ابطال بخشنامه بلوکه کردن بخشی از تسهیلات به عنوان وثیقه با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۷/۸

شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۷۳۵۹۶۴

شماره پرونده: ۰۱۰۶۴۹۴

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: بانک سپه

موضوع شکایت و خواسته:  ابطال بند اول بخشنامه شماره ۳/۹۹/۲۹۲ مورخ ۱۳۹۹/۶/۱۲ بانک سپه

گردش کار:

بازرس قضایی و سرپرست معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت‌نامه شماره ۲۴۸۵۲۸ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۴ اعلام کرده است که:

“به موجب مصوبه شماره ۴/۹۹۰۵۲۹ مورخ ۱۳۹۹/۶/۱۰ هیأت‌مدیره بانک سپه اخذ وثیقه نقدی به عنوان تضمین تسهیلات در قالب سپرده کوتاه مدت با نرخ ۱۰ درصد انجام می‌گیرد و این موضوع طی بخشنامه شماره ۳/۹۹/۲۹۲ مورخ ۱۳۹۹/۶/۱۲ به کلیه شعب استانی بانک سپه ابلاغ شده است. از طرف دیگر بانک مرکزی جمهوری اسلامی به موجب بخشنامه شماره ۹۹/۱۰۰۸۳۲ مورخ ۱۳۹۹/۴/۹، اخذ وثیقه نقدی در قالب مسدود نمودن سپرده توسط بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی را منوط به آن نموده است که:

اولاً: رویه مذکور قبل از اعطای تسهیلات بوده و با توافق طرفین انجام گردد.

ثانیاً: به منظور پیشگیری از تخطی نرخ سود تسهیلات بانکی از حداکثر نرخ سود مصوب شورای پول و اعتبار، سپرده مذکور باید در قالب حساب سپرده سرمایه‌گذاری مدت دار بوده و با احتساب و پرداخت سود علی‌الحساب به آن معادل نرخ سود متناظر با دوره زمانی آن سپرده که هم اکنون در شبکه بانکی کشور مبنای عمل است، انجام پذیرد. این در حالی است که؛

۱ـ طبق ماده ۲ آیین‌نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا (تسهیلات اعطایی) ضوابط تعیین سود و نرخ بازده مورد انتظار ناشی از تسهیلات اعطایی بانک‌ها و حداقل و حداکثر سود و یا بازده مورد انتظار می‌بایست به تصویب شورای پول و اعتبار و تأیید رئیس جمهور برسد.

۲ـ مستفاد از رأی وحدت رویه ۷۹۴ هیأت عمومی دیوان عالی کشور مصوب سال ۱۳۹۹، مصوبه شورای پول و اعتبار جنبه آمره دارد و توافقات خصوصی برخلاف آن به جهت مغایرت با نظم عمومی اقتصادی فاقد اعتبار و باطل می‌باشد.

۳ـ به موجب تصویب نامه شماره ۱۰۱۴۶۵/ت۵۹۳۱۱ هـ مورخ ۱۴۰۰/۹/۶ مصوب هیأت وزیران؛ هرگونه توافق یا اتخاذ تصمیم در کمیته‌ها و ارکان اعتباری و یا دستورات در قالب سیاست‌ها و خط مشی‌های اعتباری که منجر به عدم رعایت عملی مصوبه شورای پول و اعتبار در زمینه حداکثر نرخ سود تسهیلات از جمله اخذ وثیقه نقدی در قبال پرداخت تسهیلات که مغایر قواعد حقوقی می‌باشد ممنوع می‌باشد.

۴ـ هیأت عامل بانک مرکزی در ۶۹ جلسه خود در ۱۴۰۰/۱۲/۲۱ اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات را ممنوع اعلام نموده است.

بنا به مراتب بند اول بخشنامه شماره ۳/۹۹/۲۹۲ مورخ ۱۳۹۹/۶/۱۲ بانک سپه با موضوع اخذ وثایق مغایر با ماده ۲ آیین‌نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا و خارج از حدود اختیارات بانک موصوف و موجب بالا رفتن نرخ سود تسهیلات و مآلاً تخطی از نرخ‌های مقرر توسط شورای پول و اعتبار می‌شود. لذا، ابطال آن در هیأت عمومی (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) از تاریخ تصویب، مورد تقاضا می‌باشد.”

متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است:

“بخشنامه شماره ۳/۹۹/۲۹۲ مورخ ۱۳۹۹/۶/۱۲ بانک سپه

از: اداره کل تسهیلات بانک سپه به کلیه واحدها

باسلام و احترام

به موجب مصوبه شماره ۴/۹۹۰۰۵۲۹ تاریخ ۱۳۹۹/۶/۱۰ هیأت محترم مدیره با در نظر گرفتن ابلاغیه مدیریت محترم مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی (موضوع نامه شماره ۹۹/۱۰۰۸۳۲ تاریخ ۱۳۹۹/۴/۹) و در جهت حمایت از مشتریان و بنگاه‌های اقتصادی ـ به ویژه تولید کنندگان و واحدهای مولد ـ در شرایط اقتصادی فعلی ناشی از ویروس کرونا مقرر شد:

۱ـ وثیقه نقدی در قالب سپرده کوتاه مدت با نرخ ۱۰ درصد برای افزایش تسهیلات تخصیص تسهیلات جدید (موضوع تبصره ذیل بند ۹۸) به میزان ۲۰ درصد و برای تسهیلات خرد و گروههای مولد و خاص (موضوع بند ۱۳ و نکته ذیل بند ۶۸) سیاست‌ها و ضوابط اعتباری به میزان ۱۰ درصد اخذ شود.

……. ـ اداره کل تسهیلات بانک سپه”

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل حقوقی بانک سپه به موجب لایحه شماره ۱۴۰۱۲۲۰۲۱۶۰۷۴۲۶۷ مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲ توضیح داده است که:

“۱ـ همان گونه که مستحضر می‌باشید نحوه و چگونگی اخذ وثائق جهت اعطای تسهیلات در قوانین و مقررات مختلف پیش‌بینی و بیان شده است، ماده ۶ آیین‌نامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا مقرر داشته که اعطای تسهیلات عنداللزوم به تشخیص بانک منوط به اخذ تأمین کافی برای حفظ منافع بانک و حسن اجرای قراردادهای مربوطه می‌باشد. تبصره ۳ ماده یک قانون تسهیل اعطای تسهیلات بانکی مصوب ۱۳۸۶ نیز مقرر داشته که بانک‌ها می‌توانند در ازای اصل تسهیلات پرداختی مازاد بر سرمایه ثابت و آورده متقاضی، وثائق خارج از طرح مطالبه نمایند. قانون عدم الزام سپردن وثیقه ملکی به بانک‌ها و دستگاه‌ها و سایر مؤسسات و شرکت‌های دولتی موظفند به منظور بازپرداخت اعتبارات خود نسبت به اخذ وثائق مندرج در قانون اقدام کنند و در بند یک آن، حساب‌های بانکی و گواهی سپرده ثابت به عنوان وثائق قابل قبول معرفی شده است. از نظر حقوقی و با توجه به اینکه عنوان وثیقه یک عنوان مجزای حقوقی و قانونی محسوب می‌شود، لذا هر مالی قابل توثیق می‌باشد و حساب‌های بانکی نیز به عنوان یک مال معتبر با قابلیت نقد شوندگی بالا همواره به عنوان یک وثیقه ارزشمند محسوب می‌گردند، تبصره ماده ۴۶ و ماده ۴۷ دستورالعمل ناظر به ضمانت‌نامه بانکی (ریالی) مصوب شورای پول و اعتبار (سال ۱۳۹۶) نیز اخذ سپرده سرمایه‌گذاری مدت دار و یا سپرده قرض‌الحسنه پس‌انداز اعم از ارزی و ریالی را به عنوان وثیقه جهت صدور ضمانت‌نامه پذیرفته و مورد حکم قرار داده است. با این اوصاف مجموع مقررات و قوانین حاکم بر سیستم بانکی، اخذ سپرده‌های بانکی را به عنوان وثیقه جهت اعطای تسهیلات و با ارائه خدمات بانکی پذیرفته‌اند و این قوانین از هر جهت بر عملیات بانکی و عملکرد بانک‌ها حاکم بوده و بانک مرکزی نیز ملزم به تبعیت از مقررات می‌باشد.

۲ـ مطابق ماده ۱۹ قانون پولی و بانکی کشور هیأت عامل بانک مرکزی مرکب از رئیس کل، قائم‌مقام، دبیر کل بانک و سه نفر از معاونین تشکیل می‌شود که وظیفه اداره بانک مرکزی را به عهده دارند و در هیچ جای قانون این اجازه و اختیار و صلاحیت به هیأت عامل بانک مرکزی داده نشده تا بتوانند برای بانک‌ها مقرراتی وضع کرده یا نحوه انجام و اجرای عملیات بانکی را بیان نماید و این موضوع در مجموعه بانک مرکزی منحصراً و تخصصاً در صلاحیت شورای پول و اعتبار است، لذا ادعای مغایرت بخشنامه این بانک با مصوبه هیأت عامل بانک مرکزی نمی‌تواند توجیه قانونی داشته باشد.

۳ـ پس از ابلاغ بخشنامه شماره ۹۹/۱۰۰۸۳۲ تاریخ ۱۳۹۹/۴/۹ اداره کل مطالعات و مقررات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موضوع در هیأت‌مدیره بانک سپه مطرح و مقرر شد وثیقه نقدی در قالب سپرده کوتاه مدت با نرخ سود ۱۰% به عنوان یکی از وثایق قابل ارائه متقاضیان اعطای تسهیلات در سبد وثایق قرار گیرد و موضوع طی اطلاعیه شماره ۳/۹۹/۲۹۲ تاریخ ۱۳۹۹/۶/۱۲ به تمامی واحدها ابلاغ شد. همچنین در اطلاعیه یاد شده موضوع اخذ وثیقه نقدی به عنوان تضمین تسهیلات قبل از اعطای تسهیلات و عدم حبس تسهیلات به عنوان تضمین مورد تأکید قرار گرفت.

۴ـ با توجه به مفاد بخشنامه یاد شده و همچنین استعلام صورت گرفته از اداره مطالعات و مقررات بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و پاسخ ارائه شده طی شماره ۰۰/۲۸۴۵۳۵ تاریخ ۱۴۰۰/۹/۲۹ اخذ وثایق و تضمینات در قبال تسهیلات اعطایی باید با توافق بانک و مشتری صورت پذیرد و اخذ وثیقه نقدی نیز از این قاعده مستثنی نمی‌باشد. بنابراین، چنانچه وفق توافق بین مؤسسه اعتباری و تسهیلات گیرنده و قبل از اعطای تسهیلات، بخشی از وثایق، به صورت نقدی و در قالب مسدود نمودن سپرده توثیق شود، سپرده مذکور باید در قالب حساب سپرده سرمایه‌گذاری مدت دار بوده و با احتساب و پرداخت سود علی‌الحساب به آن معادل نرخ سود متناظر با دوره زمانی آن سپرده که هم اکنون در شبکه بانکی مبنای عمل است، انجام پذیرد و نباید تفاوتی بین حساب‌های سپرده مذکور و سایر حساب‌های سپرده‌ای که وثیقه تسهیلات نیستند، وجود داشته باشد. نرخ سود علی‌الحساب سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار بر اساس مفاد بخشنامه‌های مختوم به شماره ۰۰/۲۸۲۷۷۲ تاریخ ۱۴۰۰/۹/۲۸ اداره نظارت بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مابین ۱۰ تا ۱۸ درصد تعیین گردیده است. بنابراین در صورتی که تا قبل از تاریخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳، سپرده‌های توثیقی در حساب سپرده‌های سرمایه‌گذاری مدت‌دار مسدود شده باشد، می‌بایست متناسب با نوع سپرده، نرخ سود علی‌الحساب ۱۰ تا ۱۸ درصد به دارنده حساب پرداخت شود.

۵ ـ با عنایت به مفاد بند ۲ نامه شماره ۰۰/۳۷۵۵۱۷ تاریخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ «از زمان تصویب این مصوبه اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان قبل و یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک/ مؤسسه اعتباری غیربانکی ممنوع اعلام شد.» نامه مذکور در خصوص ممنوعیت اخذ وثیقه نقدی طی بخشنامه شماره ۲/۱۴۰۰/۲۱۴۱ تاریخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۸ به تمامی واحدها ابلاغ و پس از آن نیز طی اطلاعیه‌های متعدد مختوم به شماره ۳/۱۴۰۱/۷۰۹ تاریخ ۱۴۰۱/۱۱/۱۰ بر اجرای آن به تمامی واحدها تأکید شده است.

بدیهی است پس از ابلاغ ممنوعیت توثیق سپرده نقدی به عنوان تضمین تسهیلات تمامی بخشنامه‌ها و اطلاعیه‌های مغایر با آن که از قبل صادر شده است، از درجه اعتبار ساقط می‌باشد.”

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۷/۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

هرچند بانک سپه در پاسخ به شکایت مطروحه اعلام کرده است که به موجب بند ۲ نامه شماره ۰۰/۳۷۵۵۱۷ مورخ ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ و از زمان صدور این نامه یعنی ۱۴۰۰/۱۲/۲۳ اخذ هرگونه سپرده به عنوان وثیقه نقدی به هر عنوان، قبل یا بعد از اعطای تسهیلات توسط بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری ممنوع شده است، لیکن به جهت اینکه بند ۱ بخشنامه مورد شکایت به شماره ۳/۹۹/۲۹۲ در تاریخ ۱۳۹۹/۶/۱۲ صادر شده و سازمان بازرسی کل کشور به عنوان شاکی ابطال آن را از تاریخ صدور تقاضا نموده است و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری سابقاً به موجب دادنامه شماره ۱۴۰۵ مورخ ۱۴۰۱/۸/۱۰ درخصوص یکی از مقررات مشابه صادره توسط بانک مسکن با این استدلال که اقدام به توثیق و بلوکه نمودن بخشی از سپرده‌ها یا تسهیلات برخلاف مصوبات بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و قوانین و مقررات حاکم است و بر همین اساس حکم به ابطال مقرره مذکور صادر کرده بود، لذا با توجه به وضعیت مشابه در این پرونده و برمبنای استدلال مقرر در رأی مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و همچنین با عنایت به حکم مقرر در ماده ۱۱ قانون عملیات بانکی بدون ربا که مقرر می‌دارد: «بانک‌ها می‌توانند به منظور ایجاد تسهیلات لازم جهت گسترش امور صنعت و معدن، کشاورزی و خدمات اموال منقول را بنا به درخواست مشتری و تعهد او مبنی بر خرید و مصرف و یا استفاده مستقیم مال و یا اموال مورد درخواست خریداری نموده و با اخذ تأمین به صورت‌ اقساطی به مشتری بفروشند» و با لحاظ اینکه توثیق و بلوکه نمودن بخشی از سپرده‌ها یا تسهیلات در این ماده پیش‌بینی نشده است، لذا بند ۱ بخشنامه شماره ۳/۹۹/۲۹۲ مورخ ۱۳۹۹/۶/۱۲ بانک سپه برمبنای دلایل مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ صدور ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری