رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره عدم شمول قانون کار نسبت به ماموران به خدمت در مناطق آزاد

پایگاه خبری اختبار- هیات عمومی دیوان عدالت اداری پس از رسیدگی به شکایتی مبنی بر خارج از حدود قانون بودن یک بند از تصویب نامه دولت مبنی بر اینکه ماموران به خدمت در مناطق آزاد تجاری مشمول قانون کار می شوند، این بخش از مصوبه را ابطال کرد.

هیات وزیران در بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۸۳ مورخ ۱۳۸۲/۱/۱۶  کارکنان مامور از سایر دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد تجاری را از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد تابع قانون کار دانسته بود، شاکی با این استدلال که بر اساس قـوانین خـاص استخدامی چون قانون استخـدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری ماموریت یکی از حالت های استخدام دولتی است، ماموران به خدمت در مناطق آزاد تجاری را نمی توان مشمول نظام حقوق و دستمزد مناطق آزاد تجاری- صنعتی دانست.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری پس از رسیدگی به شکایت، با این استدلال که قانون ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته و در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است، حکم به ابطال بند مذکور از تصویب نامه مورد شکایت صادر کرده است.

متن کامل رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح ذیل است:

کلاسه پرونده:۹۷۰۲۹۷۳

شاکی:آقای علی اصغر کاشفی

موضوع:ابطال بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیأت وزیران

تاریخ رأی: یکشنبه ۳۰ آذر ۱۳۹۹

شماره دادنامه: ۱۰۲۸

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه : ۱۰۲۸                                تاریخ دادنامه : ۱۳۹۹/۹/۱۲                                   شماره پرونده: ۹۷۰۲۹۷۳

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی اصغر کاشفی

موضوع شکایت و خواسته:

ابطال بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیأت وزیران

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

” به استحضار می رساند: با عنایت به اینکه هیأت وزیران طی تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۲ در راستای بند (الف) ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی تصویب نمود: « ۱- کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند. ۲- کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه های دولتی به این مناطق مامور می شوند نیز در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود.» با عنایت به اینکه هیأت وزیران بر اساس بند ۳ این تصویب نامه کارکنان مامور از سایر دستگاه های اجرایی را به مناطق آزاد از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد تابع قانون کار دانسته است و بر اساس فراز پایانی بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه تنفیذ شده در بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی توسعه، سازمان های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون کار و قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی با اصلاحـات بعدی اداری خـواهند شد. از آنجا که بر اساس قـوانین خـاص استخدامی چون قانون استخـدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری ( بند د ماده ۱۲۰) ماموریت یکی از حالت های استخدامی در این قوانین پیش بینی شده و کارمندان به لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد نیز تابع این قوانین خواهند بود و نیز مستفاد از ماده ۱۸۸ قانون کار که عنوان می دارد: « ماده ۱۸۸- اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قوانین و مقررات خاص استخدامی و نیز کارگران کارگاه های خانوادگی که انجام کار آنها منحصراً توسط صاحب کار و همسر و خویشاوندان نسبی درجه یک از طبقه اول وی انجام می شود، مشمول مقررات این قانون نخواهند بود.»  بنابراین کارمندان دستگاه های اجرایی تابع قوانین خاص استخدامی بوده و عملاً نمی توانند مشمول نظام حقوق و دستمزد مناطق آزاد تجاری- صنعتی گردند. زیرا:

اولاً:

انحصار اداره این مناطق بر اساس قانون کار، تاکید شده در دو قانون صدرالاشاره تنها کارکنان مناطق آزاد تجاری- صنعتی را به لحاظ حقوق استخدامی و پرداختی تابع قانون کار می داند.

ثانیاً:

با انحصار یاد شده و صراحت منع ماده ۱۸۸ قانون کار، عملاً امکان ماموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به مناطق آزاد امکان پذیر نمی باشد زیرا کارکنان دستگاه های اجرایی تابع مقررات و قانون استخدامی خود هستند و از حیث پرداخت حقوق و دستمزد انطباقی میان قانون کار و سایر قوانین استخدامی وجود ندارد. در نتیجه ماموریت کارکنان دستگاه های اجرایی به سازمان های مناطق آزاد برخلاف ماده ۱۸۸ قانون کار محسوب می شود و عملاً امکان پذیر نمی باشد. مضافـاً استنـاد هیـأت وزیـران به بند (الف) مـاده ۴ قانـون چـگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی کـه عنوان می دارد: « ماده۴- هیأت وزیران مسئولیت: الف- تصویب آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت های هر منطقه» را بر عهده دارد لذا این هماهنگ نمودن نمی تواند مشعر بر ایجاد تکلیف برای تابعین قوانین استخدامی غیر از قانون کار باشد و اساساً تصویب نامه های هیأت وزیران نیز مستند به اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی نمی تواند مغایر روح و متن قوانین باشد علاوه بر آن انحصار اداره سازمان مناطق آزاد به قانون کار، تبعیت صریح از کلیه مفاد این قانون را اقتضاء می نماید. با توجه به موارد مطروحه و مستفاد از اصل هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی که تصریح می کند تصویب نامه ها و آیین نامه ها و … دولتی نباید با شرع و روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند لذا به استناد اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نظر به مغایرت احصاء شده در متن دادخواست تقاضای ابطال بند ۳ آیین نامه موضوع شکایت را از محضر قضات شریف هیأت عمومی دیوان عدالت اداری خواستارم.”

متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:

” لغو تصویب نامه های موضوع آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران و تبعیت کلیه کارکنان سازمان های مذکور از مقررات قانون کار

شماره: ۱۰۳۸ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۲

ریاست جمهوری- دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی

هیأت وزیران در جلسه مورخ ۱۰؍۱؍۱۳۸۲ با توجه به نامه شماره ۴۶۳۹هـ ب-۵؍۱۱؍۱۳۸۱ هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین و به استناد بند (الف) ماده ۴ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۷۲ تصویب نمود:

۱- آیین نامه حقوق و دستمزد کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری-صنعتی جمهوری اسلامی ایران موضوع تصویب نامه های شماره ۴۲۱۵۴ت ۱۶۴۹۷ک-۶؍۴؍۱۳۷۵ و شماره ۶۱۲۵۴ت۱۸۴۳۲-۱۱؍۵؍۱۳۷۶ و اصلاحیه‌های بعدی آن به شماره ۷۶۴۱۵ت۱۹۲۱۸-۲۷؍۱۲؍۱۳۷۶ و ۸۱۴۸۸ت۲۱۰۱۴-۲۶؍۱۲؍۱۳۷۷ لغو می‌شود.

۲– کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزادی تجاری – صنعتی تابع مقررات قانون کار می باشند.

۳– کلیه کارکنانی که از سایر دستگاه های دولتی به این مناطق مامور می شوند نیز در مدت ماموریت از لحاظ پرداخت حقوق و دستمزد مشمول مقررات فوق خواهند بود.”

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۵۱۲۲۱؍۳۸۱۲۶-۳۰؍۴؍۱۳۹۸ توضیح داده است که:

” عطف به ابلاغیه مورخ ۱۶؍۱۰؍۱۳۹۷ موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای علی اصغر کاشفی به خواسته ابطال بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۲ هیأت وزیران ( شماره پرونده ۹۷۰۹۹۸۹۰۵۸۰۱۸۵۳ و کلاسه پرونده ۹۷۰۲۹۷۳) با ایفاد تصویر نامه های شماره ۱۱۶۸-۶؍۱؍۱۳۹۸ سازمان اداری و استخدامی کشور و ضمیمه آن و شماره ۶۵۰۱؍۶۰؍۹۷۲-۲۰؍۱۲؍۱۳۹۷ شورای عالی مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام می دارد: طبق ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷؍۶؍۱۳۷۲ مقرر شده است: « ماده۵- قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی: هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلقه به دولت است اداره می شود و این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصراً بر اساس این قانون و اساسنامه های مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه تابع قانون تجارت خواهند بود.» از طرفی طبق بند (الف) ماده ۴ قانون فوق الذکر هیأت وزیران مسئولیت تصویب آیین نامه ها و هماهنگ نمودن کلیه فعالیت‌های هر منطقه را به عهده دارد. هیأت وزیران با توجه به ماده ۵ و با استناد به بند (الف) ماده ۴ قانون مذکور در بند ۲ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۳ « کلیه کارکنان سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی را تابع مقررات قانون کار قرار داده است. مضافاً اینکه اداره شدن سازمان های مناطق آزاد بر اساس قانون کار صراحتاً در ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه، تاکید شده است.

۲- مطابق مـاده ۱۱ قانون استخدام کشوری مـأموریت مستخدمان دولت به سازمان هـای دیگر با تصویب هیأت وزیران مجاز بوده است که مطابق ردیف ۵ ماده ۱۰ آیین نامه اجرایی ماده ۱۱ قانون استخدام کشوری یکی از موارد ماموریت کارمندان به شرکت های دولتی است. از طرف دیگر مطابق ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشور نیز ماموریت کارمندان مشمول قانون مدیریت به سایر دستگاه های اجرایی ( که از آن جمله مطابق ماده ۵ قانون مدیریت سازمان هایی مانند سازمان مناطق آزاد می باشد که شمول حکم به آنها مستلزم ذکر نام است) با تصویب هیأت وزیران تجویز شده است. از آنجا که سازمان های مناطق آزاد به صورت شرکت اداره می شوند بنابراین بند ۳ تصویب نامه شماره ۱۰۳۸؍ت۲۸۳۹۳هـ-۱۶؍۱؍۱۳۸۲ از جهت ماموریت کارمندان دستگاه های دولتی به سازمان های مناطق آزاد بر اساس قوانین از جمله قوانین یاد شده با تصویب هیأت وزیران ممکن بوده است.

۳- با عنایت به اینکه در بند ۳ تصویب نامه تصریح شده است کارمندان مامور « از نظر پرداخت حقوق و دستمزد» مشمول مقررات فوق قرار دارند، بنابراین کارمندان مامور به طور کلی مشمول قانون کار نشده اند از طرفی دولت می تواند مقرر نماید کارمندان مامور از حیث حقوق و مزایا حقوق و مزایای دستگاه مبدا و یا حقوق و مزایای دستگاه مقصد را دریافت نمایند. به هر حال کارمندان مامور از حیث مقررات استخدامی کما کان تابع قوانین دستگاه مبدا می باشند و ایراد ماده ۱۸۸ قانون کار موضوعاً منتفی است.

۴- به تصریح بند (الف) ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (الف) ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه « سازمان های مناطق آزاد مشمول قانون کار هستند» در نتیجه افرادی که در سازمان منطقه آزاد خدمت می کنند هر چند به صورت مامور باید از نظر نظام پرداخت قانون کار در مورد آنان اعمال شود.

با توجه به مراتب فوق به خصوص با توجه به حاکمیت فعلی ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه و نیز ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری برای ماموریت از دستگاه های مشمول به سایر دستگاه های اجرایی رد دادخواست مورد تقاضا است. “

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۲؍۹؍۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به فلسفه ایجاد مناطق آزاد تجاری و جذب سرمایه و نیروی انسانی و نظر به اینکه مناطق مذکور از شمول حاکمیت قوانین سرزمینی خارج بوده و تابع مقررات خاص اشتغال می باشند و مطابق ماده ۱۲ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی مصوب ۱۳۷۲ اختیار وضع مقررات مربوط به اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تأمین اجتماعی به موجب آیین نامه های مصوب هیأت وزیران خواهد بود و هیأت وزیران مطابق اختیار قانونی مصوبه مورد شکایت را تصویب کرده است، بنابراین ماده ۱۱ و بند (ث) ماده ۱۲۴ قانون استخدام کشوری و بند (د) ماده ۱۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری و نیز ماده ۵ آیین نامه اجرایی تبصره ۲ ماده ۲۱ و ماده ۱۲۱ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۱۳؍۱۰؍۱۳۸۸ هیأت وزیران، ماموریت را حالت استخدامی بیان کرده که مستخدم به طور موقت مامور به انجام وظیفه خاصی گردیده و ماموریت کارمندان مشمول قانون به دستگاه های دیگر مشمول قانون با حفظ پست سازمانی در دستگاه متبوع و پرداخت حقوق و فوق‌العاده از دستگاه متبوع مجاز دانسته شده است و در قوانین و مقررات هیچ گونه اختیاری راجع به تغییر قانون مشمول مستخدم مامور در دستگاه دیگر از جمله در خصوص حقوق و مزایا مورد تصریح قرار نگرفته که در موارد سکوت قانون اصل بر عدم اختیار است و مطابق ماده ۱۸۸ قانون کار اشخاص مشمول قانون استخدام کشوری یا سایر قـوانین و مقررات خـاص استخـدامی مشمول مقررات قانون کار نیستند. بنا بر مراتب بند ۳ مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون به شرح فوق الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود.

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری