رای شماره ۴۸۶ مورخ ۱۳۹۹/۴/۳ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۹/۴/۳ شماره دادنامه: ۴۸۶ شماره پرونده: ۹۸۰۳۶۳۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه جلسه مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۱۳ شورای اسلامی شهر اصفهان در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی به کارکنان شهرداری
گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۳۰۰/۲۲۸۸۵۶ ـ ۱۳۹۸/۹/۱۹ اعلام کرده است که:
«شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب مصوبه جلسه مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۱۳ پرداخت پاداش ارفاقی (علاوه بر پاداش قانونی به کارکنان شهرداری که بازنشسته می‌شوند) را تصویب نموده است، در حالی که وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر در بندهای ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی) مشخص گردیده و تعیین پاداش از جمله وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر نمی‌‌باشد. ضمن آن که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در موارد مشابه مصوبه شورای اسلامی شهر کمالشهر را به موجب دادنامه شماره ۱۲۱۷ـ ۱۳۹۶/۱۱/۱۴ ابطال نموده است. بنا به مراتب، مصوبه جلسه مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۱۳ شورای اسلامی شهر اصفهان مبنی بر پرداخت پاداش ارفاقی در زمان بازنشستگی، خارج از حدود اختیارات شورای مذکور تشخیص و ابطال آن (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری (با لحاظ نمودن ماده ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری) مورد درخواست می‌باشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند. “
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
” جناب آقای دکتر قدرت اله نوروزی ـ شهردار محترم اصفهان
موضوع: مصوبه شورای اسلامی
با سلام و احترام، لایحه شماره۹۶/۸۶۱۷/س ـ ۱۳۹۶/۱۱/۹ در خصوص ایجاد انگیزه‌های تشویقی جهت بازنشستگی به موقع کارکنان و کاهش هزینه‌های جاری از طریق تعدیل پرسنل دارای سابقه کار بالا حاکی از پیشنهاد پرداخت پاداش ارفاقی علاوه بر پاداش قانونی به کارکنانی که به افتخار بازنشستگی نائل می‌گردند در جلسات کمیسیون امور اقتصادی، حقوقی و گردشگری، منتهی به جلسه علنی مورخ ۱۳۹۶/۱۲/۱۳ مورد بررسی قرار گرفت و متن لایحه پیشنهادی به شرح ذیل به تصویب رسید:
ماده۱: کارمندان با نوع استخدام رسمی، ثابت کشوری و قرارداد موقت مشابه اقلام پرداختی به کارمندان ثابت تأمین اجتماعی
تبصره۱: کارمندانی که ۳۰ سال و بالاتر سابقه خدمت دارند صرفاً تا مدت سه ماه از زمان قانونی شدن اجرای این مصوبه می‌توانند از پاداش فوق بهره‌مند شوند و پس از مدت مذکور فقط پاداش قانونی به ایشان تعلق خواهد گرفت.
ماده۲: کارکنان با نوع استخدام کارگری
علاوه بر دریافت پاداش قانونی به ازای هر سال سابقه خدمت کلیه اقلام مشمول کسور بازنشستگی، به جز تعطیل کاری، نوبت کاری، مزد شغل و سنوات را دریافت می‌نمایند.
تبصره۱: در صورت سابقه بیمه پردازی به ازای:
الف ـ ۳۰ سال سابقه بیمه پردازی ۱۰۰% اقلام فوق
ب ـ ۳۱ سال سابقه بیمه پردازی ۷۰% اقلام فوق
ج ـ ۳۲ سال سابقه بیمه پردازی ۵۰% اقلام فوق
د ـ ۳۳ سال سابقه بیمه پردازی ۲۰% اقلام فوق
پرداخت شود و سابقه ۳۴ سال و بالاتر پاداش ارفاقی دریافت نخواهند نمود.
تبصره۲: کارگرانی که واجد شرایط بازنشستگی هستند در صورتی که تا پایان اسفند ماه سال جاری نسبت به بازنشستگی خود اقدام نمایند مطابق بند (الف) و تا سقف ۳۰ ماه پاداش ارفاقی به ایشان پرداخت می‌گردد و از تاریخ ۱۳۹۷/۱/۱ بر اساس لیست بیمه پردازی تابع یکی از بندهای ماده ۲ می‌گردند.
تبصره۳: ۱۰۰% مبلغ محاسبه شده توسط تأمین اجتماعی بابت خدمت روز مزد و یا خدمت نظام وظیفه کارکنانی که پس از پرداخت مبالغ فوق واجد شرایط بازنشستگی می‌گردند توسط شهرداری پرداخت شود.
مراتب جهت صدور دستور انجام اقدامات قانونی بعدی اعلام می‌گردد . “
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اصفهان به موجب لایحه شماره ۲۸/۲/۱۲۷۲ ـ ۱۳۹۸/۱۲/۱۵ توضیح داده است که:
” مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان مغایرتی با قوانین ومقررات نداشته و در حدود صلاحیت و اختیارات شورای اسلامی شهر به تصویب رسیده و ادعاهای مطروحه از سوی شاکی موجبی برای ابطال مصوبه نمی‌‌باشد. بدین شرح که مصوبه مورد اعتراض در راستای اجرای ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه کشور و بند (الف) آن و همچنین در جهت اجرای مصوبات شورای عالی اداری، به منظور اصلاح ساختار نظام اداری و صرفه جویی در هزینه‌های جاری دستگاه‌های اجرایی مستنداً به ماده ۲۳ آیین‌نامه مالی شهرداریها و بند ۱۲ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران به تصویب رسیده است. با این توضیح که:
۱ـ بنا بر ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه کشور و بند (الف) آن در راستای اصلاح نظام اداری موضوع صرفه جویی در هزینه‌های عمومی کشور با تأکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیرضرور و هزینه‌های زاید، بایستی نسبت به کاهش حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‌های اجرایی به استثناء مدارس دولتی در طول اجرای قانون برنامه حداقل به میزان ۱۵ درصد نسبت به وضع موجود اقدام گردد و در این خصوص همان طور که مستحضرید مطابق تعریف مندرج در ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و نظر به قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، شهرداریها به عنوان نهادهای عمومی غیردولتی مشمول دستگاه‌های اجرایی مندرج در ماده ۲۸ فوق‌الذکر می‌باشند. لذا با توجه به اطلاق بند مذکور، تنها استثناء مندرج در ماده ۲۸ مدارس دولتی بوده و کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلف به اجرای مفاد ماده مرقوم می‌باشند.
۲ـ مطابق ماده ۶ دستورالعمل ساماندهی نیروی انسانی دستگاه‌های اجرایی مصوب شورای عالی اداری: «دستگاه‌های اجرایی برای ساماندهی نیروهای اضافه بر نیاز رسمی، پیمانی و قراردادی خود حسب مورد و بر اساس قوانین و مقررات مربوطه مکلف به اعمال و اجرای روش‌های مندرج در ماده مرقوم از جمله بازنشستگی مستخدمان واجد شرایط بازنشستگی گردیده‌اند که در این خصوص تکلیف تعیین اعتبارات مربوط به اقدامات مندرج در ماده ۶ یاد شده در تبصره ذیل آن مشخص گردیده است. به موجب تبصره فوق‌الذکر: «دستگاه‌های اجرایی به منظور ایجاد انگیزش برای اجرای این ماده می‌توانند از کلیه اختیارات انگیزشی از جمله اعتبارات رفاهی و تسهیلات اداری و نیز اختیارات ماده ۷۷ قانون مدیریت خدمات کشوری استفاده نمایند.» لذا با توجه به مراتب موضوع بازنشستگی مستخدمان واجد شرایط به شکل یاد شده در قوانین و مقررات فوق مورد تصویب و تأیید قرار گرفته و شورای اسلامی شهر اصفهان هیج گونه تعیین تکلیفی در خصوص بازنشستگی یا عدم بازنشستگی کارکنان ننموده و صرفاً در جهت اجرای مفاد مواد قانونی مرقوم، نسبت به تخصیص اعتبارات و تصویب بودجه مربوطه با توجه به اختیارات قانونی شورا مندرج در ماده ۲۳ آیین‌نامه مالی شهرداری و بند ۱۲ ماده ۷۱ قانون شورا اقدام نموده و مصوبه حاضر را به تصویب رسانده است توضیحاً برابر ماده ۲۳ آیین‌نامه مالی شهرداریها: «بودجه سالانه شهرداری عبارت است از یک برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات، فعالیتها و اقداماتی که باید در طی سال مالی انجام شود همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم برای تأمین هزینه انجام پیش‌بینی می‌شود و پس از تصویب انجمن شهر قابل اجرا است.» همچنین برابر بند ۱۲ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران: «تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداریها از جمله وظایف شورای اسلامی شهر می‌باشد.» بنابراین با توجه به اینکه:
اولاً: ساماندهی نیروی انسانی و تمهید مقدمات انگیزشی جهت این امر مورد تصویب قانونگذار و شورای عالی اداری قرار گرفته و در اجرای این تکالیف قانونی شورای اسلامی شهر اصفهان آیین‌نامه مورد اعتراض راتصویب کرده‌اند.
ثانیاً: شورای اسلامی شهر اصفهان صرفاً در خصوص میزان اعتبارات مورد نیاز و رقم انگیزشی برای جلب رضایت داوطلبان بازنشستگی اتخاذ تصمیم نموده است.
ثالثاً: تنها مرجع ذی صلاح قانونی جهت تصویب بودجه شهرداریها، شورا می‌باشد، لذا کلیه ادعاهای مطروحه در خصوص ایراد به صلاحیت شورا وارد نبوده و فاقد مبنای قانونی است.
۳ـ برابر مبحث چهارم مصوبه شورای عالی اداری با موضوع برنامه جامع اصلاح ساختار نظام اداری مصوب ۱۳۹۷/۶/۱۴ که در راستای اجرای بند (الف) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم به تصویب رسیده، به منظور متناسب‌سازی حجم نیروی انسانی و چابک‌سازی دستگاه‌های اجرایی و همچنین کاهش هزینه‌های جاری، دستگاه‌های اجرایی مکلف به کاهش حداقل ۱۲ درصد از مجموع کارکنان خود شده و از جمله اقدامات اساسی پیش‌بینی شده در مصوبه برای تحقق برنامه مدیریت سرمایه انسانی، برنامه ریزی و اجرای تعدیل نیروی انسانی دستگاه‌های اجرایی به جهت تحقق هدف موضوع بند (الف) ماده ۲۸ فوق‌الذکر می‌باشد. در مانحن فیه مصوبه مورد اعتراض دقیقاً در راستای اجرای قوانین و مقررات یاد شده و به‌جهت کاهش حجم نیروی انسانی موجود در شهرداری و متعاقباً کاهش هزینه‌های جاری به تصویب رسیده و به هیچ عنوان موجبی برای ابطال آن وجود ندارد.
۴ـ کلیه مراحل قانونی تأیید و تصویب مصوبه مطابق قوانین و مقررات صورت پذیرفته است. با این توضیح که در خصوص موضوع مصوبه حاضر، هیأت حل‌اختلاف موضوع ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که متشکل از استاندار، عالی ترین مقام قضایی استان، دو نفر به انتخاب هیأت مرکزی حل‌اختلاف و رسیدگی به شکایات و یک نفر از اعضای شورای اسلامی شهر می‌باشد تشکیل گردیده و پس از بررسی همه جانبه موضوع، مصوبه مورد اعتراض توسط مراجع قانونی مذور مطابق با قوانین و مقررات تشخیص گردیده است. لازم به ذکر است با توجه به اینکه مطابق آیین‌نامه اجرایی ماده ۸۰ قانون مرقوم مصوب ۱۳۹۶/۷/۵ وظیفه هیأت تطبیق (هیأت حل‌اختلاف) تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی با قوانین می‌باشد و همچنین با توجه به تأیید قانونی بودن مصوبه از سوی هیأت مزبور، لذا ایرادی به مصوبه وارد نیست.
۵ ـ رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته از بحث حاضر خروج موضوعی دارد و از نظر مبنایی متفاوت از مصوبه مورد اعتراض می‌باشد و قابلیت انطباق با مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان را ندارد. با این توضیح که مصوبه شورای اسلامی شهر کمال شهر که در رأی هیأت عمومی دیوان مورد ابطال قرار گرفته، متضمن پرداخت حق‌الجلسه به اعضای کمیسیونهای شهرداری بوده، حال آن که مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در راستای سیاست عمومی دولت (موضوع بند الف ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه) و به منظور کاهش هزینه‌های جاری و دقیقاً در چارچوب اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر به تصویب رسیده و اساساً ارتباطی با رأی هیأت عمومی و مصوبه شهر کمال شهر ندارد. بنابراین قیاس صورت گرفته از سوی شاکی قیاس مع الفارق بوده و به هیچ عنوان این امر قابلیت تسری به مصوبه مورد اعتراض را ندارد.
۶ ـ برابر بررسی‌های به عمل آمده، با اجرای مصوبه مذکور تاکنون بالغ بر ۷۰۰ نفر نیرو که ضرورت تعدیل آنها امری اجتناب ناپذیر در جهت تحقق اهداف سازمانی بوده بازنشسته گردیده که ادامه خدمات ایشان قطعاً مستلزم تحمیل هزینه‌های جاری گزاف از جمله حقوق، مزایا، رفاهیات بیمه، عیدی و پاداش بر شهرداری بوده است. همچنین برابر جدول پیوست، با اجرای مصوبه مورد اعتراض به میزان ۹۷ میلیارد تومان در شهرداری صرفه جویی گردیده است. لذا تصویب مصوبه علاوه بر آن که در جهت اجرای سیاست عمومی دولت و در راستای تکلیف قانونی این نهاد در اجرای قوانین و مقررات یاد شده بوده، از طرفی موجب کاهش هزینه‌های تحمیلی به شهرداری و کاهش حجم نیروی انسانی موجود شده است.
۷ـ اصل بر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است و ابطال از تاریخ تصویب صرفاً در موارد استثنایی و آن هم در زمانی است که مصوبه برخلاف شرع به تصویب رسیده باشد در مانحن‌فیه همان طور که بیان شد مبنای مصوبه مورد اعتراض، قانون برنامه ششم توسعه کشور بوده که تشریفات قانونی تصویب آن از جهت مطابقت با شرع و قانون توسط شورای نگهبان رعایت و سپس به مرحله اجرا رسیده است، بنابراین و با توجه به اینکه مطابقت مبنای مصوبه با شرع و قانون مورد تأیید شورای نگهبان قرار گرفته، مسلماً و به تبع آن مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان نیز که بر مبنای قانون یاد شده به تصویب رسیده، مطابق با شرع و قانون بوده و ایرادی در این خصوص وارد نمی‌‌باشد.
مضافاً با توجه به اینکه مراحل قانونی مصوبه طی شده و همان طور که بیان شد موضوع در جلسه هیأت تطبیق قانونی تشخیص گردیده و از طرفی شهرداریها مکلف به اجرای مصوبات شورای اسلامی شهر می‌باشند و با عنایت به اینکه بالغ بر ۷۰۰ نفر از نیروهای شهرداری در راستای اجرای مصوبه مذکور بازنشسته و بر همین مبنا تسویه حساب نموده و از سیستم منفک گردیده‌اند، لذا ضمن اینکه امکان استرداد مبالغ مذکور وجود ندارد، با حقوق مکلف بـه استفاده‌کنندگان از مزایای مصوبـه مـورد اعتراض نیز مغایر است چون این دسته از اعضاء اعتراض به صـدور بخشنامه نداشته و با طیب خـاطر و رضایت از اختیارات آن استفاده کرده‌اند لـذا منطقی نیست بـه خـاطر اعتراض یک نفر حقوق قانونی دیگران نادیده گرفته شود. با عنایت به مطالب معنونه نظر به اینکه:
اولاً: اصل موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان در قوانین و مقررات از جمله بند (الف) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه و مصوبات شورای عالی اداری در خصوص اصلاح ساختار نظام اداری مورد تأیید قرار گرفته و بدین ترتیب دارای مبنای قانونی می‌باشد.
ثانیاً: شورای اسلامی شهر هیچ گونه تعیین تکلیفی در خصوص بازنشستگی یا عدم بازنشستگی کارکنان شهرداری ننموده و صرفاً با توجه به اختیارات قانونی خود مندرج در آیین‌نامه مالی شهرداری و بند ۱۲ ماده ۷۱ قانون شورا نسبت به تخصیص اعتبارات لازم و رقم متعلقه اتخاذ تصمیم نموده است.
ثالثاً: با اجرای مصوبه مذکور تاکنون بالغ بر ۷۰۰ نفر نیرو بازنشسته و به میزان ۹۷ میلیارد تومان در هزینه‌های جاری شهرداری صرفه جویی گردیده که ادامه خدمت ایشان قطعاً مستلزم تحمیل هزینه‌های جاری گزاف از جمله حقوق، مزایا، رفاهیات، بیمه و غیره بر شهرداری بوده است.
رابعاً: رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورد استناد شاکی در خصوص پرداخت حق الجلسه به اعضای کمیسیونهای شهرداری از بحث مصوبه مورد اعتراض خروج موضوع داشته و به هیچ عنوان قابلیت تسری به آن را ندارد. تقاضای تأیید قانونی بودن مصوبه شورای اسلامی شهر اصفهان و رد شکایت مطروحه را دارد.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۹/۴/۳ با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
در فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری و طبق قانون استخدامی کشور نحوه پرداخت حقوق و مزایا مشخص گردیده است. با توجه به اینکه در قوانین مذکور در خصوص پرداخت پاداش ارفاقی مستندی وجود ندارد موضوع مقرره مورد اعتراض غیرقانونی و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی‌اشراقی
