رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری درباره ابطال نامه معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی با موضوع تعیین حداقل مزد کارگران
رای شماره ۲۳۲۵ مورخ ۱۴۰۰/۸/۱۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۱/۸/۱۴۰۰ شماره دادنامه: ۲۳۲۵ شماره پرونده: ۹۹۰۳۱۰۹
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی کریمی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۲۸۵۷۳/۳۳۴۸۹ مورخ ۸/۱۱/۱۳۹۹ معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی(معاونت حقوقی رئیس جمهور)
گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لوایح تکمیلی دیگر که به شماره‌های ۹۹ـ۳۱۰۹ـ۳ و ۲ مورخ ۱۰/۱۲/۱۳۹۹ و ۹۹ـ۳۱۰۹ـ۶ مورخ ۲۵/۱/۱۴۰۰ ثبت دفتر هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده است ابطال نامه شماره ۱۲۸۵۷۳/۳۳۴۸۹ مورخ ۸/۱۱/۱۳۹۹ معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی (معاونت حقوقی رئیس جمهور) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
” به استحضار می‌رساند بنا به دلایل مشروحه ذیل صدور بخشنامه شماره ۱۲۸۵۷۳/۳۳۴۸۹ـ ۸/۱۱/۱۳۹۹ مصوب معاونت حقوقی رئیس جمهور (معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی) خارج از حدود اختیارات و صلاحیت معاونت مذکور بوده و مغایر با قانون است، لذا به استناد بند ۱ ماده ۱۲، مواد ۱۳، ۸۰ و ۸۸ قانـون تشکیلات و آیین دادرسی دیـوان عدالت اداری با تقدیم این دادخـواست، ابطال بخشنامه مـورد شکایت را اززمان تصویب از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تقاضامندم. شایان ذکر است با توجه به اینکه صدور بخشنامه فوق‌الذکر موجبات انتقادات گسترده و شدید را در بین جامعه معظم کارگران فراهم آورده است، لذا خواهشمند است در صورت موافقت و صلاحدید دستور فرمایید، مستند به ماده ۱۱ آیین‌نامه اداره جلسات هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری به شماره ۱۰۰/۶۶۷۵۸/۹۰۰۰ـ ۵/۱۱/۱۳۹۳ مصوب ریاست قوه قضاییه به دادخواست مطروحه خارج از نوبت رسیدگی فرمایند.
بخشنامه مورد شکایت، در مقام تفسیر و تحدید موادی از قانون کار ـ از جمله مباحث اول و سوم فصل دوم قانون کار (در باب تعریف قرارداد کار و شرایط اساسی انعقاد آن و خاتمه قرارداد کار) و ماده ۴۱ قانون کار (در باب تعیین مزد) ـ برآمده است و اساساً با مراد اصلی مقنن از وضع قانون کار در خصوص حمایت از کارگران در تعارض است. طبق اصل ۷۳ قانون اساسی، ماده ۴۱، ۱۵۷ و ۱۶۴ قانون کار و رأی هیأت عمومی دیوان عدالت به شماره ۲۵۹ـ۱۷/۴/۱۳۸۶، تنها مرجع قانونی مجاز برای تعیین مزد، شورای عالی کار و تنها مرجع قانونی مجاز برای رسیدگی به هر گونه اختلافات ناشی از اجرای قانون کار ـ از جمله رسیدگی ماهوی و شکلی به موضوع انواع قراردادهای کلی و احراز تسویه حساب کارفرما با کارگرـ مراجع حل اختلاف موضوع ماده ۱۵۷ قانون کار میباشند. فراز پایانی بخشنامه یادشده، سازمانهای مرتبط (دستگاههای اجرایی) و سازمان تأمین اجتماعی را ملزم به اقدام بر اساس تفسیر معاونت حقوقی رئیسجمهور از قانون کار (یعنی بخشنامه مورد شکایت) نموده است. بنا به مراتب فوق، بخشنامه مورد شکایت، علاوه بر وضع قواعد آمره و ایجاد حکم عامالشمول، اصل استقلال و صلاحیت ذاتی شورای عالی کار و مراجع حل اختلاف را نیز نقض نموده است. به موجب بندهای «الف» و «ز» ماده ۱۹ قانون تأمین اجتماعی، تصویب آییننامههای اجرایی قانون مرقوم و اتخاذ تصمیم در سایر امور، در حیطه وظایف و اختیارات شورای عالی سازمان تأمین اجتماعی قرارداد؛ لذا فراز پایانی بخشنامه مورد شکایت که سازمان تأمین اجتماعی را موظف نموده تا بر اساس آن، نرمافزار محاسباتی حق بیمه سنواتی را اصلاح نماید، خارج از شرح وظایف و اختیارات معاونت مذکوربوده و مغایر بندهای «الف» و «ز» ماده ۱۹ قانون تأمین اجتماعی میباشد . شورای نگهبان در تفسیر اصل ۱۳۴، طی نامه شماره ۵۴۶۲ (مورخ ۵ ؍ ۸ ؍ ۱۳۷۲) اعلام میکند که در هر یک از موارد اختلاف، هیأت وزیران مرجع اتخاذ تصمیم است ولاغیر؛ مگر در واگذاری تصویب برخی از امور مربوط به وظایف دولت به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر (طبق اصل ۱۳۸). بنابراین بخشنامه مورد شکایت، با اصل ۱۳۴ و تفسیر آن نیز مغایرت دارد. “
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
” «جناب آقای سالاری ـ مدیر عامل محترم سازمان تأمین اجتماعی
جناب آقای شافعی ـ دبیر محترم کمیته ماده ۱۳ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور
با سلام و احترام؛ پیرو نامه شماره ۹۰۹۳۰/۳۳۴۸۹ مورخ ۱۲/۸/۱۳۹۹ در خصوص «بررسی مشکلات کارفرمایان در انعقاد قرارداد جدید با کارگران با رعایت حداقل مزد تعیین‌شده در مصوبه شورای عالی کار و بدون افزایش دستمزد»، اعلام می‌نماید:
مطابق ماده ۴۱ قانون کار و تبصره آن، شورای عالی کار موظف است هر سال با لحاظ معیارهای قانونی میزان حداقل مزد کارگران را تعیین نماید و کارفرمایان نیز مکلف هستند به هیچ کارگری (متناسب با ساعات کار وی) از حداقل مزد مصوب شورای مذکور، کمتر پرداخت نکنند. بر اساس مفاد این ماده، کارفرمایان در انعقاد و ادامه قراردادها به گونه‌ای غیرمستقیم در غالب حالات انحلال رابطه کاری به رعایت آخرین حداقل مزد تعیین شده توسط شورای عالی کار موظف هستند ولی این امر با افزایش دستمزد همه سطوح مزدی، ملازمه ندارد. قراردادهای کار مدت موقت، با انقضاء مدت و تصفیه حساب کارگر، خاتمه می‌یابند و قرارداد احتمالی سال بعد، قرارداد در سال جدید محسوب می‌شود. در این فرض، هر گونه توافق کارفرما و کارگر با رعایت قوانین و مقررات ذی‌ربط از جمله رعایت حداقل دستمزد تعیین‌شده برای آن سال و پایه سنواتی، صحیح است. با وجود این در مواردی که کارفرما بدون تصفیه حساب‌قرارداد پیشین، رابطه قراردادی خود با کارگر را ادامه می‌دهد، قرارداد منعقده در سال جدید، به منزله تمدید قرارداد پیشین بوده و اعمال افزایش دستمزد سایر سطوح مزدی، تعیین‌شده توسط شورای عالی کار نیز الزامی است.
بنا به مراتب فوق، لازم است، سازمانهای مرتبط تدابیر لازم برای اعمال تغییرات قانونی در وضعیت و مزد کارگران در سال تازه را بر این اساس برنامه‌ریزی و اعمال نمایند. روشن است سازمان تأمین اجتماعی نیز باید در همین راستا نسبت به اصلاح نرم افزار محاسباتی حق بیمه سنواتی، اقدام نماید».ـ معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی (معاونت حقوقی رئیس جمهور) “
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور تنظیم لوایح و تصویب‌نامه‌ها و دفاع از مصوبات دولت (معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۷۰۶۵ـ۲۵/۱/۱۴۰۰ به طور خلاصه توضیح داده است که:
” ایراد شکلی: متن مورد شکایت، صرفاً یک نظریه مشورتی در پاسخ به استعلام کمیته ماده ۱۲ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور برای سازمان تأمین اجتماعی در جهت اصلاح نرمافزار محاسبه حق بیمه سنواتی بوده و به هیچ عنوان بخشنامه نمیباشد.
دفاعیات ماهوی:
۱ـ نظریه مورد شکایت، به تفسیر و تحدید قانون نپرداخته است؛ بلکه این معاونت در راستای وظیفه خود دایر بر تبیین مفهوم قوانین، رفع اختلاف و ایجاد زمینه برای به وجود آمدن وحدت رویه در خصوص اجرای قوانین و تفسیر آنها در قوه مجریه ـ با اشاره و استناد به ماده ۴۱ قانون کارـ اقدام کرده است. علاوه بر این، طبق نظریه شورای نگهبان به شماره ۵۸۳/۲۱/۷۶ ـ ۱۰/۳/۱۳۷۶، برداشت مجریان از قانون تا پیش از تفسیر توسط مجلس، ملاک عمل و مناط اعتبار خواهد بود.
۲ـ ادعای شاکی در مورد الزام دستگاهها و سازمان به اجرای تفسیر معاونت از قانون کار صحیح نمیباشد. چرا که نظریه مورد شکایت، با ملاحظه تمامی قواعد آمره قانون کار و رویههای مستقر در اجرای قانون مذکور و همچنین با رویکرد الزام سازمان تأمین اجتماعی به اجرای قانون کار و اعمال میزان دریافتی حق بیمه متناسب با واقعیتهای قانونی روابط کارگر و کارفرما و ممانعت از شیوههای نادرست اداری، صادر شده است. نظریه مورد شکایت، صرفاً در مقام دلالت سازمان تأمین اجتماعی برای بهبود چگونگی مدیریت مربوط به دریافت و پرداخت حق بیمه از کارفرمایان و رابطه با سازمان مذکور بوده و هیچ ارتباطی با دستمزد کارگران و مدت قراردادهای آنان ندارد و نقض حیطه تصمیمات و قوانین و مقررات شورای عالی کار را نکرده است. نظر به مراتب فوق و نظر به اینکه شکایت مطروحه دربردارنده جهات و مبانی معتبری که مثبت مغایرت نظریه مزبور با قوانین جاری کشور باشد، نیست و در عین حال دربردارنده حکمی جدید درخصوص اجرای قوانین یاد شده نیز نمیباشد و بیشتر مبتنی بر برداشتهای شخصی شاکی از قوانین و مقررات است، لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست. “
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۱/۸/۱۴۰۰ به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیأت عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه بر اساس قسمت پایانی نامه شماره ۱۲۸۵۷۳/۳۳۴۸۹ـ ۸/۱۱/۱۳۹۹ معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهور، سازمانهای مرتبط با موضوع تعیین حداقل مزد کارگران موظف به برنامه‌ریزی و اعمال تدابیر لازم برای اجرای تغییرات قانونی در وضعیت و مزد کارگران در سال جدید شده و سازمان تأمین اجتماعی نیز مکلف به اصلاح نرم افزار محاسباتی حق بیمه سنواتی شده است و با عنایت بـه اینکه معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهور به منظور ایجاد تکالیف فوق برای مخاطبین این تکالیف صلاحیت و شایستگی ندارد، بنابراین صدور نامه شماره ۱۲۸۵۷۳/۳۳۴۸۹ـ ۸/۱۱/۱۳۹۹ معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهور، فارغ از ماهیت آن که مورد ارزیابی قضایی نگرفته، خارج از حدود اختیار مقام صادرکننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین
