ابطال مقرره لزوم ارائه تعهدنامه محضری مبنی بر ارائه عقدنامه رسمی ازدواج دائم برای برخورداری از طرح های حمایتی بخش مسکن

تاریخ دادنامه: 1403/۲/۲۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای مزدک نصوری

طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۵ و تبصره های ۲ و ۳ و بخشی از تبصره ۴ ردیف الف (شرایط ثبت نام) و کل بخش «تعیین تکلیف متقاضی در صورت عدم ایفای تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمی و عدم واریز سهم آورده» از قسمت شرایط انعقاد قرارداد از دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرحهای حمایتی بخش مسکن مصوب وزارت راه و شهرسازی

گردشکار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۵ و تبصره های ۲ و ۳ و بخشی از تبصره ۴ ردیف الف (شرایط ثبت نام) و کل بخش «تعیین تکلیف متقاضی در صورت عدم ایفای تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمی و عدم واریز سهم آورده» از قسمت شرایط انعقاد قرارداد از دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرح های حمایتی بخش مسکن مصوب وزارت راه و شهرسازی را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

“وزارت راه و شهرسازی در راستای آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مبادرت به تصویب ” دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرح های حمایتی بخش مسکن نموده است. مطابق بندهای ۹ و ۱۲ اصل سوم قانون اساسی، رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه های مادی و معنوی و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه های مسکن و غیره از جمله وظایف دولت جمهوری اسلامی ایران می باشد. همچنین در اصول ۱۹ و ۲۰ قانون اساسی بر منع تبعیض منفى ( منع تبعیض ناروا) و رعایت عدالت و برابری در تمامی زمینه های انسانی اقتصادی، اجتماعی و … نسبت به تمامی شهروندان تاکید شده است. مضافاً اینکه بند ۱ اصل ۴۳ قانون اساسی در خصوص تأمین نیازهای اساسی جامعه از جمله مسکن کاملاً صراحت دارد. در واقع، تمامی این اصل به نحو اطلاق و عموم شامل تمامی شهروندان ایرانی (مرد و زن و یا مجرد و متاهل) بدون هیچ گونه قید و بندی می باشد. از سوی دیگر وزارت راه و شهرسازی در بندهای ۱ الى ۴ دستور العمل فوق الاشعار (دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرح های حمایتی بخش مسکن) به شهروندان مجرد اجازه داده است تا در طرح های حمایتی بخش مسکن ثبت نام نمایند، اما متأسفانه در بند ۵ این دستور العمل ثبت نام کنندگان مکلف شده اند که قبل انعقاد قرارداد واگذاری واحد مسکونی مبادرت به ارائه تعهدنامه محضری مبنی بر ارائه عقد نامه رسمی ازدواج دائم نمایند.

فلذا مفهوم مخالف از بند ۵ مذکور این معنی را متبادر میکند که در صورت عدم ازدواج دائم فرد مجرد در فاصله بین ثبت نام در طرح حمایتی مسکن تا زمان واگذاری واحد مسکونی، ثبت نام مشخص ملغی گشته و قرارداد منعقده توسط وزارت راه و شهرسازی به طور یک طرفه قابل فسخ خواهد بود. مؤید اینکه در تبصره های ۲ الی ۴ و بخش تعیین و تکلیف متقاضی در صورت عدم ایفای تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمی و عدم واریز سهم آورده در همین دستور العمل بر لازم الرعایه بودن بند ۵ مار الذکر صحه گذاشته است.

این در صورتی است که طبق اصول متعدد قانونی اساسی مانند اصول ۷۱ و ۷۳ و ۷۴ و ۷۷ و ۸۵ مجلس شورای اسلامی تنها مرجع وضع حق و تکلیف برای شهروندان میباشد و برلزوم تفکیک و عدم تداخل مرزهای تقنینی حدود صلاحیت قوه مقننه از مرزهای اجرایی (حدود صلاحیت قوه مجریه) تأکید شده است.

فلذا با استناد به اصول قانونی فوق الاشعار، تمامی شهروندان ایرانی فاقد مسکن فارغ از مجرد یا متاهل بودن بایستی برخوردار از مسکن باشند و ایجاد حق و تکلیف (مکلف نمودن ثبت نام کنندگان به ازدواج جهت معتبر باقی ماندن قرارداد خرید مسکن یا سلب حق ثبت نام دوباره در طرح حمایتی مسکن به دلیل وقوع طلاق) خارج از حدود اختیار مرجع مصوب (وزارت راه و شهرسازی) می باشد. مضافاً اینکه در قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷ و آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۸ و آیین نامه اجرایی طرح اقدام ملی مسکن مصوب ۱۴۰۰ هیچ گونه ممنوعیتی جهت ثبت نام افراد مجرد یا متاهل فاقد مسکن (مطابق شرایط اعلامی) و یا باطل شدن قرارداد آنها به دلیل عدم ازدواج یا بروز طلاق پیش بینی نشده است.

جالب توجه آنکه در ماده ۱ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و تبصره ۱ آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن دولت موظف به تأمین مسکن مناسب و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به ویژه گروههای کم درآمد زنان خودسرپرست، نخبگان علمی معلولین حرکتی و… بدون رعایت شرط تاهل و خانوار بودن میباشد فلذا بند ۵ و تبصره های ۲ و ۳ و ۴ و بخش تعیین تکلیف متقاضی در صورت عدم ایفای تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمی و عدم واریز سهم آورده از دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرحهای حمایتی بخش مسکن مصوب وزارت راه و شهرسازی فاقد وجاهت قانونی و جنبه عقلایی میباشد. مضافا اینکه این مورد در تعارض با هدف تنقیح و اقتضای دستور العمل متنازع فیه به ویژه بند ۱ آن قرار گرفته است که ثبت نام متقاضیان مرد مجرد ۲۳ الى ۴۵ ساله را مجاز شمرده است وزارت راه و شهرسازی در تبصره ۲ دستور العمل تصریح نموده است که اگر فرد متقاضی پس از انعقاد عقد با وزارت راه و شهرسازی و در فاصله بین ثبت نام در طرح حمایتی مسکن تا زمان واگذاری واحد مسکونی، از زوج یا زوجه خود طلاق بگیرد قرارداد واگذاری مسکن به طور یک طرفه توسط وزارت راه و شهرسازی قابل فسخ خواهد بود و متقاضی حق هیچ گونه اعتراضی نخواهد داشت. این در صورتی است که مطابق اصل ۳۴ قانون اساسی «دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید. به علاوه، وفق مواد ۱۹۰ و ۲۱۷ قانون مدنی یکی از شرایط اساسی صحت عقود و معاملات مشروعیت جهت معامله می باشد. لذا تصریح به مکلف بودن فرد مجرد واجد شرایط در هنگام ثبت نام در طرح حمایتی مسکن مبنی بر اخذ تعهد از او به ازدواج و ارائه عقدنامه رسمی در هنگام واگذاری ملک مطابق بند ۵ دستور العمل مذکور و نیز وفق تبصره ۳ دستور العمل مذکور قرمز باقی ماندن فرم ثبت نام در طرح مسکن و ممنوعیت از ثبت نام زوجینی که مبادرت به طلاق کرده اند از جمله جهات ابطال چنین شروطی و ایراد شرایط ضرری و تحمیل اراده غیر قانونی و دخالت بلاوجه دولت نسبت به امور حسبی احوال شخصیه شهروندان می باشد. مضافا اینکه وفق بند ۳ ماده ۲۳۲ قانون مدنی شرطی که نامشروع باشد باطل است اما مفسد عقد نیست.

فلذا هرگونه شرطی در خصوص الزام شهروند به ازدواج دائم و ارائه عقدنامه رسمی ازدواج جهت معتبر باقی ماندن قرارداد مسکن باطل می باشد. در نهایت، صدور حکم بر ورود شکایت به شرح خواسته مورد استدعاست.

و همچنین شاکی طبق لایحه تکمیلی مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۰ توضیح داده است: بند ۵ و تبصره ۲ و تبصره ۳ و بخشی از تبصره ۴ ردیف الف (شرایط ثبت نام) و کل بخش «تعیین تکلیف متقاضی در صورت عدم ایفای تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمی و عدم واریز سهم آورده» از قسمت شرایط انعقاد قرارداد از دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرح های حمایتی بخش مسکن مصوب وزارت راه و شهرسازی در مغایرت با قاعده فقهى لاضرر، قاعده فقهی حسبه و قاعده فقهی تسلیط و اصل مالکیت مشروع اشخاص قرار گرفته است. “

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرحهای حمایتی بخش مسکن

الف) شرایط ثبت نام

شرایط ثبت نام برای متقاضیان به شرح ذیل می باشد:

شرایط عمومی ثبت نام اولیه:

۵. ارائه تعهدنامه محضری مبنی بر ارائه عقدنامه رسمی ازدواج دائم و سایر موارد لازم قبل از انعقاد قرارداد واگذاری واحد مسکونی و درج آن در سامانه.

تبصره ۱: پس از انعقاد قرارداد واگذاری واحد فرم “ج” زوجین قرمز می شود.

تبصره ۲: چنانچه از تاریخ تنظیم قرارداد واگذاری تا زمان تحویل واحد مسکونی، اعتبار عقد نامه زوجین به دلیل فسخ عقد یا طلاق زایل گردد در این صورت قرارداد واگذاری توسط وزارت راه و شهرسازی قابل فسخ خواهد بود و وزارت خانه میتواند بعد از فسخ قرارداد نسبت به استرداد وجوه دریافتی اقدام و واحد مورد نظر را به هر شخص دیگری واگذار نماید و متقاضی حق هیچ گونه اعتراضی نخواهد داشت.

تبصره ۳: چنانچه بعد از تحویل واحد مسکونی اعتبار عقدنامه زوجین به علت فسخ عقد یا طلاق زایل گردد فرم “ج” زوجین قرمز باقی خواهد ماند.

تبصره ۴: واحد مسکونی طرح نهضت ملی مسکن برای استفاده زوجین میباشد و قرارداد واگذاری با توافق زوجین بنام هر یک از زوجین و یا مشترکاً بنام زوجین قابل تنظیم است و چنانچه هر یک از زوجین مستقلاً در طرح نهضت ملی مسکن ثبت نام کرده باشند مجموعا فقط یک واحد مسکونی به زوجین قابل تخصیص میباشد لذا در زمان انعقاد قرارداد واگذاری ثبت نام یکی از زوجین با توافق زوجین ملغی و کلیه وجوه پرداختی توسط زوجین از کل مبلغ واحد مسکونی کسر خواهد گردید و در صورتی که یکی از آنها طلبکار شود عین مبلغ بدون هرگونه سودی توسط وزارت راه و شهرسازی یا واحدهای تابعه مسترد خواهد شد.

شرایط انعقاد قرارداد:

تعیین تکلیف متقاضی در صورت عدم ایفای تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمی و عدم واریز سهم آورده.

در پاسخ به شکایت مذکور سرپرست اداره کل حقوقی وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۹۰۹۶۹/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۶/۸ ضمن ارسال پاسخ مختصری نامه شماره ۸۹۵۶۳/۴۵۰ مورخ ۱۴۰۱/۶/۷ مدیر کل دفتر اقتصاد مسکن وزارت راه و شهرسازی را ارسال نموده که متن لایحه ها به شرح زیر می باشد:

“الف: متن نامه شماره ۹۰۹۶۹/۷۳۰ مورخ ۱۴۰۱/۶/۸ سرپرست اداره کل حقوقی وزارت راه و شهرسازی

به استحضار میرساند؛ تمامی اقدامات صورت گرفته مطابق و در راستای قانون و مقررات مربوطه انجام شده و وزارت متبوع تخلفی از این حیث انجام نداده است. لذا نظر به مفهوم مخالفت مواد ۱۰ و ۱۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بدیهی است شکایت حاضر فاقد وجاهت قانونی و محکوم به رد است. در پایان ضمن جلب توجه دوباره آن مقام به دفاعیات ارائه شده در متن نامه شماره ۸۹۵۶۳/۴۵۰ مورخ ۱۴۰۱/۶/۷ که به جهت جلوگیری از اطاله کلام مفاد آن در لایحه حاضر تکرار نگردیده است از آن مرجع رد شکایت حاضر مورد استدعاست.

ب: نامه شماره ۸۹۵۶۳/۴۵۰ مورخ ۱۴۰۱/۶/۷ مدیر کل دفتر اقتصاد مسکن وزارت راه و شهرسازی

وفق مقررات مندرج در ماده (۱) آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، افرادی واجد شرایط استفاده از طرحهای مسکن حمایتی میباشند که سرپرست خانوار و یا متأهل باشند و دولت مکلف است برنامه های اجرایی خود را در چهارچوب ضوابط و مقررات جاری عملیاتی نماید.

لکن على رغم جاری بودن ماده قانونی صدر الاشاره، وزارت متبوع به منظور تشویق و حمایت از جوانان و کمک به تسهیل ازدواج و برابر دستور ریاست جمهور، ثبت نام از مجردین را در دستور کار قرار داده و اجرایی نمود و ترتیبی اتخاذ نمود تا افراد مجرد از فرصت تأمین مسکن در طرح های حمایتی بهره مند شوند و به ایشان فرصت داده شد تا ضمن بهره مندی از مزایای طرح، شروط لازم برای کسب امتیاز را تا زمان تحویل واحد مسکونی به تعویق اندازند. به عبارتی وزارت متبوع در چهارچوب قوانین جاری، اجازه عدول از مقررات را ندارد لکن با تدبیر خود زمینه خانه دار شدن جوانان را با به تعویق انداختن بررسی شرایط متقاضی تا هنگام تحویل واحد مسکونی فراهم نموده است. بنابراین متقاضیان مجرد طرح های حمایتی مسکن وفق قانون موظفند در زمان تحویل واحد مسکونی شرایط مندرج در ماده (۱) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن را مبنی بر شرط تأهل یا سرپرست خانوار بودن احراز نمایند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۲/۲۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأى هیأت عمومی

اولاً براساس اصل سی و یکم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران:«داشتن مسکن متناسب با نیاز حق هر فرد و خانواده ایرانی است…» و برمبنای حکم مقرر در این اصل، افراد ایرانی نیز در کنار خانواده های ایرانی واجد حق برخورداری از مسکن مناسب هستند.

ثانیاً به موجب ماده ۱ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال ۱۳۸۷ مقرر شده است: «به منظور تأمین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به ویژه گروه های کم درآمد به خانه مناسب، ارتقاء کیفی و کمی مسکن تولیدی کشور حمایت از سرمایه گذاری در امر تولید مسکن با استفاده از فناوری های نوین و تولید صنعتی مسکن، بهسازی و نوسازی بافت های فرسوده شهری و سکونتگاه های غیر رسمی و مقاوم سازی واحدهای مسکونی موجود دولت موظف است از طریق حمایت های لازم از قبیل تأمین زمین مناسب و کاهش یا حذف بهای زمین از قیمت تمام شده مسکن تأمین تسهیلات بانکی ارزان قیمت اعمال معافیت های مالیاتی و تأمین سایر نهاده های مورد نیاز بخش مسکن در چهارچوب مفاد این قانون تدوین نظامات و مقررات ملی ساخت و ساز و اعمال نظارت بر تحقق آنها و افزایش ظرفیت سرمایه گذاری در بخش تولید و عرضه مسکن با هدف تأمین مسکن برای فاقدین مسکن (جهت هر خانوار یک بار با رعایت مقررات ملی ساختمان و الگوی مصرف مسکن و اصول شهرسازی و معماری اقدام نماید و لذا در این ماده عبارت فاقدین مسکن به نحو مطلق آمده و منحصر به متاهلین نشده است.

ثالثاً براساس ماده ۲۴ قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن: «آیین نامه اجرایی این قانون توسط وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور و سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید» و بر اساس بند ۱ ماده ۱ آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۹ هیأت وزیران، «فاقدین مسکن» موضوع ماده ۱ قانون صدر الذکر بدین نحو تعریف گردیده است:«افراد سرپرست خانواری که خود و افراد تحت تکفل آنان فاقد زمین مسکونی یا واحد مسکونی بوده و از تاریخ ۱۳۵۷/۱۱/۱۲ از هیچ یک از امکانات دولتی یا امکانات نهادهای عمومی غیر دولتی مربوط به تأمین مسکن شامل زمین واحد مسکونی و یا تسهیلات یارانه ای خرید و یا ساخت واحد مسکونی استفاده نکرده باشند…»

و برمبنای بند ۲ ماده ۱ این آیین نامه نیز مقرر گردیده است: متقاضیان واجد شرایط متقاضیانی هستند که حائز شرایط زیر باشند (الف) فاقدین مسکن طبق تعریف مندرج در بند (۱) این ماده (ب) متأهل و یا سرپرست خانوار (ج) دارای حداقل پنج سال سابقه سکونت در شهر مورد تقاضا» و براساس تبصره ۱ بند ۲ ماده ۱ آیین‌نامه مذکور نیز: «افراد زیر می توانند بدون شرط تأهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضیان واجد شرایط قرار گیرند ۱) زنان خود سرپرست مشروط به داشتن حداقل سی و پنج (۳۵) سال سن.۲) نخبگان علمی با معرفی بنیاد ملی نخبگان کشور. ۳) معلول جسمی حرکتی با دارا بودن حداقل بیست (۲۰) سال سن و با معرفی سازمان بهزیستی کشور.»

بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه بر اساس بند ۵ و تبصره های ۲ و ۳ و عبارت ابتدایی تبصره ۴ آن از دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرحهای حمایتی بخش مسکن مصوب وزارت راه و شهرسازی به طور على الاطلاق و بدون تصریح و اشاره به مستثنیات موضوع تبصره ۱ بند ۲ ماده ۱ آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۹ هیأت وزیران برخورداری از طرح های حمایتی مسکن مختص متاهلین و همچنین مجردین اعلام شده که قبل از انعقاد قرارداد تعهدنامه محضری مبنی بر ارائه عقدنامه رسمی ازدواج دائم ارائه داده و تا زمان قبل از تحویل واحد مسکونی نیز اعتبار عقدنامه آنها به علت فسخ عقد یا طلاق زائل نگردد، بنابراین اطلاق بند ۵ و تبصره های ۲ و ۳ و عبارت ابتدایی تبصره ۴ آن از دستور العمل ثبت نام افراد واجد شرایط مجرد در طرح های حمایتی بخش مسکن مصوب وزارت راه و شهرسازی خارج از حدود صلاحیت مرجع صادر کننده آن بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

حکمتعلی مظفری

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری