هیأت عمومی هست، علیهذا مراتب جهت استحضار عالی شما تقدیم می‌گردد. بذل توجه و عنایت شما عالی مقام در صدور اوامر، مستنداً به ماده ۹۲ قانون دیوان، مورد استدعاست. ضمناً در صورت عدم موافقت با اعمال ماده ۹۲ تقاضای ابطال موارد خواسته شده را مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ و ۸۸ قانون دیوان دارم. »
متن صورتجلسه مورد اعتراض به شرح زیر است:
«۳ـ با توجه به ابلاغ تعرفه بر اساس مبحث دوم مقررات ملی ساختمان توسط سازمان نظام مهندسی ساختمان استان گلستان مقرر گردید درخواستها و مکاتبه‌های مربوط به تعرفه ابلاغی توسط سازمان مذکور پاسخ داده شود. ضمن بررسی‌های پیشنهادی مجریان که پیوست می‌باشد موارد ذیل به تصویب رسید:
………………
………………
و) نظر به قانون نظام مهندسی ساختمان و ماده ۷ فصل سوم مبحث دوم مقررات ملی تمامی عملیات اجرایی ساختمان باید منحصراً توسط سازندگان مسکن و ساختمان که در زمینه اجرا حسب مورد دارای مجوز یا پروانه اشتغال از وزارت راه و شهرسازی می‌باشند (به عنوان مجری) انجام شود که بدین ترتیب سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مکلف گردید طی مدت ۴ سال دامنه شمول سازندگان مسکن و ساختمان و رأساً به کلیه ساختمانها به شرح ذیل تعمیم دهد.
۱ـ ابتدای سال ۱۳۹۲ ساختمانهای با متراژ ۱۰۰۰ مترمربع به بالا و یا ۶ سقف به بالا و یا دارای زیر زمین با هر متراژ و سقف.
۲ـ از ابتدای سال ۱۳۹۳ ساختمانهای با متراژ ۷۵۰ مترمربع به بالا و یا ۵ سقف به بالا و یا دارای زیرزمین با هر متراز و سقف.
۳ـ از ابتدای سال ۱۳۹۴ ساختمانهای با متراژ ۵۰۰ مترمربع به بالا و یا ۴ سقف به بالا و یا دارای زیرزمین با هر متراژ و سقف.
۴ـ از ابتدای سال ۱۳۹۵ ساختمانهای با متراژ ۲۵۰ مترمربع به بالا و یا ۳ سقف به بالا و یا دارای زیرزمین با هر متراژ و سقف.
۵ ـ از ابتدای سال ۱۳۹۶ برای کلیه ساختمانها. ـ قائم مقام وزیر و مدیرکل راه و شهرسازی استان گلستان »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل اداره کل راه و شهرسازی استان گلستان به موجب لایحه شماره ۹۷/۲۲۳/۱۴۹۰۲ـ ۱۳۹۷/۳/۲۲ توضیح داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و صلوات بر محمد و آل محمد(ص)
احتراماً در خصوص پرونده کلاسه ۸۴۵/۹۶ و شماره پرونده ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۶۴۷ موضوع دادخواست آقای مهدی به آبادی به طرفیت این اداره کل به خواسته ابطال بند (و) ماده۳ تصمیم صورتجلسه کمیته ۴ نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ بدین وسیله لایحه دفاعیه به‌شرح ذیل تقدیم می‌گردد:
۱ـ با عنایت به ماده ۱۰ تصویب‌نامه شماره ۴۶۰۵/ت۲۸۵۴۹هـ ـ ۱۳۸۳/۴/۲۲ هیأت وزیران (بند ۲ـ ۴ـ ۲ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان ـ نظامات اداری) اشعار می‌دارد: مجری ساختمان در زمینه اجرا، دارای پروانه اشتغال به کار از وزارت راه و شهرسازی است و مطابق با قراردادهای همسان که با مالکان منعقد می‌نماید اجرای عملیات ساختمان را بر اساس نقشه‌های مصوب و کلیه مدارک منضم به قرارداد بر عهده دارد، مجری ساختمان نماینده فنی مالک در اجرای ساختمان بوده و پاسخ‌گوی کلیه مراحل اجرای کار به ناظر و دیگر مراجع کنترل ساختمان می‌باشد. در تبصره این ماده مقرر شده است: شهرداریها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمانی موظفند نام و مشخصات مجری واجد شرایط را که توسط مالک معرفی شده و نسخه‌ای از قرارداد منعقد شده با او را در اختیار شهرداری و سازمان نظام مهندسی ساختمان استان قرار داده است، در پروانه مربوطه قید نمایند. مالکانی که دارای پروانه اشتغال به کار در زمینه اجرا می‌باشند، نیازی به ارائه قرارداد ندارند.
۲ـ مفاد ماده ۱۰ فوق در بند ۱۲ـ ۱ـ ۳ـ ۹ مبحث دوازدهم مقررات ملی ساختمان (ایمنی و حفاظت کار در حین اجرا) مصوب۱۳۹۲ نیز قید شده و بر اساس بند ۱۲ـ ۱ـ ۳ـ ۱۰ صاحب کار (مالک یا قائم وی)، اجرای عملیات ساختمانی را بر طبق قرارداد کتبی به سازنده (مجری) واگذار می‌نماید. از آنجا که حفظ حداقل کیفیت ساختمانها و ارتقای کیفیت و طول عمر آنها، رعایت ضوابط شهرسازی و مقررات ملی ساختمان، صرفه‌جویی در منابع ملی از جمله مصرف انرژی، همچنین کاهش حوادث ساختمانی که متأسفانه در سالهای اخیر قریب نیمی از حوادث ناشی از کار را تشکیل می‌دهد، بدون تردید مستلزم اجرای عملیات ساختمانی توسط اشخاص دارای صلاحیت اجرای ساختمان اعم از اشخاص حقوقی (شرکتهای مجری و انبوه ساز و اشخاص موضوع ماده ۱۵ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب ۱۳۷۵) و اشخاص حقیقی دارای صلاحیت اجرای ساختمان (مهندسان، کاردانان، معماران تجربی و انبوه سازان حقیقی) است که به موجب ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴ اشتغال آنان از طریق اخذ پروانه اشتغال به کار مدرک صلاحیت حرفهای باید به تأیید وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور (مقرر در ماده ۴ قانون) می‌رسید. حال آن که در سال ۱۳۸۳ به شرح فوق به تصویب هیأت محترم وزیران رسیده است و لذا اشخاص حقیقی و حقوقی به اجرای عملیات ساختمانی مستلزم داشتن این صلاحیت حرفهای است طبق نص صریح ماده ۳۲ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال۱۳۷۴، تخلف از قانون محسوب می‌گردد. با نگرش به اینکه طبق بند ۹ ماده ۲ و ماده ۳۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان رعایت مقررات ملی ساختمان الزامی است و از طرفی ماده ۳ تصویب‌نامه یاد شده فوق (بند ۲ـ ۲ـ ۲ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان ـ نظامات اداری) مقررات ملی ساختمان را در سراسر کشور لازم‌الاجرا نموده است لذا الزام فوق یعنی اجرای عملیات ساختمانی توسط اشخاص دارای صلاحیت در سراسر کشور لازم‌الاجرا است.
۳ـ در این راستا اشخاص دارای صلاحیت اجرا باید وظایف مشروحه خود در مواد ۱۱ الی ۱۸ تصویب‌نامه فوق و مواد ۲ تا ۳ الی ۲ـ ۴ـ ۱۲ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان ـ نظامات اداری و وظایف محوله در مباحث مقررات ملی ساختمان و سایر مدارک لازم‌الاجرا را به طور کامل و دقیق رعایت نمایند و توجه داشته باشند که مسئولیتهای این وظایف را عهده‌دار هستند. سازندگان (مجریان) حسب بند ۳ـ ۱ـ ۱ پیوست مبحث دوم مقررات ملی ساختمان همانند سایر اعضای حقیقی و حقوقی سازمان نظام مهندسی ساختمان استان مکلفند بلافاصله پس از عقد قرارداد اجرای ساختمان مراتب را با ذکر مشخصات فنی و ملکی نوع خدمات، تعداد کار و زیربنای آن کتباً به سازمان استان اعلام نمایند و عدم اقدام در این خصوص تخلف انتظامی محسوب می‌گردد.
۴ـ لازم به ذکر است ماده ۴۰ تصویب‌نامه هیأت وزیران مقرر می‌دارد «دستورالعملهای موضوع این آیین‌نامه ظرف مدت ۶ ماه به وسیله وزارت مسکن و شهرسازی تهیه و ابلاغ می‌شود و در موارد سکوت یا ابهام در نحوه اجرا یا اعمال مواد این آیین‌نامه یا دستورالعملهای مربوط، طبق نظر وزارت مسکن و شهرسازی عمل خواهد شد». این مفهوم در بند ۲ـ ۱۱ـ ۳ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان نیز قید شده است و در این راستا دستورالعمل نحوه فعالیت سازندگان مسکن و ساختمان طی شماره ۵۶۰۹۶/۱۰۰/۰۲ ـ ۱۳۸۷/۱۱/۲ توسط وزیر وقت ابلاغ شده است که تاکنون به قوت خود باقی بوده و با در نظر داشتن اصلاحیه‌های بعدی ابلاغی، ملاک عمل است. ضمناً یادآوری می‌نماید در خصوص موضوع فوق، مفاد نظریه مقام عالی وزارت نیز که طی شماره ۵۴۸۸۸/۱۰۰/۰۲ ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۵ (۹۳/۶ـ ۱۳۹۳/۱۰/۱۰) به استناد ماده ۱۲۳ آیین‌نامه اجرایی صادر و طی نامه شماره ۵۵۵۷۴/۴۰۰ـ ۱۳۹۳/۱۰/۲۱ ابلاغ شده باید لحاظ گردد که بر اساس این نظریه انتخاب مهندسان و اشخاص دارای صلاحیت اجرا به عنوان سازنده (مجری یا پیمانکار) و واگذاری خدمات مذکور به آنان از حقوق مسلم شهروندان بوده و انتخاب پروژه برای پذیرش ارائه خدمات مذکور از حقوق اساسی مهندسان (اشخاص دارای صلاحیت اجرا) می‌باشد و برای سازمانهای استانها در خصوص ارجاع کارهای فوق به اعضاء و دریافت بهای این خدمات وظیفه و اختیاری در قانون و آیین‌نامه اجرایی احصاء و مقرر نشده است. بدیهی است سازمانهای نظام مهندسی ساختمان استانها صرفاً موظفند بر حسن انجام خدمات مهندسی اعضای خود نظارت نمایند.
۵ ـ در پایان لازم به توضیح است که تمامی قوانین، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های مربوط به صنعت ساختمان (در حوزه مقررات ملی ساختمان) توسط وزارت متبوع به این اداره کل و سایر ادارات کل استانها ابلاغ می‌گردید و بدیهی است هرگونه ابطال یا تغییر در مقررات ابلاغی گذشته نیز می‌بایست توسط وزارت متبوع ابلاغ گردد تا ماهیت و قابلیت اجرایی برای این اداره کل پیدا نماید که در موضوع مطروحه تاکنون ابلاغی مبنی بر ابطال واصل نشده است و در این خصوص صرفاً مکاتبه مدیرکل دفتر سازمانهای نظام مهندسی و تشکلهای حرفهای وزارت متبوع واصل شده است که مبنی بر ادامه اجرای قانون در بحث مجری ذیصلاح می‌باشد. علی ایحال با عنایت به موارد معنونه تقاضای رد شکایت شاکی را مسالت دارد. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۹/۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به حکم ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴ مبنی بر اینکه «از تاریخی که وزارت مسکن و شهرسازی با کسب نظر از وزارت کشور در محل حسب مورد اعلام نماید، اشتغال اشخاص حقیقی و حقوقی به آن دسته از امور فنی در بخشهای ساختمان و شهرسازی که توسط وزارت یاد شده تعیین می‌شود و مستلزم داشتن صلاحیت حرفهای است…» تصمیم‌گیری در خصوص مجریان امور ساختمانی به‌عهده وزارت مسکن و شهرسـازی و بـا کسب نظر وزارت کشور بـوده و کمیته چهار نفره اختیاری مبنی بـر تعیین مجریـان مذکور ندارد، بنابراین بند (و) ماده ۳ صورتجلسه کمیته چهار نفره مورخ ۱۳۹۲/۷/۲ اداره کل راه و شهرسازی استان گلستان به لحاظ خارج بودن از حدود اختیارات کمیته مزبور مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون پیش‌گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
