رای وحدت رویه شماره ۸۰۳ هیأت عمومی دیوان عالی کشور

مقدمه

جلسه هیأت ‌عمومی دیوان عالی کشور در مورد پرونده وحدت رویه ردیف ۹۹/۴۳ رأس ساعت ۸:۳۰ روز سه‌شنبه، مورخ ۱۸/۹/۱۳۹۹ به ‌ریاست حجت‌الاسلام‌ والمسلمین جناب آقای سیداحمد مرتضوی مقدّم، رئیس محترم دیوان ‌‌عالی ‌‌کشور و با حضور حجت‌الاسلام‌ والمسلمین جناب آقای سید محسن موسوی، نماینده محترم دادستان ‌کل‌ کشور و با شرکت آقایان رؤسا، مستشاران و اعضای ‌معاون کلیه شعب دیوان‌عالی‌کشور، در سالن هیأت‌ عمومی تشکیل شد و پس از تلاوت آیاتی از کلام الله مجید و قرائت گزارش ‌پرونده و طرح و بررسی نظریات مختلف اعضای شرکت‌‌کننده در خصوص مورد و استماع نظر نماینده محترم دادستان ‌کل‌ کشور که به ‌ترتیب‌ ذیل منعکس ‌می‌گردد، به ‌صدور رای وحدت‌ رویه ‌قضایی شماره ۸۰۳ ـ ۱۸/۹/۱۳۹۹ منتهی گردید.

الف) گزارش پرونده

     به استحضار می‌رساند، مدیر کل محترم دفتر حقوقی و امور مجلس سازمان بیمه سلامت ایران، با اعلام اینکه از سوی شعب پانزدهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران و سیزدهم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی در خصوص صلاحیت محاکم عمومی دادگستری در رسیدگی به اعتراض مراجع دولتی یا عمومی نسبت به آراء کمیسیون ماده صد شهرداری و … آراء مختلف صادر شده، درخواست طرح موضوع را در هیأت عمومی دیوان عالی کشور نموده است که گزارش امر به شرح ذیل تقدیم می‌شود:

الف) به حکایت دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۱۵۱۰۶۰۰۲۰۳ ـ ۲۲/۲/۱۳۹۸ شعبه ششم دادگاه عمومی حقوقی ساری، در خصوص دعوای اداره کل بیمه سلامت استان مازندران به طرفیت: ۱. شهرداری ساری ۲. کمیسیون ماده صد شهرداری ساری به خواسته ابطال رای شماره ۹۶۲۰ ـ ۲/۵/۱۳۹۷ کمیسیون بدوی ماده صد شهرداری و رای مورخ ۲۱/۶/۱۳۹۷ کمیسیون تجدیدنظر ماده صد شهرداری ساری، شعبه یاد شده به موجب دادنامه صدرالذکر، حکم بر ابطال آراء موضوع خواسته صادر کرده و ایراد خوانده به صلاحیت دادگاه را با این استدلال نپذیرفته است: «بر اساس اصول ۳۴، ۱۵۹، ۱۵۶ و ۱۷۳ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادگستری به عنوان مرجع عام تظلّم‌خواهی در رسیدگی به ادعاها و تظلم‌خواهی اشخاص اعمّ از عمومی و دولتی و آحاد ملت می‌باشد و از این حیث، عدم شمول ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض نهادهای عمومی و دولتی از آراء کمیسیون‌ ماده صد شهرداری مانع رسیدگی دادگاه‌های عمومی و سلب صلاحیت از آنان نمی‌باشد …» با تجدیدنظرخواهی از این رای، شعبه پانزدهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران به موجب دادنامه شماره ۹۸۰۹۹۷۱۵۱۶۸۰۱۵۴۶ ـ ۱۷/۱۰/۱۳۹۸ چنین رای صادر کرده است:

«… اولا،ً هر چند طبق اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دادگستری مرجع رسمی و عام رسیدگی به تظلمات و شکایات می‌باشد، ولی قانونگذار در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های یک و دو ماده صد قانون مذکور رسیدگی به تخلفات اشخاص در خصوص مسائل ساختمانی را بر عهده کمیسیون ماده صد قرار داده است و در کمیسیون‌های ماده صد، یک نفر قاضی به نمایندگی از دادگستری حاضر است و تصمیم کمیسیون اول ماده صد… در کمیسیون دیگر که کمیسیون دوم می‌باشد، قابل اعتراض می‌باشد و رای کمیسیون دوم قطعی می‌باشد. (طبق تبصره ۱۰ ماده صد قانون مذکور) ثانیا،ً با توجه به صلاحیت کمیسیون ماده صد شهرداری‌ها، دادگستری صلاحیت رسیدگی به موضوعاتی که در صلاحیت کمیسیون‌های تخصصی می‌باشد را ندارد و در خصوص چنین موضوعاتی در صورت صلاحیت دادگستری بایستی نصّ صریحی وجود داشته باشد تا دادگاه‌ها در خصوص موضوع ورود و اقدام به رسیدگی نمایند. ثالثاً، طبق ماده یک قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۲/۹/۱۳۹۰ مجلس شورای اسلامی و ۲۵/۳/۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام و اصل ۱۷۳ از قانون اساسی، رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران واحدها… در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد و طبق بند یک ماده ۱۰ قانون اخیرالذکر… رسیدگی به تظلمات و شکایات و اعتراضات اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی حقوق خصوصی در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد و منع شکایت و اعتراضات اشخاص خصوصی حقوق عمومی و ادارات دولتی در دیوان عدالت اداری به این معنی نمی‌باشد که امتیاز بیشتر به اینگونه اشخاص نسبت به مردم داده شود تا آنها که نمی‌توانند در دیوان عدالت اداری طرح شکایت نمایند در دادگستری اقدام به طرح دعوی نمایند. رابعاً، طبق ماده ۱۰ از قانون آیین دادرسی مدنی، رسیدگی نخستین به دعاوی، حسب مورد در صلاحیت دادگاه‌های عمومی و انقلاب است، مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد که در خصوص موضوع مورد دعوی، قانونگذار مرجع دیگری تعیین نموده است، بنابراین از صلاحیت دادگاه خارج است. خامسا،ً طبق رای وحدت رویه شماره ۶۹۹ ـ ۲۲/۳/۱۳۸۶ هیأت عمومی دیوان عالی کشور، صرفاً در خصوص آراء صادره از کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری‌ها با این استدلال که برای رای صادره از سوی کمیسیون مذکور مرجع تجدیدنظر پیش بینی نگردیده است ممکن است کمیسیون مذکور مرتکب اشتباه شود و مرجعی جهت رفع اشتباه باید وجود داشته باشد حق اعتراض نسبت به آراء صادره از کمیسیون ماده ۷۷ برای سازمان‌های دولتی استثنائاً در نظر گرفته شده است. لذا با توجه به مراتب فوق، دادگاه رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دادگستری ندانسته و به استناد قسمت اول ماده ۳۵۸ از قانون آیین دادرسی مدنی، حکم بر نقض دادنامه تجدیدنظر خواسته صادر می‌گردد…»

ب) به حکایت دادنامه شماره ۹۶۰۹۹۷۷۵۷۹۸۰۱۱۶۶ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۹۶ شعبه شانزدهم دادگاه عمومی حقوقی مشهد، در خصوص دعوای اداره کل بیمه سلامت استان خراسان رضوی به طرفیت: ۱. شهرداری مشهد ۲. شعبه دوم کمیسیون تجدیدنظر ماده صد شهرداری مشهد به خواسته ابطال رای کمیسیون تجدیدنظر ماده صد شهرداری به شماره ۱۳۵۵۸۵/۹۳/۱ـ ۱۰/۸/۱۳۹۳، شعبه یاد شده  به موجب دادنامه صدرالذکر، بدون اظهارنظر راجع به صلاحیت، حکم بر ابطال رای کمیسیون در قسمت تغییر کاربری صادر کرده است و شعبه سیزدهم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی به موجب دادنامه شماره ۹۷۰۹۹۷۵۱۳۳۳۰۰۴۵۲ـ ۲۰/۴/۱۳۹۷ رای بدوی را تأیید و در خصوص ایراد به صلاحیت دادگاه بدوی چنین اظهارنظر کرده است:

«… این ایراد وارد نیست؛ زیرا دیوان عدالت اداری مرجع رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به تصمیمات واحدهای دولتی است و چون اداره بیمه سلامت، سازمان دولتی است در نتیجه دیوان مذکور در اینگونه موارد صلاحیت ندارد و این ایراد مردود اعلام می‌شود.»

چنانکه ملاحظه می‌شود، بین شعبه سیزدهم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی و شعبه پانزدهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران در خصوص صلاحیت محاکم عمومی دادگستری در رسیدگی به اعتراض مراجع دولتی یا عمومی نسبت به آراء کمیسیون‌ ماده صد شهرداری اختلاف در برداشت از قوانین مربوط، به ویژه ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و نیز ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی در امور مدنی محقّق است.

     بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط از قانون محقق شده است، لذا در اجرای ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری به منظور ایجاد وحدت رویه قضایی، طرح موضوع در جلسه هیأت عمومی دیوان عالی کشور درخواست می‌گردد.

معاون قضایی دیوان عالی کشور در امور هیأت عمومی ـ غلامعلی صدقی

ب) نظریه نماینده دادستان کل کشور

احتراماً، در خصوص پرونده وحدت رویه قضایی ردیف ۹۹/۴۳ هیأت عمومی دیوان عالی کشور به نمایندگی از دادستان محترم کل کشور به شرح آتی اظهار عقیده می‌گردد:

۱ـ شعبه محترم پانزدهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران با نقض حکم بطلان رای کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری صادره از دادگاه بدوی، رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دادگاه ندانسته است. اما شعبه محترم سیزدهم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی، با تأیید حکم بطلان رای کمیسیون مذکور، رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دادگاه دانسته است.

۲ـ اولاً: مستفاد از اصل ۱۷۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، منظور از تأسیس دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات «مردم» نسبت به تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و تصمیمات و اقدامات مأمورین واحدهای مذکور در امور راجع به وظایف آنها است.

ثانیاً: عبارت اشخاص حقیقی یا حقوقی مصرّح در بند الف ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۲۵/۳/۱۳۹۲ با توجه به معنای لغوی و عرفی کلمه «مردم» اشخاص حقیقی یا حقوق خصوصی اطلاق می‌شود و واحدهای دولتی از شمول مردم خارج می‌باشد.

ثالثاً: بر اساس اصل ۱۵۹ قانون اساسی، مرجع رسمی رسیدگی به تظلمات و شکایات، دادگستری است و این اصل جز در موارد مسلم که به موجب قوانین خاص از صلاحیت دادگستری خارج است، حاکم می‌باشد.

رابعاً: عدم تجویز رسیدگی به اعتراضات واحدهای دولتی در دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی دادگاه‌های عمومی در رسیدگی به دعاوی طرح شده از سوی واحدهای دولتی مبنی بر ابطال آراء قطعی مراجع اختصاصی اداری نمی‌باشد.

خامساً: دیوان عدالت اداری در آراء وحدت رویه متعددی از جمله رای وحدت رویه به شماره های ۳۸ و ۳۹ مورخ ۱۰/۷/۱۳۶۸ و نیز رای وحدت رویه به شماره دادنامه ۱۴۶ مورخ ۲۹/۱/۱۳۷۴ رسیدگی به شکایات واحدهای دولتی علیه تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی و مأموران آنها را در صلاحیت دیوان عدالت اداری دانسته است.

با ملاحظه رای وحدت رویه ۶۹۹ مورخ ۲۳/۳/۱۳۸۶ هیأت عمومی دیوان عالی کشور، هر چند رای مذکور ناظر به کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری است، لیکن با وحدت ملاک گرفتن و استدلال مطروحه مشمول سایر کمیسیون‌های شبه قضایی نیز می‌گردد.

از طرفی، مرجع عام رسیدگی تظلمات نبایستی استثناء در رسیدگی تظلم‌خواهی در جایی که مرجع خاصی وجود ندارد داشته باشد و دولت هم مشمول این کلمه کلی خواهد بود.

اگر مرجع خاصی مانند دیوان عدالت اداری برای عموم و اشخاص حقیقی و حقوقی در نظر گرفته شده و شامل حقوق عمومی و دولت نمی‌گردد طبق اصل بایستی رفتار گردد.

به هر حال، قوه قضائیه نبایستی در صورت اشتباه بودن حکم صادره ساکت باشد و حق اعتراض افراد را سلب نماید.

لذا با توجه به مراتب فوق، نظریه شعبه شانزدهم دادگاه تجدیدنظر استان خراسان رضوی با قوانین جاری منطبق و صحیح به نظر می‌رسد.

ج) رای وحدت‌ رویه شماره ۸۰۳ ـ ۱۳۹۹/۹/۱۸هیأت‌ عمومی دیوان ‌عالی ‌کشور

مطابق تبصره ۱۰ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی، آراء صادره از کمیسیون موضوع این ماده قابل اعتراض در کمیسیون هم‌عرض است و برابر بند ۲ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مجمع تشخیص مصلحت نظام، رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی کمیسیون موضوع ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. بنا به مراتب و با عنایت به ذیل ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب ۱۳۷۹، اعتراض اشخاص حقوقی دولتی و عمومی نسبت به آراء کمیسیون یادشده در هر حال قابل طرح و رسیدگی در دادگاه‌های عمومی نیست و رای شعبه پانزدهم دادگاه تجدیدنظر استان مازندران که در نتیجه با این نظر انطباق دارد به اکثریت آراء صحیح و قانونی تشخیص داده می‌شود. این رای طبق ماده ۴۷۱ قانون آیین دادرسی کیفری مصوب ۱۳۹۲ با اصلاحات بعدی، در موارد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور، دادگاه‌ها و سایر مراجع، اعمّ از قضایی و غیر آن لازم‌الاتباع است.

هیأت‌ عمومی دیوان‌ عالی‌ کشور